高校內(nèi)涵式發(fā)展的財(cái)政撥款保障體制研究

陳俊忠（正高級(jí)會(huì)計(jì)師）（韶關(guān)學(xué)院 廣東韶關(guān) 512005）

一、引言

高校內(nèi)涵式發(fā)展模式下，財(cái)政撥款仍然是公辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源，財(cái)政撥款是高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要資源保障。同時(shí)，內(nèi)涵式發(fā)展必然帶來辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求的變化，進(jìn)而引發(fā)財(cái)力供給體制的變化，需要對(duì)高校財(cái)政撥款體制進(jìn)行相應(yīng)的改革。

與我國不同時(shí)期的高等教育發(fā)展相適應(yīng)，高校財(cái)政撥款體制發(fā)展經(jīng)歷了“基礎(chǔ)加發(fā)展”“生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”兩種模式，這兩種模式在不同的歷史時(shí)期有效促進(jìn)了高校的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國高等教育進(jìn)入新的發(fā)展階段，內(nèi)涵式發(fā)展成為現(xiàn)階段和今后一段時(shí)期高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要模式。高校內(nèi)涵式發(fā)展對(duì)于教育資金、尤其是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入提出了新的期盼。本文從高校內(nèi)涵式發(fā)展這一特定境域重新認(rèn)識(shí)高校財(cái)政撥款體制，在梳理和分析我國高校財(cái)政撥款體制的歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出當(dāng)前我國高校財(cái)政撥款體制與高校內(nèi)涵式發(fā)展存在不相適應(yīng)之處，通過對(duì)高校內(nèi)涵式發(fā)展指標(biāo)體系的深入分析，從公共財(cái)政和公共需求理論視角探討了高校內(nèi)涵式發(fā)展與財(cái)政撥款體制的內(nèi)在邏輯，提出構(gòu)建適合我國高校內(nèi)涵式發(fā)展需要的財(cái)政撥款體制的對(duì)策建議。

二、我國高校財(cái)政撥款體制的演變、現(xiàn)狀與問題

（一）財(cái)政撥款體制的歷史演變

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)及高等教育改革發(fā)展的不斷深入，我國高校財(cái)政撥款體制也隨之發(fā)生了變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實(shí)行的是大收大支的資金預(yù)算管理體制，高校按行政隸屬關(guān)系縱向劃分。在這種特定的體制背景下，我國對(duì)高校的管理長(zhǎng)期實(shí)行的是由舉辦者自行籌措資金和管理資金運(yùn)用的財(cái)政撥款體制。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展以及公共財(cái)政體制和高等教育體制的改革深化，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)逐步形成了以中央財(cái)政和地方財(cái)政撥款為主，受教育者繳費(fèi)，社會(huì)捐資助學(xué)以及債務(wù)融資等多元化體制機(jī)制。其中財(cái)政撥款體制主要有“基數(shù)加發(fā)展”和“生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”兩種。

1.基數(shù)加發(fā)展撥款體制。在1985年之前，我國高校財(cái)政撥款實(shí)行的是基數(shù)加發(fā)展撥款體制。在這種撥款體制下，政府在核定高校年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，通常以各高校上一年度財(cái)政撥款額度為基數(shù)，適當(dāng)考慮預(yù)算年度各高校事業(yè)發(fā)展變化情況。在此基礎(chǔ)上核定高校財(cái)政撥款額度時(shí)，主要以基數(shù)加發(fā)展方式來安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算［1］。這與我國當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制相適應(yīng)，也滿足當(dāng)時(shí)我國高等教育發(fā)展模式的需要，不僅保證了高校人員的定額費(fèi)，而且便于政府部門加強(qiáng)對(duì)高校的集中財(cái)政管理，在特定的歷史條件下，這種撥款體制對(duì)完善教育經(jīng)費(fèi)核撥具有一定的積極意義。

2.生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助撥款體制。雖然基數(shù)加發(fā)展撥款體制核算簡(jiǎn)單、操作方便，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡重，阻礙了對(duì)高等教育辦學(xué)成本的控制和提高財(cái)政性辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用效益，不利于各高校間在公平條件下競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。因此，1986年10月15日，國家教委和財(cái)政部聯(lián)合對(duì)高校教育事業(yè)費(fèi)的撥款辦法進(jìn)行了改革，按照不同科類不同層次學(xué)生的需要和學(xué)校所在地區(qū)的不同情況，結(jié)合國家財(cái)力可能，按照“生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的辦法核定高校年度教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算。國家對(duì)高校的財(cái)政撥款體制正式由“基數(shù)加發(fā)展”更改為“生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”［2］。

（二）財(cái)政撥款體制現(xiàn)狀及存在的不足

1.財(cái)政撥款主體和主要類型、方法。高校是人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主陣地。新時(shí)代，高校內(nèi)涵式發(fā)展需要投入大量經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)投入的多少直接影響著高校新一輪內(nèi)涵式發(fā)展的成效。

（1）撥款主體。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，按舉辦主體的不同，我國的公辦高校分為教育部直屬高校、部省共建高校、各省省屬高校、省市共建高校、各市市屬高校等。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)分類管理體制，目前我國高校財(cái)政撥款劃分為中央級(jí)財(cái)政撥款、省級(jí)財(cái)政撥款和市（縣）級(jí)財(cái)政撥款。采取同級(jí)一般公共預(yù)算撥付方式，由各級(jí)政府教育行政主管部門通過年度預(yù)算安排撥款。

（2）撥款類型、方法。按照《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》規(guī)定，對(duì)高校的財(cái)政撥款實(shí)行的是生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助撥款體制。在這種撥款體制下，對(duì)高校的生均綜合定額撥款是根據(jù)政府主管部門制定的不同層次、不同類型、不同地區(qū)學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)和高校在校學(xué)生人數(shù)來核定高校的生均定額撥款。“專項(xiàng)補(bǔ)助”作為對(duì)“生均綜合定額”撥款的補(bǔ)充，由財(cái)政部門和教育主管部門根據(jù)國家的政策導(dǎo)向和高校的特定項(xiàng)目單獨(dú)核定［3］。

2.財(cái)政撥款體制存在不足。

（1）財(cái)政撥款法制保障機(jī)制不完善。高校的內(nèi)涵式發(fā)展離不開財(cái)政撥款的支持和保障，發(fā)展高等教育必須逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例，完善以財(cái)政撥款為主、多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的高等教育投入體制［4］。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各項(xiàng)收入，把教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域予以優(yōu)先保障。這是當(dāng)前各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，要提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例［5］?？梢?，國家對(duì)高校財(cái)政投入有相關(guān)要求，但尚未做出明確的法律規(guī)定。

（2）財(cái)政撥款存在不平衡、不充分現(xiàn)象。財(cái)政撥款在高?？偟霓k學(xué)經(jīng)費(fèi)中占較大比例，其投入情況關(guān)系著高校的內(nèi)涵式發(fā)展。但無論是“基數(shù)加發(fā)展”或是“生均綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的財(cái)政撥款體制，財(cái)政撥款核定的依據(jù)首先是高校的身份（即舉辦主體身份）［6］，不同身份類別的高校享受不同的定額標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)補(bǔ)助。這種因高校舉辦主體身份不同，受各級(jí)政府財(cái)力所限導(dǎo)致生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)差距較大的體制不利于我國建設(shè)高等教育強(qiáng)國整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（3）成本觀念不強(qiáng)，績(jī)效未得到重視?！吧C合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款體制在高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模時(shí)期積極促進(jìn)了高等教育發(fā)展。但因撥款政策依據(jù)僅以高?！吧矸荨焙驮谛W(xué)生人數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，忽視了撥款機(jī)制是由多目標(biāo)綜合作用，尤其是沒有考慮內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)。如果按照這種撥款體制，高校實(shí)際獲得的財(cái)政撥款數(shù)量與高校的辦學(xué)績(jī)效明顯脫節(jié)，無法體現(xiàn)成本與撥款之間的關(guān)系，內(nèi)涵績(jī)效指標(biāo)體系沒有較好引入，無法有效激勵(lì)高校的辦學(xué)行為，導(dǎo)向性缺失，與目前高等教育內(nèi)涵式發(fā)展模式新需求不相適應(yīng)。

三、高校內(nèi)涵式發(fā)展與財(cái)政撥款體制的內(nèi)在邏輯分析

（一）高校內(nèi)涵式發(fā)展指標(biāo)體系分析

內(nèi)涵式發(fā)展是我國高等教育現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)、努力方向和重要任務(wù)。推進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展需要對(duì)新時(shí)代我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)有深刻和準(zhǔn)確理解：

1.創(chuàng)新發(fā)展。一要深化改革，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度保障。二要改革人才培養(yǎng)模式，深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，全面提高人才培養(yǎng)能力，構(gòu)建學(xué)習(xí)共同體和“雙創(chuàng)”平臺(tái)。三要培育創(chuàng)新型校園文化，使創(chuàng)新成為高校教師和學(xué)生的價(jià)值追求。四要落實(shí)“放管服”要求，激發(fā)校園科技創(chuàng)新能力，成為服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的智力源泉。

2.特色發(fā)展。一要發(fā)展定位有特色，找準(zhǔn)自己在行業(yè)中所處的位置。二要專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)有特色。三要辦學(xué)理念有特色。四要科學(xué)研究和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有特色。統(tǒng)籌推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展、一體化發(fā)展。

3.科學(xué)發(fā)展。要將發(fā)展目標(biāo)作為新追求，將科學(xué)發(fā)展融入內(nèi)涵式發(fā)展全過程，實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)結(jié)合，更好更快提升整體辦學(xué)水平質(zhì)量。一要明確發(fā)展的政治標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持正確的辦學(xué)方向，明確歷史擔(dān)當(dāng)。二要保證發(fā)展必須與高校的使命一致。發(fā)展不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，而且要滿足學(xué)生全面發(fā)展和充分就業(yè)，以及教師潛心教學(xué)和科研的需要。三要合理規(guī)劃，有序推進(jìn)。要結(jié)合自身資源情況、辦學(xué)傳統(tǒng)和承載能力，取長(zhǎng)補(bǔ)短，科學(xué)謀劃，確定自身發(fā)展定位，目標(biāo)要長(zhǎng)短結(jié)合，現(xiàn)實(shí)性與前瞻性相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

4.協(xié)調(diào)發(fā)展。抓好協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，使各項(xiàng)教育事業(yè)發(fā)展朝著規(guī)模、質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)多贏的方向發(fā)展，處理好整體與局部以及各個(gè)發(fā)展目標(biāo)相互之間的關(guān)系。協(xié)調(diào)好發(fā)展過程中穩(wěn)定、改革和發(fā)展之間的關(guān)系，在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上謀劃改革，以改革促進(jìn)發(fā)展，以發(fā)展達(dá)到更高層次的穩(wěn)定。因此，高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展必須在高層次上追求協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

5.開放發(fā)展。要深化教育改革，擴(kuò)大教育開放，提高國際化辦學(xué)水平。我國的高等教育內(nèi)涵式發(fā)展不能封閉，應(yīng)具有國際視野，加強(qiáng)國際科技合作和人文交流，充分發(fā)揮人才制度優(yōu)勢(shì)，重視培養(yǎng)國際化人才和具有國際視野的創(chuàng)新型人才，更好地利用國際人才資源，主動(dòng)參與國際人才競(jìng)爭(zhēng)［7］，實(shí)行開放發(fā)展，為世界提供高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的中國模式。

（二）高校內(nèi)涵式發(fā)展與財(cái)政撥款體制的內(nèi)在邏輯分析

高等教育作為一種具有排他性的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，存在“市場(chǎng)失靈”問題，需要依靠政府的力量來彌補(bǔ)由于市場(chǎng)失靈所帶來的資源和產(chǎn)品短缺問題。對(duì)高校的財(cái)政撥款就是政府發(fā)揮公共財(cái)政調(diào)控力量的有效手段，是政府在教育領(lǐng)域履行公共管理職能的集中反映。

1.高校財(cái)政撥款的公共財(cái)政理論視角。從公共財(cái)政理論角度看，高等教育活動(dòng)極具社會(huì)性，其行為主體既是受教育者本人，也是整個(gè)社會(huì)，高等教育的目的是培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的人才。因此，高等教育本身兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重屬性，是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。一方面高等教育具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，受教育者接受的應(yīng)是一種有償服務(wù)，將價(jià)格機(jī)制引入供給和需求的關(guān)系中，向受教育者收取學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等來調(diào)節(jié)供求關(guān)系。另一方面高校內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵是要培養(yǎng)適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)需要的創(chuàng)新型人才、提高科創(chuàng)能力水平、為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力支持，增強(qiáng)國際化競(jìng)爭(zhēng)力。高等教育具有外部性，不能僅由市場(chǎng)來解決高等教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題，也不能只依靠高校自身，政府應(yīng)為高等教育提供充足的辦學(xué)資金，在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展歷程中履行公共管理者的主體責(zé)任，發(fā)揮公共財(cái)政職能。

2.內(nèi)涵式發(fā)展對(duì)財(cái)政撥款的新要求。高校要實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，需要通過整合資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量和效益等方法來實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展等發(fā)展目標(biāo)，這就要求變革高校財(cái)政撥款制度。一要明確目標(biāo)導(dǎo)向。新時(shí)代，財(cái)政撥款要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向原則，為內(nèi)涵式發(fā)展服務(wù)，助力高校發(fā)展。二要增加投入，在撥款總量上實(shí)現(xiàn)突破。雖然2017年我國國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4.14%，但是與世界上其他高等教育發(fā)達(dá)國家相比還是較低，具體分配落實(shí)安排到高等教育中的經(jīng)費(fèi)占比更低。要推進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展，增加財(cái)政撥款的投入總量已成為必然。三要?jiǎng)?chuàng)優(yōu)撥款模式。撥款應(yīng)隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展內(nèi)容的變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，并堅(jiān)持效率與效益，促進(jìn)高校資源的有效利用。四要將高校發(fā)展質(zhì)量評(píng)估結(jié)果與財(cái)政撥款直接掛鉤，運(yùn)用績(jī)效手段對(duì)高校撥款使用的效益進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)，決定以后撥款的方向和方法等［8］。

四、高校內(nèi)涵式發(fā)展的財(cái)政撥款體制對(duì)策建議

高校財(cái)政撥款體制是否與高等教育的發(fā)展相適應(yīng)，已成為影響國家高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。在這種形勢(shì)下，為推進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展，加快我國高等教育事業(yè)發(fā)展，構(gòu)建適合我國高校內(nèi)涵式發(fā)展的財(cái)政撥款體制，可采取以下對(duì)策措施。

（一）完善高校財(cái)政撥款法制保障機(jī)制

1.立法保障高校財(cái)政撥款。法律是程序和機(jī)制可以順利實(shí)施的保障基礎(chǔ)。目前，我國對(duì)高校財(cái)政撥款投入尚未做出明確的法律規(guī)定，高校財(cái)政撥款缺乏立法保障。為了確保高校能夠獲得必需的財(cái)政撥款，保障高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。建議盡快就高校財(cái)政撥款體制開展立法工作，通過法律的形式規(guī)范各級(jí)政府對(duì)高校財(cái)政撥款的剛性投入，督促各級(jí)政府履行公共財(cái)政管理職能。建議在有關(guān)高校事業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律條款中明確規(guī)定對(duì)高校財(cái)政撥款是各級(jí)政府執(zhí)政為民的職責(zé)。

2.完善各級(jí)政府高校財(cái)政撥款政績(jī)考核機(jī)制。高校財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌措投入，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，各級(jí)政府因受本區(qū)域綜合財(cái)力水平不同限制，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府借口財(cái)政欠收而擠壓對(duì)高校財(cái)政撥款的情況，這種情況在省市共建高校中較為常見。為此，建議將各級(jí)政府對(duì)高校財(cái)政撥款實(shí)效納入政府政績(jī)考核內(nèi)容，落實(shí)主體責(zé)任，進(jìn)一步完善我國高校財(cái)政撥款法制保障機(jī)制，為高校事業(yè)發(fā)展提供財(cái)力保障，切實(shí)支持高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）建立基本性生均定額財(cái)政撥款機(jī)制

1.強(qiáng)化政府對(duì)高校財(cái)政撥款的導(dǎo)向原則。從高等教育的本質(zhì)屬性和發(fā)展歷程來看，高等教育不但具有獨(dú)立和自由的內(nèi)在屬性和規(guī)律，同時(shí)還具有公共服務(wù)屬性，高校履行公共服務(wù)職能需要政府提供財(cái)政撥款支持。雖然隨著我國高等教育體制改革的不斷推進(jìn)和“放管服”政策措施的落實(shí)，高校辦學(xué)自主權(quán)日益擴(kuò)大，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源渠道和經(jīng)費(fèi)構(gòu)成趨于多元化。但根據(jù)教育部官方網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，在高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總額中財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)占比最高，平均達(dá)到50%以上，財(cái)政撥款資金仍然是高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源。為此，要推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展需要強(qiáng)化政府對(duì)高校財(cái)政撥款的導(dǎo)向原則，通過財(cái)政撥款體制的優(yōu)化改革，加強(qiáng)政府對(duì)高等教育發(fā)展的宏觀調(diào)控，加大政府財(cái)政撥款的投入力度，辦好具有中國特色社會(huì)主義鮮明特征的內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)代化大學(xué)。

2.建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、分級(jí)負(fù)責(zé)的基本性生均定額財(cái)政撥款體制。

（1）實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本性生均定額財(cái)政撥款。高校的本質(zhì)屬性決定了其辦學(xué)不以營(yíng)利為目的，高校不像企業(yè)那樣可以根據(jù)市場(chǎng)行情進(jìn)行產(chǎn)品定價(jià)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)利，進(jìn)行資本盈溢，積累資源，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展。再加上國家對(duì)高校辦學(xué)有全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如師生比、生均教學(xué)用房、生均實(shí)驗(yàn)用房、生均教學(xué)儀器設(shè)備和圖書資料等。因此，高校并不會(huì)因?yàn)樗幍赜颉⑴e辦類別等“身份”不同而出現(xiàn)辦學(xué)成本較大差異。對(duì)部分高校而言，現(xiàn)行的因“身份”不同而獲得不同的生均定額撥款的財(cái)政撥款體制已無法滿足學(xué)校生存需要，更無法進(jìn)一步支持學(xué)校的內(nèi)涵式發(fā)展。為此，建議實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本性生均定額財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，以滿足高校發(fā)展最基本的經(jīng)費(fèi)需求，維持高校日常運(yùn)行，解決高校生存問題，為高校內(nèi)涵式發(fā)展解決后顧之憂。

（2）實(shí)行基本性生均定額財(cái)政撥款分級(jí)負(fù)責(zé)制。為了保障高校師資隊(duì)伍建設(shè)、教科研活動(dòng)正常運(yùn)行及日常公用開支等基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入，在構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基本性生均定額財(cái)政撥款體制基礎(chǔ)上，按照公共財(cái)政理論，根據(jù)高校所處區(qū)域、類別不同，實(shí)行分別由中央財(cái)政、省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)財(cái)政和市（縣）級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)給予高校財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)投入制度，并將財(cái)政撥款實(shí)際結(jié)果作為本級(jí)政府政績(jī)考核指標(biāo)之一，確保各級(jí)政府切實(shí)負(fù)起應(yīng)擔(dān)之責(zé)，解決高校運(yùn)行之憂，支持高校結(jié)合自身情況開展內(nèi)涵式發(fā)展。

（3）建立高校財(cái)政撥款轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行的政府間高等教育投入責(zé)任劃分因?yàn)樨?cái)政能力的差異容易造成教育經(jīng)費(fèi)投入的不均衡，從而導(dǎo)致高等教育質(zhì)量的差異。為了確保財(cái)政撥款足額投入，對(duì)于少數(shù)財(cái)政緊張的省市（縣），為支持這些地區(qū)的高等教育事業(yè)，實(shí)現(xiàn)高等教育均衡發(fā)展，協(xié)調(diào)推進(jìn)我國高等教育強(qiáng)國建設(shè)，政府應(yīng)盡快建立高校財(cái)政撥款轉(zhuǎn)移支付制度，啟動(dòng)中央財(cái)政對(duì)地方高校的縱向財(cái)政撥款轉(zhuǎn)移支付和東部發(fā)達(dá)省市對(duì)口支援西部省份的橫向轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建縱橫聯(lián)合、以縱為主的高校財(cái)政撥款轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）構(gòu)建內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效財(cái)政撥款新機(jī)制

支持高校內(nèi)涵式發(fā)展，財(cái)政對(duì)高校的撥款金額不再由高?，F(xiàn)有在校學(xué)生人數(shù)決定，而是由事關(guān)高校內(nèi)涵建設(shè)的人才教育教學(xué)培養(yǎng)質(zhì)量、開展科學(xué)技術(shù)研究能力和技術(shù)創(chuàng)新水平、科技成果轉(zhuǎn)化以及支持服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力等指標(biāo)來決定，應(yīng)構(gòu)建一套以績(jī)效為導(dǎo)向的新型績(jī)效財(cái)政撥款體制。

1.建立內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效財(cái)政撥款模式。內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效財(cái)政撥款有別于現(xiàn)行的專項(xiàng)補(bǔ)助撥款，注重高校內(nèi)涵式發(fā)展成效，資金分配根據(jù)高校在推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展過程中在創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展和開放發(fā)展幾方面取得的實(shí)效進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。目的在于激勵(lì)高校在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)等幾方面進(jìn)行內(nèi)涵式發(fā)展，確實(shí)提高高等教育實(shí)力。新型內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效財(cái)政撥款凸顯了高校對(duì)資金用途的自主性、統(tǒng)籌性和績(jī)效性。此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有別于基本建設(shè)撥款和獎(jiǎng)助貸學(xué)基金等專項(xiàng)補(bǔ)助撥款必須按規(guī)定用途使用，高?？山Y(jié)合自身資源情況，根據(jù)內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略需要科學(xué)自主統(tǒng)籌使用資金。

2.探索成立獨(dú)立的績(jī)效財(cái)政撥款中介機(jī)構(gòu)。為了體現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效財(cái)政撥款的公平、公正、公開透明，解決在高等教育領(lǐng)域不平衡和不充分的問題，建議成立獨(dú)立于政府和高校之間的教育撥款中介機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)承擔(dān)政府對(duì)高校年度財(cái)政撥款職責(zé)。具體做法如下：一是建立一個(gè)獨(dú)立于政府與高校之間的非營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承擔(dān)政府對(duì)高校的財(cái)政撥款。二是績(jī)效財(cái)政撥款中介機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理政府提供的經(jīng)費(fèi)，依據(jù)高校內(nèi)涵式發(fā)展指標(biāo)績(jī)效實(shí)施撥款。三是該中介機(jī)構(gòu)核撥經(jīng)費(fèi)需建立一套科學(xué)、公開、公正和公平的機(jī)制，并接受監(jiān)督和質(zhì)詢。四是擴(kuò)大績(jī)效財(cái)政撥款中介機(jī)構(gòu)職能，不僅要承擔(dān)撥款職能，還應(yīng)具有一定程度的評(píng)議監(jiān)督等輔助職能。

3.實(shí)施一校一策內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效財(cái)政撥款。在內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向原則下，根據(jù)高校內(nèi)涵式發(fā)展需要，注重高校內(nèi)涵式發(fā)展實(shí)際成效，改變?cè)瓉斫y(tǒng)一申報(bào)、統(tǒng)一評(píng)審的專項(xiàng)補(bǔ)助模式，采取一校一策的財(cái)政撥款補(bǔ)助形式。由高校結(jié)合自身辦學(xué)成效、戰(zhàn)略規(guī)劃向績(jī)效財(cái)政撥款中介機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，按規(guī)定程序和評(píng)審方式方法進(jìn)行評(píng)定，確定對(duì)高校的內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效財(cái)政撥款額度。

五、結(jié)語

為適應(yīng)教育體制改革發(fā)展需要，高校財(cái)政撥款體制也隨之進(jìn)行了系列改革，并取得階段性成效，有效支持了高等教育事業(yè)發(fā)展。隨著我國高校內(nèi)涵式發(fā)展改革的提出和不斷推進(jìn)，高校面臨辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的局面，財(cái)政撥款短缺的現(xiàn)象在高校中不同程度的存在，制約了我國高等教育的進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)前的高校財(cái)政撥款體制存在立法保障不完善、水平不均衡、無法體現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展績(jī)效等問題。本文首先梳理了我國高校財(cái)政撥款體制歷史、現(xiàn)狀和不足，接著分析了高校內(nèi)涵式發(fā)展與財(cái)政撥款體制的內(nèi)在邏輯關(guān)系，并提出構(gòu)建適合我國高校內(nèi)涵式發(fā)展需要的高校財(cái)政撥款體制對(duì)策建議，以期為政府部門決策提供參考。