論行政協(xié)議糾紛中的司法審查問(wèn)題

羅柳

◆摘? 要：行政協(xié)議“行政性”與“協(xié)議性”的雙重屬性決定了其備受爭(zhēng)議的體質(zhì)，對(duì)行政協(xié)議的合法有效性審查一直是行政協(xié)議糾紛中的焦點(diǎn)問(wèn)題，影響著整個(gè)行政訴訟的判決。行政協(xié)議是體現(xiàn)政府治理能力的重要方面，是建設(shè)法治政府的重要抓手。文章通過(guò)案例發(fā)現(xiàn)行政協(xié)議司法審查存在的問(wèn)題并提出行政法與民事法規(guī)適用之建議，為達(dá)成行政主體與行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)利益的平衡，彌補(bǔ)行政協(xié)議糾紛中法院裁判的不足。

◆關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;合法性審查;有效性審查;法律適用

一、問(wèn)題的提出

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。2019年，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議若干規(guī)定》）通過(guò)并為法院審理行政協(xié)議案件提供了更加細(xì)化和具體的規(guī)定。雖然新司法解釋擴(kuò)充了具體類型，但在適用時(shí)仍然有不明確之處，除了對(duì)行政協(xié)議界定存在困難，在行政訴訟中所出現(xiàn)的問(wèn)題更加紛繁復(fù)雜。

本文于中國(guó)裁判文書網(wǎng)中以2015年1月1日至2020年12月28日為起始標(biāo)準(zhǔn)，以“行政協(xié)議”為關(guān)鍵詞，共檢索案例55979件，并選取了最高院公報(bào)案例及最高院、高院裁判的典型案例在內(nèi)的40個(gè)案例，總結(jié)法院對(duì)行政協(xié)議糾紛的審判焦點(diǎn)如下表（一個(gè)案件存在多個(gè)裁判焦點(diǎn)），可見(jiàn)，行政協(xié)議的合法有效性審查無(wú)疑是實(shí)踐中的重點(diǎn)之一。

在選取案例中，法院對(duì)行政協(xié)議的合法性與有效性審查中的法律適用不夠清晰。最高院在審理蘇會(huì)壽①一案中，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)“未批先征”行為違法后，從維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性和保障絕大多數(shù)被征地農(nóng)民合法的安置補(bǔ)償權(quán)益角度出發(fā)，認(rèn)定以“未批先征”為由從根本上否定所有已簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議的效力成為不合法不合理之舉，認(rèn)定爭(zhēng)議協(xié)議有效。由此可見(jiàn)，行政協(xié)議糾紛審判中，存在為了維持行政協(xié)議的穩(wěn)定性，而忽視行政機(jī)關(guān)在訂立行政協(xié)議中的程序性違法，從而認(rèn)定行政協(xié)議有效之情形。

行政協(xié)議兼具“行政性”和“協(xié)議性”，法規(guī)將其明確為行政訴訟受案范圍，主要是基于其行政性特質(zhì)，而非協(xié)議性，法院審判若因協(xié)議性而忽視其行政性，將導(dǎo)致不利后果：首先，從行政主體與行政相對(duì)人的利益平衡出發(fā)，最為核心的是保障相對(duì)人有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)。在行政協(xié)議訴訟中，行政相對(duì)人因行政協(xié)議提起訴訟就是為了維護(hù)自己的利益，此時(shí)，法院又以公共利益與行政協(xié)議穩(wěn)定性為由維護(hù)行政機(jī)關(guān)的程序違法性，不僅違背保護(hù)行政相對(duì)人利益之初衷，亦有行政權(quán)力擴(kuò)張之嫌疑。其次，職權(quán)的法定性是訂立行政協(xié)議的條件之一。案件中，前提的違法性卻導(dǎo)致結(jié)果的合法有效性，相互矛盾的裁決將有損行政裁判的威懾性。

二、行政協(xié)議司法審查的法律適用

在行政協(xié)議司法審查中，是以行政法“法無(wú)授權(quán)即禁止—行政行為違法—無(wú)效”還是“依據(jù)合同法—違反強(qiáng)制法—合同無(wú)效”作為法律適用路徑是行政協(xié)議糾紛中的重點(diǎn)問(wèn)題。實(shí)踐中對(duì)行政協(xié)議的合法有效性審查是對(duì)協(xié)議的全面性審查，而合法性審查更偏向于行政協(xié)議的“行政性”，有效性審查的標(biāo)準(zhǔn)更偏向于“協(xié)議性”。

（一）“有效性”審查的法律適用。

行政法律規(guī)范沒(méi)有對(duì)行政協(xié)議的效力問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，因此在《行政協(xié)議若干規(guī)定》中進(jìn)行了補(bǔ)充，明確規(guī)定了確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效可以適用行政訴訟法也可以適用民事法律規(guī)范。②法院審理行政協(xié)議案件可以對(duì)民事法律規(guī)定關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行一般性適用，而法院審查行政協(xié)議效力適用的民事法律規(guī)范不限于民事合同的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于行政協(xié)議的效力考量，一方面從行政機(jī)關(guān)角度進(jìn)行，《行政訴訟法》第78條與《適用解釋》第15條明確規(guī)定了“行政協(xié)議有效”“行政協(xié)議無(wú)效”兩種行政協(xié)議之判決類型，即立法肯定“有效”和“無(wú)效”作為行政協(xié)議的效力。另一方面從行政協(xié)議具有契約性的屬性進(jìn)行考量，《民法典》對(duì)于民事合同的效力可分為“有效”、“無(wú)效”、“可撤銷”和“效力待定”四種類型。這就不難看出行政協(xié)議的雙重屬性分別對(duì)應(yīng)不同的思路，加之法律適用規(guī)范的模棱兩可，也就造成行政協(xié)議審理缺乏與民事法律規(guī)定的銜接。

（二）“合法性”審查的法律適用。

行政訴訟法規(guī)定的合法性審查主要是針對(duì)具體行政行為，無(wú)法直接適用于行政協(xié)議。從《行政協(xié)議解釋》的規(guī)定看，行政協(xié)議訴訟中要求行政機(jī)關(guān)證明行政協(xié)議的訂立、履行等合法，并沒(méi)有規(guī)定不能證明行政協(xié)議合法的法律后果，也沒(méi)有規(guī)定違法的協(xié)議應(yīng)當(dāng)被撤銷。但若行政訴訟中適用合法性審查原則，行政協(xié)議一旦違法就被撤銷，將會(huì)大大破壞協(xié)議的穩(wěn)定性。江必新法官認(rèn)為，在形式法治主義觀念之下，把合法性和效力做較簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)，認(rèn)為合法即有效，違法即無(wú)效的觀念不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。出于效率的考慮，輕微的程序瑕疵的行為仍然可以被視為有效。因此，實(shí)務(wù)中的合法性審查適用《民法典》合同編對(duì)合同效力的規(guī)定。合法性也是民事合同的有效要件，但并非所有違法的合同都應(yīng)被否定效力。

本文認(rèn)為，行政協(xié)議的靈活性與穩(wěn)定性不應(yīng)該以容忍行政主體的違法性加以維護(hù)。將行政機(jī)關(guān)的違法行為認(rèn)為是“瑕疵”是對(duì)行政協(xié)議法定性的否定，放任了行政機(jī)關(guān)權(quán)力的擴(kuò)張，更不利于誠(chéng)信政府評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的制定?？梢哉f(shuō)，行政訴訟中行政法規(guī)與民事法規(guī)的模糊適用未能找到公共利益與私人利益的最佳平衡點(diǎn)。

三、行政協(xié)議司法審查之建議

行政協(xié)議類案件審查，既不能簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)行政法與民法孰優(yōu)先適用，更不是民法與行政法的機(jī)械相加，而是民法與行政法的有效銜接。

第一、關(guān)于“行政性”與“協(xié)議性”的價(jià)值取舍。在行政協(xié)議的法律適用中應(yīng)以“行政協(xié)議成立”的時(shí)間為分界線。行政協(xié)議成立前是行政主體與民事主體雙方都是獨(dú)立的個(gè)體，行政主體的行為適用行政法，民事主體的行為適用民法規(guī)范?！靶姓f(xié)議”成立后，由于“合意性”的存在，此時(shí)應(yīng)該注重雙方信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。民事主體的行為、行政主體特權(quán)的行使還是違約責(zé)任的承擔(dān)，更應(yīng)該偏向于民事法律規(guī)范對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)。

第二、關(guān)于行政機(jī)關(guān)的“越權(quán)”行為是否導(dǎo)致行政協(xié)議的無(wú)效？行政協(xié)議是否有效，是由行政協(xié)議成立前行政主體與行政相對(duì)人的行為決定的。如果行政主體違背職權(quán)法定的原則與行政相對(duì)人達(dá)成協(xié)議，行政主體的行為當(dāng)然違法。由于行政主體的行為發(fā)生在行政協(xié)議成立前，此時(shí)首先應(yīng)該根據(jù)行政協(xié)議規(guī)定在第十二條的規(guī)定判斷協(xié)議的效力。行政協(xié)議訴訟中為了保障行政協(xié)議實(shí)現(xiàn)行政管理目的，行政協(xié)議無(wú)效一般應(yīng)把握“重大且明顯”標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法院在“江蘇瑞達(dá)海洋食品海域使用權(quán)行政許可糾紛案”中的裁判意旨：一是對(duì)于以行政協(xié)議形式體現(xiàn)出來(lái)的行政行為，完全適用《行政訴訟法》第75條關(guān)于無(wú)效行政行為的規(guī)定;二是對(duì)于適用民事法律規(guī)范合同無(wú)效規(guī)定的，也要注意行政訴訟的特征，把握只有達(dá)到“重大且明顯”違法標(biāo)準(zhǔn)的，才確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。據(jù)此，認(rèn)定行政協(xié)議是否無(wú)效，首先應(yīng)考慮行政協(xié)議是否存在《行政訴訟法》第75條規(guī)定的“實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法”的情形。然后考查行政協(xié)議是否存在依照合同法規(guī)定應(yīng)認(rèn)定無(wú)效的情形。

第三、關(guān)于如何看待行政機(jī)關(guān)違法但合同有效情形？最高院認(rèn)為，行政協(xié)議效力審查要盡可能推進(jìn)行政協(xié)議有效，盡可能通過(guò)瑕疵補(bǔ)正的方式使得行政協(xié)議重歸有效。即行政機(jī)關(guān)違法但合同有效情形的出現(xiàn)應(yīng)以存在補(bǔ)正的機(jī)會(huì)為前提，而不是為了行政性的穩(wěn)定或公共利益直接以行政機(jī)關(guān)違法行為未違背《民法典》對(duì)合同無(wú)效的規(guī)定，即“合同未違背強(qiáng)制性規(guī)定”認(rèn)定行政協(xié)議有效。關(guān)于行政機(jī)關(guān)違法行為的補(bǔ)正，首先應(yīng)該遵循行政法的規(guī)定，根據(jù)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)是否存有補(bǔ)救的權(quán)力;其次，補(bǔ)正的方式應(yīng)征得行政相對(duì)人的同意，協(xié)議一方的違法行為辜負(fù)了相對(duì)人的信賴?yán)妫a(bǔ)正行為是否能夠彌補(bǔ)雙方之間的信賴，應(yīng)該由行政相對(duì)人自由裁量;最后，補(bǔ)正時(shí)間應(yīng)該在行政訴訟裁判前完成，補(bǔ)正行為完成后行政協(xié)議才具有有效性，未完成補(bǔ)正措施的行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)無(wú)效。只有符合上述條件時(shí)，行政機(jī)關(guān)違法但合同有效的情形才具有合理性。

參考文獻(xiàn)

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