農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善對(duì)策思考

覃鋒

◆摘? 要：文章從五個(gè)方面入手提出農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善對(duì)策，包括及時(shí)出臺(tái)國(guó)家層面流轉(zhuǎn)政策、做好流轉(zhuǎn)前的基礎(chǔ)工作、嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)國(guó)家土地管理制度、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)和研究制定配套政策。

◆關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度;改革

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城市人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)擴(kuò)容的需要，土地的合理分配、高效利用和福利公平能否滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化的基本需求已經(jīng)成為亟待解決的迫切問(wèn)題。在新型城鎮(zhèn)化的宏觀(guān)背景下，在土地制度改革領(lǐng)域又衍生出許多新的矛盾和議題。現(xiàn)在大家普遍的判斷是，在土地制度改革的方向性問(wèn)題上，堅(jiān)持公有制不變是前提，逐步推行市場(chǎng)化的土地改革思路，同時(shí)加強(qiáng)政府對(duì)于土地管理和監(jiān)督的水平。

一、及時(shí)出臺(tái)國(guó)家層面流轉(zhuǎn)政策

面對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的需求和流轉(zhuǎn)實(shí)際面積都極度增大的現(xiàn)實(shí)，在資源、人力、信息都高度一體化的今天，僅靠地方出臺(tái)政策，既會(huì)造成各地政策互相打架，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)劃性的局面，也由于沒(méi)有國(guó)家政策的統(tǒng)領(lǐng)，出現(xiàn)地方政策執(zhí)行跑偏，流轉(zhuǎn)局面混亂的情況。

在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度完善過(guò)程中，制定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策要符合如下規(guī)則：

1.政策應(yīng)立足國(guó)情，結(jié)合我國(guó)的資源實(shí)際、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和歷史延續(xù)，統(tǒng)籌考慮。

2.政策應(yīng)放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)目標(biāo)，而非滿(mǎn)足某些集團(tuán)的利益，產(chǎn)生利益短視效應(yīng)。

3.政策制定應(yīng)講求公平，廣泛征求各方面意見(jiàn)，充分體現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。

二、做好流轉(zhuǎn)前的基礎(chǔ)工作

（一）盡快完成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)登記和發(fā)證工作

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確立是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的重要前提，只有產(chǎn)權(quán)清晰，產(chǎn)權(quán)的權(quán)能清楚，產(chǎn)權(quán)的交易才能便于保護(hù)。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要盡快完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記發(fā)證工作，并盡快納入到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中;對(duì)于集體建設(shè)用地，要盡快搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織，在作為集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)主體時(shí)的產(chǎn)權(quán)界限，避免產(chǎn)權(quán)虛置和權(quán)能重疊，并通過(guò)當(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃

結(jié)合第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)和當(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，全面準(zhǔn)確的弄清楚我國(guó)農(nóng)村集體土地的情況，掌握位置在哪里、類(lèi)型有哪些、權(quán)利主體是誰(shuí)、流轉(zhuǎn)需求有多少、流轉(zhuǎn)潛力有多大等基本情況。在此基礎(chǔ)上，一是結(jié)合土地綜合整治，將建設(shè)用地整理后，優(yōu)先復(fù)墾為耕地，其次用于農(nóng)村集體的診所、幼兒園、學(xué)校等公共設(shè)施和公益事業(yè);還有剩余的，再流轉(zhuǎn)為其他用途。二是嚴(yán)格保護(hù)耕地，盡快完成永久基本農(nóng)田劃定工作，明確每塊農(nóng)用地的四至和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。三是按照有利于生產(chǎn)，方便生活，節(jié)約集約的原則，在充分征求農(nóng)民、村組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合與二調(diào)成果銜接以及多規(guī)合一工作，完善土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃，做到相關(guān)規(guī)劃銜接有序，引導(dǎo)管控農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模和位置。要堅(jiān)持所有集體建設(shè)用地的安排必須符合規(guī)劃，依法取得，統(tǒng)一管理。

三、嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)國(guó)家土地管理制度

（一）落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度

嚴(yán)格保護(hù)耕地，劃定永久基本農(nóng)田。我國(guó)人口眾多，糧食安全保障責(zé)任重大。保障我國(guó)糧食安全必須立足國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，必須立足全國(guó)耕地保護(hù)，這是我國(guó)的基本國(guó)情。這就要求嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地、以租代征等違法用地行為，嚴(yán)格限定設(shè)施農(nóng)業(yè)的范圍，劃定永久基本農(nóng)田，研究耕作層剝離技術(shù)，盡量保證農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)不會(huì)使耕地?cái)?shù)量減少，不會(huì)對(duì)耕地的質(zhì)量造成破壞。同時(shí)，鑒于當(dāng)前工商資本大舉參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，既要從吸引社會(huì)資本的角度鼓勵(lì)和支持，又要對(duì)參與流轉(zhuǎn)的工商企業(yè)進(jìn)行前置審核和后續(xù)監(jiān)管，確保參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的工商企業(yè)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力。

（二）按照節(jié)約集約的模式用地

在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須強(qiáng)化土地的節(jié)約集約利用，提高土地的利用效率。要提高土地的精細(xì)化利用程度，防止出現(xiàn)重流轉(zhuǎn)，輕利用的情況。探索建立宅基地退出獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)政府或集體經(jīng)濟(jì)組織給與合理的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，組織集中建房，置換城鎮(zhèn)安置房或商品房等措施，引導(dǎo)激勵(lì)農(nóng)民騰退空閑宅基地;探索對(duì)一戶(hù)多宅等超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的有償使用。

四、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)

（一）建立與農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度

按照統(tǒng)一市場(chǎng)的要求，建立與農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度，市場(chǎng)交易制度，宏觀(guān)調(diào)控制度，市場(chǎng)服務(wù)制度和市場(chǎng)監(jiān)管制度。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，對(duì)于流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，要提供法律、調(diào)解等多種方式的解決途徑。

（二）提供擬流轉(zhuǎn)的土地提供估價(jià)服務(wù)

引導(dǎo)和規(guī)范土地估價(jià)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地估價(jià)業(yè)務(wù)，為擬流轉(zhuǎn)的土地提供估價(jià)服務(wù)。有條件的地方可以參照國(guó)有土地模式，制定農(nóng)村集體土地的基準(zhǔn)地價(jià)，為土地流轉(zhuǎn)交易時(shí)的地價(jià)確定提供依據(jù)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地像國(guó)有土地一樣，在有形的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)上公開(kāi)交易。

五、研究制定配套政策

1.進(jìn)一步明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一概念的內(nèi)涵和外延，使其成為具備市場(chǎng)主體性質(zhì)的組織。要明確村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)時(shí)的關(guān)系。

2.研究制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)體系，探索征收營(yíng)業(yè)稅、契稅、土地增值稅和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。

3.建立合理的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制，理順?lè)峙潢P(guān)系，確保農(nóng)民成為流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，同時(shí)集體和國(guó)家的土地收益不流失。

參考文獻(xiàn)

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