審計協(xié)同在鄉(xiāng)村治理中的作用研究
——以蘇州為例

田林（教授）（常熟理工學(xué)院商學(xué)院 蘇州琴川智庫研究中心 江蘇常熟 215500）

一、引言

黨的十九大報告明確指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，強調(diào)必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，嚴(yán)格按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！绷罂傄髮嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、壯大集體經(jīng)濟、健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》強調(diào)：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）指出，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。從中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到實施鄉(xiāng)村治理，說明有效的鄉(xiāng)村治理是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵因素，必須因地制宜、因勢利導(dǎo)，有效推進鄉(xiāng)村治理的自治、法治與德治的有機融合。

2020年中央一號文件對加強農(nóng)村基層治理全面部署，就是要加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。根據(jù)中央文件精神，結(jié)合蘇州鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，蘇州出臺了一系列關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的文件，并根據(jù)文件精神，結(jié)合蘇州實際情況進行評比打分，評選出一批美麗鄉(xiāng)村作為示范點，起到示范引領(lǐng)作用。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的焦點問題是如何進行鄉(xiāng)村治理，應(yīng)重視鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，重視全員參與的鄉(xiāng)村治理，重視考慮到老百姓幸福感和獲得感的鄉(xiāng)村建設(shè)。

二、鄉(xiāng)村治理中存在的問題

蘇州整體經(jīng)濟發(fā)展強勢，民主化及法制化程度較高，鄉(xiāng)村治理較為和諧，基本上能夠做到以群眾訴求作為鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點和落腳點。但在蘇州范圍內(nèi)鄉(xiāng)村治理中關(guān)于治理環(huán)境、鄉(xiāng)村組織運行、鄉(xiāng)村社會服務(wù)、鄉(xiāng)村財務(wù)核算或多或少還存在一些不足之處，具體如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村治理不規(guī)范表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)村治理環(huán)境方面

一是治理主體弱化。根據(jù)《意見》規(guī)定，結(jié)合蘇州實際，2019年6月，蘇州政府細化了有關(guān)鄉(xiāng)村治理的實施意見，指出在鄉(xiāng)村治理工作中，需由村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)，村民自治組織、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作社等經(jīng)濟社會組織共同參與，也就是黨政及其他組織全員參與，共同治理，體現(xiàn)了以鄉(xiāng)村事務(wù)自管、自治為根本原則，做到自治、自管、自享。但在實際中，部分村組織中的村民組織不健全、集體經(jīng)濟組織弱化，村民自治作用有待強化。二是治理結(jié)構(gòu)不盡合理。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)果主要關(guān)注政府與村莊、政府與老百姓的關(guān)系，有些單薄和片面，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)更應(yīng)該關(guān)注人際關(guān)系、鄰里關(guān)系、家族關(guān)系、村落關(guān)系、社會與市場關(guān)系、城鎮(zhèn)與村落關(guān)系等。真正的鄉(xiāng)村治理和諧應(yīng)該是全方位、多層次的和諧，更應(yīng)該是人際關(guān)系的和諧，鄰里和睦、親如一家。三是自治意識薄弱。隨著民主化進程的加快，村民自治意識不斷提升，但隨著進城務(wù)工人員離開，留下很多空心村、空巢老人以及大量的婦女兒童，其參與自治的熱情和激情不高。

（二）組織運行方面

一是涉農(nóng)資金被挪用。近年來，隨著中央對“三農(nóng)”問題的重視，以及加快農(nóng)村集體設(shè)施建設(shè)，支農(nóng)、惠農(nóng)資金投入連年攀升，主要包括：支農(nóng)資金、抗旱資金、糧種補貼、危房改造、困難補助等。個別村干部變相截留、挪用支農(nóng)資金、套取惠農(nóng)資金，中飽私囊，侵害群眾利益的行為并不鮮見。二是微權(quán)力腐敗行為時有發(fā)生。在村級組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，通常級別不高，但長期占據(jù)核心崗位。個別村干部利用制度漏洞，憑借其手中權(quán)力牟取個人不當(dāng)?shù)美?。這些微權(quán)力產(chǎn)生的腐敗令群眾深惡痛絕。根據(jù)“首屆中國廉潔創(chuàng)新獎”組委會的資料統(tǒng)計，2013年至2016年，蘇州針對鄉(xiāng)科級以下干部共立案4 542件，其中涉及在農(nóng)村工作的鄉(xiāng)科級以下干部的共1 466件，占比32%。通過對被查處案件的分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體“三資”管理領(lǐng)域存在職能不明、家底不清、制度不健全、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位、處置不公平等問題，以權(quán)謀私、監(jiān)守自盜、利用制度漏洞腐敗的案件時有發(fā)生，財務(wù)制度監(jiān)督水平難以與快速增長的農(nóng)村集體經(jīng)濟相匹配。例如，蘇州市吳中區(qū)2018年上半年，重點關(guān)注農(nóng)村“三資”管理、扶貧資金發(fā)放、惠農(nóng)補貼發(fā)放、征地拆遷等領(lǐng)域的違紀(jì)行為，有針對性地開展群眾身邊腐敗問題專項整治，加大對貪污挪用、虛報冒領(lǐng)、截留私分、優(yōu)親厚友等侵害群眾利益問題的查糾力度，查處群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題7起，給予黨政紀(jì)處分9人。三是集體經(jīng)濟效益不高。基于集體經(jīng)濟組織的“集體屬性”，其產(chǎn)權(quán)不屬于某一個人，而是歸村集體所有，經(jīng)營的好與壞，效益的高與低，對個人利益而言沒有影響。再加上歷史原因，例如所屬村級集體資產(chǎn)的土地過早出租，且租期較長、租金偏低；同時仍有一部分村級集體資產(chǎn)用于有悖環(huán)保發(fā)展要求的項目等，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行效率不高，成本控制無效、無謂浪費等情形在所難免。部分村組織中缺乏集體經(jīng)濟組織或集體經(jīng)濟規(guī)模較小，村級組織財力有限，影響了鄉(xiāng)村治理的效果。

（三）社會服務(wù)方面

鄉(xiāng)村內(nèi)部尤其是村組織內(nèi)部受制于資金、能力限制，服務(wù)村民能力不足，另外缺乏相應(yīng)資金，村中修路、建公共設(shè)施，需要村民籌資籌勞，村民會產(chǎn)生抵觸情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農(nóng)服務(wù)的中心，是面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村人居環(huán)境整治、宅基地規(guī)劃管理、民生保證、滿足農(nóng)民訴求等方面，做的仍不盡如人意。尤其是當(dāng)村民利益受損，農(nóng)民合理訴求無法得到滿足時，致使基層村民矛盾積淀，久而久之會形成社會不安定因素。針對老百姓的訴求，應(yīng)積極組建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，下設(shè)黨群工作站、社會事務(wù)站、村務(wù)治理站，具體負(fù)責(zé)村日常工作。構(gòu)建“一門式受理，一站式服務(wù)，全區(qū)域通辦”的服務(wù)機制，使老百姓少跑路，切實提升鄉(xiāng)村服務(wù)社會的能力。

（四）財務(wù)核算方面

一些村級組織中由于人員知識水平有限，尤其是財務(wù)人員對于最新的會計核算規(guī)定掌握不牢，核算水平不高，導(dǎo)致財務(wù)核算、財務(wù)管理混亂。原本不該發(fā)生的支出，發(fā)生后胡亂或變相入賬，甚至通過虛開發(fā)票隱瞞真實情況，達到侵占村級組織資產(chǎn)的目的。支出發(fā)生后究竟該費用化還是資產(chǎn)化不明確，業(yè)務(wù)招待費居高不下，村級資產(chǎn)租賃轉(zhuǎn)讓所得不入賬，形成小金庫等情況時有發(fā)生。

郭宇皓（2015）以張家港市楊舍鎮(zhèn)為樣本，進行農(nóng)村財務(wù)管理狀況的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：（1）財務(wù)管理制度不夠完善。具體表現(xiàn)在村級財務(wù)管理缺乏規(guī)范性和制度性，財務(wù)管理程序不實行民主決策，在審批權(quán)限、審計監(jiān)督、賬務(wù)收支界限等方面并不明確。在實際中存在“兩本賬、假公開”等問題，村級財務(wù)管理亂象顯著。（2）領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識存在誤區(qū)。村干部大多重視農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等工作，而忽視了農(nóng)村財務(wù)管理工作，財務(wù)工作主要由少數(shù)人或個別人負(fù)責(zé)，管理當(dāng)中存在隨意性，甚至出現(xiàn)村干部挪用集體資金的現(xiàn)象。（3）管理隊伍素質(zhì)較低。絕大多數(shù)村級財務(wù)管理人員均未經(jīng)過專業(yè)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，業(yè)務(wù)不熟練，憑個人意志進行財務(wù)管理，違規(guī)操作問題比較嚴(yán)重。（4）缺乏有效監(jiān)督，審計力量薄弱。村委會基于自我管理、自我監(jiān)督的機制，缺少外部監(jiān)督力量，致使村級集體資產(chǎn)的管理和處置處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。

（五）鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境有待持續(xù)改善

在構(gòu)建人與自然和諧共生方面，蘇州經(jīng)過積極探索已取得顯著效果，2019年12月，經(jīng)中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部門共同審核認(rèn)定的“全國鄉(xiāng)村治理示范村名單”公布，蘇州多村入選，足以證明蘇州鄉(xiāng)村的村容村貌整潔美觀，人居環(huán)境明顯改善。但在局部范圍內(nèi)，仍有部分鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境沒有持續(xù)得以改善。2020年7月，常熟公布農(nóng)村人居環(huán)境整治6月“紅黑榜”，5村入圍黑榜，具體問題表現(xiàn)在：部分板塊宣傳氛圍不濃厚，清潔指揮長、整治前后對比照等基礎(chǔ)性工作仍存在缺失；部分板塊整治標(biāo)準(zhǔn)不高，清理不徹底，存在清宅前不管屋后、建筑垃圾隨意堆放、種養(yǎng)殖看護棚嚴(yán)重影響周邊環(huán)境等問題。

三、審計協(xié)同效應(yīng)分析

（一）協(xié)同理論分析

協(xié)同理論（synergetics）是20世紀(jì)70年代由哈肯創(chuàng)立，并逐漸形成和發(fā)展起來的一門新興學(xué)科。協(xié)同理論主要研究遠離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過內(nèi)部的協(xié)調(diào)作用，自發(fā)地出現(xiàn)時間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)。協(xié)同理論是研究不同事物共同特征及其協(xié)同機理的一門學(xué)科。

（二）審計協(xié)同分析

鄉(xiāng)村治理水平的提升在客觀上需要運用外部審計力量來監(jiān)督其治理結(jié)構(gòu)是否合理、治理環(huán)境是否有效。審計的本質(zhì)源于受托責(zé)任，在鄉(xiāng)村治理過程中，出現(xiàn)了村民與村民委員會之間的委托受托關(guān)系，以及村民與村干部之間的委托受托關(guān)系。村民授權(quán)村民委員會和村干部代替其履行管理村級公共事務(wù)，后者接受委托，由于信息不對稱，村民委員會或村干部掌握更多信息，可能會導(dǎo)致逆向選擇，背離村民的委托初衷，損害村民的合法權(quán)益。此時，需要借助審計，行使監(jiān)督問責(zé)、修正糾偏之功能，強化鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村振興貢獻審計力量。

國家審計、社會審計和內(nèi)部審計在鄉(xiāng)村治理不同層面發(fā)揮著不同的作用，如何有效協(xié)調(diào)三種形式的審計，形成審計協(xié)同效應(yīng)，有效應(yīng)對基層治理過程中出現(xiàn)的不和諧因素，達到鄉(xiāng)村治理的自治、法治、德治和諧共生，是鄉(xiāng)村治理要解決的現(xiàn)實問題。本文認(rèn)為，應(yīng)以國家審計為主體，積極探索國家審計機關(guān)在鄉(xiāng)村設(shè)立派出機構(gòu)，以鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計為抓手，內(nèi)部審計和社會審計為補充，形成三位一體的審計監(jiān)督，發(fā)揮審計監(jiān)督合力，形成1+1>2的良好局面。

之所以需要建立三位一體的審計監(jiān)督體系，主要原因在于隨著支農(nóng)、惠農(nóng)資金不斷涌入農(nóng)村，財政資金使用效益如何，是否出現(xiàn)截留挪用等情況，需要國家審計監(jiān)督及時跟進。在國家審計力量與審計任務(wù)相差懸殊的情形下，在相關(guān)村級組織中設(shè)置專職內(nèi)部審計人員，作為國家審計的延伸，不失為一種兩全之策。此外，社會審計具有力量大、專業(yè)性強等特點，可以有效彌補國家審計資源不足的情形。

四、審計協(xié)同在蘇州鄉(xiāng)村治理中的作用研究

鄉(xiāng)村治理是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要因素之一，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，使廣大人民共享改革、發(fā)展成果，促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮審計協(xié)同效用，形成審計監(jiān)督合力，揚長避短，使各種形式的審計監(jiān)督充分發(fā)揮其職能。

（一）國家審計在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的機理

以國家審計監(jiān)督為主體，凡是財政資金流向的地方始終是國家審計利劍所指的方向。在實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理過程中，領(lǐng)導(dǎo)體制方面，應(yīng)實行國家審計統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)部審計與社會審計；運行機制方面，應(yīng)形成以國家審計為統(tǒng)領(lǐng)的一套行之有效的審計監(jiān)督制度?？蓢L試制定國家審計監(jiān)督鄉(xiāng)村治理的暫行規(guī)定，從制度層面構(gòu)建審計監(jiān)督運行機制，確保鄉(xiāng)村治理過程充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能。在實際運行過程中，以鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計為抓手，統(tǒng)領(lǐng)村級組織財政財務(wù)收支審計、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織合法、合規(guī)性審計、鄉(xiāng)村環(huán)境保護審計等方面開展審計工作，適時開展審計監(jiān)督。

（二）內(nèi)部審計在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的機理

國家審計力量有限與日益增長的繁重審計任務(wù)相比，這個矛盾在短期內(nèi)也許無法得到有效改善。為了充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，國家審計可以嘗試在鄉(xiāng)村實行派出機構(gòu)，派出機構(gòu)人員可以長期駐村，或者指派專職內(nèi)部審計人員作為國家審計組織的延伸，可以有效緩解國家審計力量的不足。由于派出機構(gòu)或指派人員長期駐扎在對應(yīng)的鄉(xiāng)村，了解鄉(xiāng)村實際情況，熟悉鄉(xiāng)村治理過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，開展監(jiān)督更具有針對性，直擊問題要害，避免了審計人員由于不熟悉鄉(xiāng)村治理實際情況而花費大量人力、物力和財力來了解獲悉相關(guān)信息的問題。為了確保鄉(xiāng)村內(nèi)部審計人員的獨立性，如果鄉(xiāng)村內(nèi)部審計機構(gòu)屬于國家審計機關(guān)的派出組織，其權(quán)威性高、獨立性強是毋容置疑的；倘若鄉(xiāng)村內(nèi)部審計機構(gòu)或人員不隸屬于國家審計機關(guān)，此時則應(yīng)隸屬于村民自治委員會或鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會，獨立于村干部的管理，改善了內(nèi)部審計機構(gòu)或人員的隸屬關(guān)系，有利于充分發(fā)揮內(nèi)部審計組織在鄉(xiāng)村治理中的監(jiān)督功能。在日常運行過程中，凡是與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的環(huán)節(jié)、事項，均應(yīng)納入內(nèi)部審計監(jiān)督范圍，確保內(nèi)部審計在鄉(xiāng)村治理過程中實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋、無死角。具體可參與鄉(xiāng)村財務(wù)審計、鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、鄉(xiāng)村環(huán)境保護審計等，通過實施鄉(xiāng)村審計，及時發(fā)布審計結(jié)果公告，可作為組織人事部門對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、聘任的重要參考依據(jù)。

（三）社會審計在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的機理

社會審計機構(gòu)以其服務(wù)專業(yè)性、隊伍龐大、獨立性強而享譽資本市場。在開展鄉(xiāng)村治理審計過程中，鑒于目前國家審計力量相對有限、內(nèi)部審計專業(yè)性有待提升等現(xiàn)實，要想充分發(fā)揮審計監(jiān)督功能，應(yīng)借助于社會審計的力量，如村級集體經(jīng)濟組織年度財務(wù)報表審計、IPO上市、村級集體經(jīng)濟組織改制等業(yè)務(wù)。同時在實施鄉(xiāng)村治理審計過程中，當(dāng)審計力量不足時，亦可聘用社會審計參與到鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、鄉(xiāng)村治理內(nèi)部控制審計、鄉(xiāng)村環(huán)境保護審計等方面。當(dāng)然，社會審計要服從國家審計的領(lǐng)導(dǎo)或配合內(nèi)部審計。

（四）審計協(xié)同效應(yīng)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的協(xié)調(diào)與溝通

審計協(xié)同效應(yīng)，倡導(dǎo)國家審計、內(nèi)部審計與社會審計形成一股繩，打出組合拳，發(fā)揮審計監(jiān)督的合力，為鄉(xiāng)村治理有效開展發(fā)揮審計監(jiān)督作用。本文認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建以國家審計為引導(dǎo)，內(nèi)部審計為主體，社會審計作為輔助的格局。鑒于國家審計力量的有限性，對于鄉(xiāng)村監(jiān)督更多應(yīng)依靠鄉(xiāng)村組織中的內(nèi)部審計機構(gòu)為主體，對鄉(xiāng)村日常的治理結(jié)構(gòu)、治理主體責(zé)任的履行、組織治理運行的有效性以及治理效果等進行常規(guī)監(jiān)督。當(dāng)村級組織的內(nèi)部審計機構(gòu)不具備能力開展有關(guān)村級集體經(jīng)濟組織的財務(wù)審計、IPO審計、村級集體經(jīng)濟組織改組等業(yè)務(wù)時，可由國家審計組織通過招投標(biāo)方式選擇購買社會審計服務(wù)予以解決。當(dāng)出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織重要領(lǐng)導(dǎo)人員調(diào)整時，需由國家審計開展相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計。

五、審計協(xié)同提升蘇州鄉(xiāng)村治理能力實現(xiàn)路徑研究

審計提升鄉(xiāng)村治理能力實現(xiàn)路徑主要借助于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計來實施，以經(jīng)濟責(zé)任審計統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理各環(huán)節(jié)，對治理主體的責(zé)任、治理機構(gòu)的設(shè)置、治理機制的運行以及治理效果進行評價，從而發(fā)揮審計監(jiān)督、評價與服務(wù)職能，助推鄉(xiāng)村治理能力的提升，貢獻審計應(yīng)有之力。鄉(xiāng)村治理過程涉及的事務(wù)呈現(xiàn)多、繁、雜等特點，倘若處理不好，勢必會損害群眾的情感和參與鄉(xiāng)村治理的積極性。在實施審計監(jiān)督的過程中，以領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計為抓手，通過經(jīng)濟責(zé)任審計統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任、鄉(xiāng)村治理組織運行、鄉(xiāng)村治理效果等一系列有關(guān)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容。將鄉(xiāng)村治理的有關(guān)影響因素統(tǒng)一揉合到領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計之中。

圖2 鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟責(zé)任審計

（一）治理主體責(zé)任的審計

在評價治理主體責(zé)任時，應(yīng)重點關(guān)注：一是治理主體是否齊全。健全的鄉(xiāng)村治理主體應(yīng)包括：村黨組織、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中心等。倘若治理主體弱化，抑或治理主體缺失，鄉(xiāng)村治理將因缺乏推動的主體參與，致使鄉(xiāng)村治理停滯不前。二是治理主體是否切實履職盡責(zé)。治理主體充分行使上級組織賦予的治理職權(quán)，尤其是村級黨組織是鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)者和帶動者，是鄉(xiāng)村治理的謀劃者，必須充分履行方向指引的作用；村委會是村民自治組織，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，是鄉(xiāng)村治理的主力軍和重要的參與者，是鄉(xiāng)村振興的重要推動者；村務(wù)監(jiān)督委員會屬于鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督者，鄉(xiāng)村治理監(jiān)督是確保鄉(xiāng)村治理沿著正確的軌道前行的必備要素；農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)中心是鄉(xiāng)村治理中具體落實有關(guān)政策的組織，架起了鄉(xiāng)村組織與村民之間聯(lián)系的橋梁與紐帶，是展示鄉(xiāng)村組織的窗口。三是鄉(xiāng)村治理制度是否健全。治理依靠制度，沒有規(guī)矩不成方圓。是否有完善的鄉(xiāng)村治理制度，是衡量鄉(xiāng)村治理能力是否實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要評判標(biāo)準(zhǔn)之一。完善的鄉(xiāng)村治理制度包括但不限于：村級黨組織的選舉產(chǎn)生制度；村委員的選舉與產(chǎn)生制度；村級治理的監(jiān)督制度；村級集體組織的運營制度；村級黨組織與村委會的關(guān)系；村民訴求確保制度；村級集體土地與農(nóng)民承包制關(guān)系；村級組織對村民養(yǎng)老扶持制度等。四是制度是否得到執(zhí)行等問題。在鄉(xiāng)村治理過程中是否存在輕制度、無視制度規(guī)定的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村治理是法治化進程到一定階段的產(chǎn)物，鄉(xiāng)村治理必須遵循治理制度的相關(guān)規(guī)定，堅持依法治理。在鄉(xiāng)村治理過程中要堅決杜絕個人的意志凌駕于鄉(xiāng)村治理之上，使鄉(xiāng)村治理沿著既定的法制化路線前行。

（二）治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的審計

關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的審計，應(yīng)重點關(guān)注鄉(xiāng)村治理的機構(gòu)配置是否到位，是否做到應(yīng)設(shè)盡設(shè)，機構(gòu)是否存在重疊。鄉(xiāng)村治理的機構(gòu)主要包括黨組織、村民自治委員會、鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會（或內(nèi)部審計機構(gòu)）、協(xié)調(diào)機構(gòu)等；審計還應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的職責(zé)、職能劃分是否清晰明了，是否存在職能交叉或職能遺漏，否則會導(dǎo)致村民行權(quán)時不知道找哪個具體部門，從而導(dǎo)致訴求無法得到有效解決。總之，治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)遵循決策與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督有效分離，滿足鄉(xiāng)村治理內(nèi)部控制的要求。

（三）治理機制的運行審計

鄉(xiāng)村治理機制的運行在審計時應(yīng)重點關(guān)注鄉(xiāng)村事務(wù)的辦事流程以及在經(jīng)辦過程中出現(xiàn)玩忽職守的工作人員如何追究其責(zé)任。一是辦事流程。鄉(xiāng)村事務(wù)運行是否順暢取決于具體辦事流程是否規(guī)范、通暢。規(guī)范的辦事流程不僅能節(jié)約村民的時間，而且還能提升辦事效果，可采用上門一站式服務(wù)予以解決。二是追責(zé)情形。鄉(xiāng)村治理過程中，如果有關(guān)村干部在履職盡責(zé)過程中出現(xiàn)玩忽職守、敷衍應(yīng)付、故意為難群眾等情形的，屬于追責(zé)范圍，應(yīng)嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任，通過追責(zé)，壓實有關(guān)人員辦事中的規(guī)范意識，避免濫用權(quán)、用錯權(quán)等情形。

（四）治理效果的評價審計

審計介入鄉(xiāng)村治理，一方面助推鄉(xiāng)村治理往深里走、往實里走，另一方面通過評價鄉(xiāng)村治理效果，以群眾是否滿意作為衡量鄉(xiāng)村治理的最終尺度，反過來可以有效助推鄉(xiāng)村治理行穩(wěn)致遠。一是評價群眾滿意度。在審計過程中，應(yīng)重點關(guān)注鄉(xiāng)村治理效果以人民滿意度作為首要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化以及美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，始終以滿足人民群眾的需要作為出發(fā)點和落腳點。二是衡量懲處力度。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理過程中，存在村干部凌駕于組織之上的權(quán)力，忽略百姓的感受，甚至某些村干部不按規(guī)章辦事、吃拿卡要。對于置群眾利益于不顧，無視有關(guān)規(guī)章制度約束的村干部，應(yīng)加大懲戒力度，追究相應(yīng)責(zé)任，達到以儆效尤的目的。

總之，審計服務(wù)于國家治理，進而提升鄉(xiāng)村治理能力。通過發(fā)揮審計協(xié)同效應(yīng)有利于政府審計、內(nèi)部審計與社會審計打出組合拳，充分發(fā)揮審計服務(wù)鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督作用，并通過審計監(jiān)督提供相應(yīng)的決策咨詢功能，進而完善鄉(xiāng)村治理。