社會(huì)保障與扶貧開發(fā)的銜接與整合：整體性治理的視角

郭忠興，張亞玲

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

一、問題的提出

在后扶貧時(shí)代，國家治貧重心將由“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺鲐殱?jì)困持久戰(zhàn)”(1)郭忠興：《以整體性治理推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接》，《國家治理》，2019年第48期。。2020年全面消除絕對(duì)貧困對(duì)象之后，政府必須恪守脫貧不脫政策、脫貧不脫幫扶的可持續(xù)脫貧理念。這既是對(duì)我國現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾的積極回應(yīng)，也是對(duì)“弱有所扶”這一民生政策的主動(dòng)踐行。從相對(duì)貧困的特征來看，相對(duì)貧困的持久性、動(dòng)態(tài)性和多維性等特征依然突出(2)楊力超，Robert Walker：《2020年后的貧困及反貧困：回顧、展望與建議》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2020年第2期。；從相對(duì)貧困的成因來看，不完善的社會(huì)保障體系是主因之一(3)張賽群：《建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制》，《光明日?qǐng)?bào)》，2019年11月15日。；從覆蓋人口來看，相較于絕對(duì)貧困，相對(duì)貧困對(duì)象覆蓋的范圍更廣。誠然，減緩相對(duì)貧困是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅依賴于社會(huì)保障與扶貧開發(fā)各自發(fā)力，更重要的是彼此銜接共融，形成合力(4)房宏琳：《以底線思維方法引領(lǐng)脫貧攻堅(jiān)》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》，2020年第1期。。鑒于此，須從多維視角探究政府對(duì)減緩相對(duì)貧困的干預(yù)之道(5)林閩鋼：《新歷史條件下“弱有所扶”：何以可能，何以可為》，《理論探討》，2018年第1期。。

回顧國家治理絕對(duì)貧困的歷程，低保政策和扶貧開發(fā)政策功不可沒。然而，低保政策和扶貧開發(fā)政策之間存在的碎片化問題不容忽視。 西方國家破解碎片化問題的“良策”——整體性治理理論，為相對(duì)貧困的治理提供了新的思路。因此，本文在分析低保政策與扶貧開發(fā)銜接碎片化的基礎(chǔ)上，基于整體性治理的視角，將反貧困的政策聚焦由低保政策轉(zhuǎn)向社會(huì)保障政策，提出了社會(huì)保障與扶貧開發(fā)銜接與整合的路徑。

二、典型的反貧困政策：最低生活保障與扶貧開發(fā)

在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過程中，作為國家典型的反貧困政策，低保政策與扶貧開發(fā)取得了一定的成效。國家自2008年便開始積極搭建低保政策與扶貧開發(fā)的銜接機(jī)制，但二者內(nèi)部及相互之間的碎片化問題至今依然存在。

(一)從低?？淳徹殻撼尚c問題并存

低保政策是農(nóng)村消除絕對(duì)貧困的重要政策安排之一。2007年《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》出臺(tái)，不僅表明農(nóng)村居民擁有了與城市居民同等的享受低保制度的權(quán)利，也意味著農(nóng)村的反貧困形成了“雙輪驅(qū)動(dòng)”格局。低保政策通過資金支持，降低低保對(duì)象的貧困程度，維持其基本生存，因而在擺脫絕對(duì)貧困方面發(fā)揮著重要的兜底作用。

在扶貧實(shí)踐中，低保政策卻難以降低農(nóng)戶的貧困脆弱性。具體來看，就對(duì)象瞄準(zhǔn)而言，受福利捆綁、家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查困難與信息共享不暢等因素的影響，對(duì)低保對(duì)象瞄準(zhǔn)的偏差普遍存在，這既浪費(fèi)了救助資源，又降低了救助效率；就救助方式而言，輸血式救助不僅減少了救助對(duì)象的勞動(dòng)供給，而且對(duì)私人轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生了擠出效應(yīng)；就救助的絕對(duì)水平而言，由于低保金的保障能力不足，導(dǎo)致低保對(duì)象無法有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

后扶貧時(shí)代，雖然我國反貧困戰(zhàn)略的重心在于減緩相對(duì)貧困，但這一過程仍要注重發(fā)揮低保政策維持窮人基本生存的功用。一方面，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果需要低保政策繼續(xù)發(fā)力；另一方面，無論在社會(huì)發(fā)展的任何階段，最為基礎(chǔ)的是要滿足居民的基本生存需要，然后才是更高層次、更加多樣的需求。所以，應(yīng)持續(xù)不斷、循序漸進(jìn)地完善低保政策。

(二)從扶貧看減貧：政策執(zhí)行效果衰減

扶貧開發(fā)是農(nóng)村重要的反貧困政策安排。從1986年到2000年，以政府為主導(dǎo)、輔以社會(huì)之力的開發(fā)式扶貧效果顯著。其間我國貧困人口數(shù)由1.31億人下降到0.32億人，貧困發(fā)生率也由15.5%下降到3.5%。然而，此階段也暴露出扶貧方式粗放、扶貧效率低下、社會(huì)力量參與不足等問題。

2000年后，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》相繼出臺(tái)，綜合式扶貧工作重心下沉，精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)的效果顯著，貧困人數(shù)和貧困發(fā)生率持續(xù)下降(見圖1)。在脫貧后期，由于剩余貧困人口分布分散，且貧困程度較深，引致扶貧政策的執(zhí)行效果趨于衰減。根據(jù)歷年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入和農(nóng)村貧困人口數(shù)進(jìn)行計(jì)算，2011年每億元中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金能夠減少農(nóng)村貧困人口約15.9萬人，而2019年每億元中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金僅能減少0.9萬人左右(見圖2)。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，收入低下只是貧困的誘發(fā)條件，其根源在于基本可行能力的被剝奪與機(jī)會(huì)的喪失(6)阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾譯，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第85頁。。因此，后扶貧時(shí)代應(yīng)將扶貧開發(fā)的工作重心置于激活貧困者的自我發(fā)展能力、提升貧困家庭的社會(huì)資本與人力資本上(7)林閩鋼：《激活貧困者內(nèi)生動(dòng)力：理論視角和政策選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》,2019年第1期。。

(三)政策碎片化的表征及影響

在優(yōu)化貧困治理頂層設(shè)計(jì)的過程中，低保政策與扶貧開發(fā)之間的銜接逐漸脫虛向?qū)?，但?shí)質(zhì)銜接仍需進(jìn)一步深化(8)王蒙：《扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保銜接的政策執(zhí)行偏差及其矯正：基于復(fù)雜政策執(zhí)行的“模糊——沖突”分析框架》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018年第5期。。目前，二者內(nèi)部及相互之間的碎片化主要體現(xiàn)在主體、標(biāo)準(zhǔn)、信息與服務(wù)四個(gè)方面。

1.主體分散，導(dǎo)致資源利用低效。作為治貧的重要主體，政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量間的關(guān)系并不協(xié)調(diào)。從政府部門間的關(guān)系來看，不同政府部門分別制定困難對(duì)象的認(rèn)定辦法，如民政部門負(fù)責(zé)識(shí)別低保戶、扶貧部門負(fù)責(zé)瞄準(zhǔn)貧困戶等，但是這些對(duì)象在現(xiàn)實(shí)中存在一定的重合，這反映出政府部門間關(guān)系的分散化。從政府與市場(chǎng)、社會(huì)力量的關(guān)系來看，后兩者是政府扶貧的補(bǔ)充，然而囿于不同的行動(dòng)邏輯、不成熟的自身?xiàng)l件與不完善的發(fā)展環(huán)境(9)何植民，陳齊銘：《精準(zhǔn)扶貧的“碎片化”及其整合：整體性治理的視角》，《中國行政管理》，2017年第10期。，他們很難成為政府的“得力助手”，或與政府展開有效合作。企業(yè)和社會(huì)力量掌握的資源也呈分散利用狀態(tài)，無法形成規(guī)模效應(yīng)?，F(xiàn)代社會(huì)倡導(dǎo)多元共治，貧困治理領(lǐng)域亦如此。

2.標(biāo)準(zhǔn)不一，造成了困難群體的不公平感?，F(xiàn)階段低保線與貧困線不一體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)居民的低保標(biāo)準(zhǔn)差異顯著。如云南省2020年度城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為年人均7740元和4592元，二者差距較大。第二，屬地化管理的背景下，同一省份不同地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。如2020年底蘇州市的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每月人均1045元，同省的連云港市為每月人均630元，二者差距也較大。第三，低保線與貧困線不統(tǒng)一。在低保線低于貧困線的地區(qū)，部分群體單純依靠扶貧開發(fā)項(xiàng)目無法達(dá)到國家規(guī)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)若無政府的轉(zhuǎn)移支付，極易催生困難群體的不公平感。

3.信息割裂，加大了對(duì)象瞄準(zhǔn)成本。無論是低保戶的資格認(rèn)定，還是建檔立卡貧困戶的確定，抑或是相對(duì)貧困對(duì)象的識(shí)別，都要求申請(qǐng)者的家庭收入與資產(chǎn)狀況符合相應(yīng)條件。然而，現(xiàn)實(shí)中家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息卻是割裂的。其一，傳統(tǒng)以職能為導(dǎo)向的組織部門分工管理模式，引致家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息分布在人社、住建、稅務(wù)等多個(gè)部門內(nèi)部，難以被業(yè)務(wù)主管部門有效運(yùn)用。其二，全國低保信息管理系統(tǒng)和全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理子系統(tǒng)分別是低保戶與建檔立卡貧困戶的信息管理系統(tǒng)，二者彼此獨(dú)立。為搜集全面、真實(shí)的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息，民政和扶貧部門的基層工作者需反復(fù)走訪、多次確認(rèn)，這加大了對(duì)象瞄準(zhǔn)的行政成本。

4.公共服務(wù)的供需失配，弱化了困難群體獲得感。政府部門是公共服務(wù)的供給者，困難群體為公共服務(wù)的被動(dòng)接受者。實(shí)踐中，困難群體辦理業(yè)務(wù)、接受服務(wù)等過程的不便捷會(huì)弱化其享受政策獲得感。然而，我國公共事務(wù)業(yè)務(wù)受理點(diǎn)多分設(shè)在不同的地理空間，行政服務(wù)中心各占一席的蜂巢結(jié)構(gòu)，影響了福利資源的供給效率(10)王勝君，丁云龍：《行政服務(wù)中心的缺陷、擴(kuò)張及其演化：一個(gè)行政流程再造視角的經(jīng)驗(yàn)研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2010年第7期。。這在一定程度上不僅抑制了困難群體的需求，而且削弱了公共服務(wù)的可及性。此外，若干部門繁復(fù)瑣雜的手續(xù)與不同職能部門逐一審批的方式，在很大程度上削弱了服務(wù)對(duì)象的獲得感。

三、整體性治理：破解扶貧政策碎片化的一劑良方

面對(duì)政策間分散化、碎片化的弊病，西方很多國家基于整體性治理理念建構(gòu)了一套協(xié)調(diào)整合機(jī)制。整體性治理的核心在于對(duì)扶貧政策進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，凸顯了低保政策與扶貧開發(fā)互相耦合的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制。

(一)協(xié)調(diào)整合：整體性治理的核心機(jī)制

整體性治理強(qiáng)調(diào)以整體性的視角、系統(tǒng)化的思維審視問題。具體而言，整體性治理通過協(xié)調(diào)整合多元主體間的關(guān)系，使政策目標(biāo)趨于一致、執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，從而有效解決或極力避免碎片化帶來的項(xiàng)目沖突、各自為政、資源浪費(fèi)等問題(11)Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer,and Gerry Stoker,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.Palgrave,2002, p37.。協(xié)調(diào)整合機(jī)制是整體性治理的核心，它不僅包括縱向上治理層級(jí)間的協(xié)調(diào)，還包括橫向上政府部門間以及政府與私有機(jī)構(gòu)間的銜接(12)胡象明，唐波勇：《整體性治理：公共管理的新范式》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)，2010年第1期。。這有利于匯集分散在各類組織中的人員、資金、實(shí)物、科技、信息等多樣資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模利用。

誠然，多元主體間通過對(duì)話、培訓(xùn)、承諾等方式建立了良好的互信機(jī)制，這使他們能夠達(dá)成合作，齊心協(xié)力解決問題。然而，整體性治理理念指導(dǎo)下的主體合作的完成需要依托一定的信息技術(shù)，即快速發(fā)展的信息技術(shù)促進(jìn)貧困治理“從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”(13)竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。。依托信息技術(shù)，政策執(zhí)行者可將公民的基本信息、偏好和訴求等以電子化的形式上傳到信息管理系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，技術(shù)人員可以打造龐大的信息資源庫。這一方面為政策執(zhí)行者從整體性視角審視問題提供了可能；另一方面為信息共享平臺(tái)的搭建提供了條件。由此信息重復(fù)搜集的時(shí)間與精力成本將大幅下降，組織的運(yùn)轉(zhuǎn)效率與對(duì)象的瞄準(zhǔn)精度將不斷提升。

在服務(wù)遞送方面，公眾逐漸排斥彰顯部門結(jié)構(gòu)、邊界與專業(yè)性的服務(wù)供給模式，強(qiáng)烈要求協(xié)調(diào)、綜合、可及的跨部門服務(wù)(14)Hal G. Raniey, Governing in the Round:Strategies for Holistic Government.Book Review, International Public Management Journal, 2000(3).。整體性治理的最終目標(biāo)便是為公民提供無縫隙的公共服務(wù)。為此，需以滿足公眾訴求為導(dǎo)向，以機(jī)構(gòu)功能為基礎(chǔ)，通過重塑公共服務(wù)流程，將原來的公共服務(wù)分散供給變?yōu)榧泄┙o。

(二)耦合性：低保政策與扶貧開發(fā)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

低保政策與扶貧開發(fā)的關(guān)聯(lián)不僅在理論上表現(xiàn)為二者的耦合性，而且在實(shí)踐中體現(xiàn)為各地探索的有效性。

1.政策目標(biāo)的一致性。根據(jù)是否擁有勞動(dòng)能力，可簡(jiǎn)單地將困難群體分為擁有勞動(dòng)能力者與喪失勞動(dòng)能力者兩類。針對(duì)前者，扶貧開發(fā)能夠?yàn)槠湓鍪談?chuàng)造條件；針對(duì)后者，低保金能夠維持其基本生存。兩者有機(jī)結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)對(duì)困難群體的全覆蓋。實(shí)質(zhì)上，扶貧開發(fā)是一種經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，能夠?yàn)榈捅Ｕ咛峁┮欢ǖ奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，而低保政策則是社會(huì)安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”，在扶貧開發(fā)效果欠佳甚至無效時(shí)，兜住民生底線。由此可見，雖然扶貧開發(fā)是經(jīng)濟(jì)手段，低保政策是社會(huì)政策，但二者擁有共同目標(biāo)——減緩貧困問題、縮小階層差距。

2.標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的相似性。基本生活需求是國家貧困線的計(jì)算方法，低保標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法有基本生活需求法、消費(fèi)支出比例法、恩格爾系數(shù)法等，但無論何種計(jì)算方法，其關(guān)鍵都是維持居民的基本生存需要。

3.主體功能的互補(bǔ)性。新公共管理強(qiáng)調(diào)通過專業(yè)化分工來明晰部門分工的邊界，但在政策執(zhí)行過程中，專業(yè)化分工卻使部門合作成為難題。在反貧困領(lǐng)域，單一的政府部門難以有效應(yīng)對(duì)貧困的多維性，所以多部門間的協(xié)調(diào)合作便成為一種必然。實(shí)際上，多元治貧主體因功能的不同而具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，合作更有利于解決問題。

4.搜集信息的重復(fù)性。無論是確定低保戶，還是認(rèn)定建檔立卡貧困戶，抑或是識(shí)別相對(duì)貧困對(duì)象，核心指標(biāo)都是家庭資產(chǎn)與收入狀況，因此在對(duì)象瞄準(zhǔn)過程中，信息搜集的內(nèi)容與資格認(rèn)定的程序高度一致。

5.涵蓋對(duì)象的重合性。低保政策與扶貧開發(fā)都瞄準(zhǔn)農(nóng)村貧困人口，所以低保戶與建檔立卡貧困戶之間存在一定程度的重合。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國約有1850萬的建檔立卡貧困人口被納入到低保中，低保人口占建檔立卡總?cè)丝诘谋壤s為30.34%。

6.實(shí)踐探索的有效性。2009年，11個(gè)省區(qū)市、20個(gè)縣便開展了低保制度與扶貧開發(fā)銜接的試點(diǎn)工作，2010年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，2016年二者銜接的指導(dǎo)意見出臺(tái)。實(shí)踐中，各地政府積極推進(jìn)，如廣東江門市實(shí)施了低保線與貧困線“兩線合一”政策，福建武平縣著力開展了低保戶與貧困戶的信息比對(duì)等。整體而言，各地探索取得了良好效果。

四、社會(huì)保障與扶貧開發(fā)銜接與整合的路徑

后扶貧時(shí)代，我國的貧困治理目標(biāo)正從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)闇p緩相對(duì)貧困。相對(duì)貧困群體的貧困狀況、致貧原因等更加復(fù)雜。相對(duì)貧困只能減緩、無法消除。基于整體性治理的視角，減緩相對(duì)貧困不僅要強(qiáng)化社會(huì)保障政策體系的內(nèi)部整合，而且要積極促進(jìn)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)的有效銜接，以形成協(xié)同化、系統(tǒng)化和常態(tài)化的治貧格局。具體來看，首先，在反貧困領(lǐng)域，社會(huì)保障與扶貧開發(fā)均是解決相對(duì)貧困的重要政策安排，二者是互補(bǔ)關(guān)系，對(duì)二者進(jìn)行銜接有利于增強(qiáng)反貧困合力；其次，低保政策是社會(huì)救助的核心，社會(huì)救助是社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)；再次，低保政策與扶貧開發(fā)的銜接只是社會(huì)保障與扶貧開發(fā)銜接的“先行軍”，所以后扶貧時(shí)代要積極推動(dòng)社會(huì)保障與扶貧開發(fā)的關(guān)聯(lián)治理(15)焦克源，楊樂：《扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保銜接研究：一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2016年第5期。；最后，相對(duì)貧困與社會(huì)保障的聯(lián)動(dòng)是制度性、常態(tài)化的治理方案，與以長效機(jī)制解決相對(duì)貧困問題的要求相契合(16)邢成舉，李小云：《相對(duì)貧困與新時(shí)代貧困治理機(jī)制的構(gòu)建》，《改革》，2019年第12期。。

(一)強(qiáng)化社會(huì)保障體系的內(nèi)部整合

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。作為國家治理框架中的底線制度安排，低保制度對(duì)公平性有著極高的價(jià)值理念訴求。雖然當(dāng)前我國城鄉(xiāng)差異較大，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)的完全統(tǒng)一，但制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)理應(yīng)持續(xù)縮小城鄉(xiāng)差距。由于同一縣(區(qū))域內(nèi)，城鄉(xiāng)居民相互聯(lián)結(jié)得更為緊密、收入與生活成本的差異較小，因此可以縣(區(qū))一級(jí)作為城鄉(xiāng)低保一體化的基本單元，漸次向外拓展。

為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，低保標(biāo)準(zhǔn)低于絕對(duì)貧困線的地區(qū)應(yīng)逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)，使之與絕對(duì)貧困線持平。另外，各地要注重相對(duì)貧困線的區(qū)域統(tǒng)一?？煽紤]將一市的相對(duì)貧困線設(shè)定為本市上年度(分城鄉(xiāng))居民人均可支配收入中位數(shù)的一定比例(40%～60%)，也即在市域范圍內(nèi)(17)沈揚(yáng)揚(yáng)等雖建議相對(duì)貧困線城鄉(xiāng)分設(shè)，但并未點(diǎn)明在哪一行政區(qū)域上進(jìn)行分設(shè)。在實(shí)踐探索中，江蘇省宿遷市沭陽縣是探索構(gòu)建解決相對(duì)貧困長效機(jī)制的試點(diǎn)地區(qū)，其相對(duì)貧困線(相對(duì)貧困監(jiān)測(cè)線)為上年度全市農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的40%。實(shí)際上，市域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差距通常較小，因此建議劃定相對(duì)貧困線時(shí)以市域?yàn)閱卧?。?shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村相對(duì)貧困線的分別統(tǒng)一。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快和區(qū)域差距的逐步縮小，低保標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)貧困線將在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。

2.推動(dòng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)接，健全救助體系。相對(duì)貧困對(duì)象的基本生活需要已被滿足，但社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，特別是意外事件或大額支出會(huì)導(dǎo)致返貧或貧困程度的加深。作為一項(xiàng)“救急難”與“兜底線”的制度安排，臨時(shí)救助可有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。所以在后扶貧時(shí)代，需著力發(fā)展臨時(shí)救助，尤其要注重發(fā)揮臨時(shí)救助的轉(zhuǎn)介功能。

臨時(shí)救助的轉(zhuǎn)介功能體現(xiàn)為：(1)協(xié)調(diào)社會(huì)救助項(xiàng)目之間的關(guān)系。當(dāng)其他救助制度暫時(shí)無法覆蓋時(shí)，臨時(shí)救助給予先行救助，后期可根據(jù)救助對(duì)象的具體情況將其轉(zhuǎn)介到低保、醫(yī)療救助、教育救助等其他救助項(xiàng)目中，進(jìn)行后續(xù)救助；(2)聯(lián)結(jié)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等救助主體。當(dāng)?shù)捅！⑨t(yī)療救助、教育救助等項(xiàng)目實(shí)施后，若被救助對(duì)象的基本生活仍存在困難的，則予以臨時(shí)救助，之后可將其轉(zhuǎn)介給愛心企業(yè)、公益慈善組織等其他救助主體，最終打造政策銜接暢順、多方主體參與的綜合性救助格局。

3.構(gòu)筑聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化社保體系。如前文所言，造成相對(duì)貧困的成因具有多維性，相對(duì)貧困對(duì)象也表現(xiàn)為多樣化。這要求反貧困行動(dòng)既要具有預(yù)見性，又能夠兜底線。在社會(huì)保障體系中，社會(huì)保險(xiǎn)是具有預(yù)見性的制度安排，社會(huì)救助是社會(huì)的最后一道防線，而實(shí)施社會(huì)福利與社會(huì)互助項(xiàng)目在一定程度上能夠緩解保險(xiǎn)與救助的壓力。

在救助與保險(xiǎn)、福利、社會(huì)互助有序銜接和整合的過程中，首先應(yīng)關(guān)注救助與保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)相適。如政府部門可安排一定比例的醫(yī)療救助資金，資助符合條件的相對(duì)貧困對(duì)象參加新農(nóng)合，或?yàn)槠滟徺I商業(yè)性質(zhì)的疾病保險(xiǎn)；其次是適度提升普惠性社會(huì)福利水平，緩解救助領(lǐng)域的財(cái)政壓力。如逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育、提高公共服務(wù)質(zhì)量等；最后是發(fā)揮家庭、社區(qū)、社會(huì)組織等在緩解相對(duì)貧困方面的機(jī)動(dòng)靈活作用。在實(shí)踐中，上海實(shí)施了“四醫(yī)聯(lián)動(dòng)”模式，即“基本醫(yī)療保險(xiǎn)+基本醫(yī)療服務(wù)+政府醫(yī)療救助+社會(huì)組織醫(yī)療幫扶”。該模式建構(gòu)了保險(xiǎn)、福利、救助、社會(huì)互助之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效滿足了相對(duì)貧困對(duì)象在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面的訴求。

(二)助推社會(huì)保障與扶貧開發(fā)的有效銜接

1.協(xié)調(diào)扶貧主體，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。減緩相對(duì)貧困應(yīng)在三個(gè)維度上協(xié)調(diào)治貧主體間的關(guān)系。其一，加強(qiáng)政府部門之間的橫向銜接。突破點(diǎn)為發(fā)揮民政部門的牽頭抓總功能，重構(gòu)分層分類的困難群體身份標(biāo)簽體系。當(dāng)前民政部門提供的單一救助對(duì)象身份標(biāo)簽——“低?！保巡荒苓m應(yīng)后扶貧時(shí)代的治貧形勢(shì)。因此，民政部門應(yīng)以低保線、低收入線、相對(duì)貧困線為依據(jù)，建立低保戶、低保邊緣戶相對(duì)貧困戶等多樣化的困難群體身份標(biāo)簽(見圖3)，為其他治貧主體的對(duì)象識(shí)別提供依據(jù)。其二，強(qiáng)化公私部門之間的銜接。重點(diǎn)是通過政府購買服務(wù)等方式促進(jìn)社會(huì)力量參與治貧，采取稅收優(yōu)惠等措施刺激扶貧企業(yè)發(fā)展。在此過程中要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，發(fā)揮社會(huì)補(bǔ)充、市場(chǎng)促進(jìn)的功能，形成相對(duì)貧困治理的整體性機(jī)制(18)林閩鋼：《相對(duì)貧困的理論與政策聚焦：兼論建立我國相對(duì)貧困的治理體系》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2020年第1期。。其三，有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)扁平化管理。適當(dāng)擴(kuò)大縣級(jí)政府在扶貧項(xiàng)目審批與扶貧資源統(tǒng)籌方面的權(quán)力，減少行政審批層級(jí)、縮短資源傳遞距離(19)郭勁光，俎邵靜，鄧韜：《扶貧資源配置低效問題研究：生成機(jī)制與治理路徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2019年第7期。。

2.依托現(xiàn)代科技，共建信息資源共享平臺(tái)。將相對(duì)貧困對(duì)象納入治貧范圍后，須及時(shí)拓展、整合并持續(xù)完善原來僅覆蓋建檔立卡貧困戶和低保戶的家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息資源庫。此時(shí)，企業(yè)和社會(huì)組織等主體掌握的困難群體信息可一并匯入其中。然后，由民政部門主導(dǎo)，打造信息資源共享平臺(tái)，為人社、住建等政府部門，民營企業(yè)、國有企業(yè)等市場(chǎng)主體，慈善組織、公益組織等社會(huì)力量開展救助行動(dòng)提供有效的信息支持。

此外，為促使治貧主體站在全局角度看待問題，并督促彼此增強(qiáng)更新信息的責(zé)任感，相關(guān)主體在信息搜集與提供的過程中要形成互動(dòng)機(jī)制?；?dòng)機(jī)制的建立離不開信任機(jī)制，但信任機(jī)制的運(yùn)行具有不確定性。目前在我國剛剛起步的區(qū)塊鏈技術(shù)彌補(bǔ)了這一缺憾，區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用的去中心化、去信任化和開放透明等特性與共識(shí)、防篡改、共監(jiān)管、可追溯等原生機(jī)制相互補(bǔ)充，該技術(shù)可促進(jìn)主體間建立信任關(guān)系并達(dá)成合作(20)湛泳，唐世一：《區(qū)塊鏈技術(shù)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新機(jī)制研究》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2018年第3期。。但區(qū)塊鏈的運(yùn)用要注重監(jiān)管，避免出現(xiàn)安全隱患。

3.創(chuàng)新政務(wù)模式，重塑公共服務(wù)遞送流程。傳統(tǒng)以部門職能為導(dǎo)向的公共服務(wù)遞送模式極易導(dǎo)致困難群體辦理業(yè)務(wù)時(shí)的低效。對(duì)此，應(yīng)以困難群體的需求為導(dǎo)向，對(duì)組織機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)遞送流程進(jìn)行通盤再設(shè)計(jì)，打造跨部門、無縫隙的“一門受理-全科辦理”式政務(wù)模式(21)張亞玲，郭忠興：《適應(yīng)性治理與整體性協(xié)同：對(duì)江蘇兜底保障探索的理論詮釋》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》，2020年第4期。。該模式以信息共享平臺(tái)為支撐，以全科型服務(wù)人才為紐帶，困難群眾在一個(gè)服務(wù)窗口可完成不同類型的業(yè)務(wù)。實(shí)際上，遞送整體性服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，所以頂層設(shè)計(jì)要注重標(biāo)準(zhǔn)化、中間環(huán)節(jié)需側(cè)重均等化、具體落實(shí)應(yīng)偏重精準(zhǔn)化(22)劉銀喜，趙子昕，趙淼：《標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、精細(xì)化：公共服務(wù)整體性模式及運(yùn)行機(jī)理》，《中國行政管理》，2019年第8期。。

以上三條路徑緊密聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣(見圖4)。在具體的實(shí)踐中，應(yīng)將協(xié)調(diào)多元主體作為治貧行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，將信息技術(shù)作為優(yōu)化服務(wù)流程的支撐點(diǎn)，將有效滿足困難群體需求作為貧困治理的落腳點(diǎn)。

五、結(jié)論與展望

作為國家典型的反貧困政策，低保政策與扶貧開發(fā)雖然在反貧困過程中均取得了矚目的成就，但二者之間的碎片化，制約了中央頂層設(shè)計(jì)反貧困戰(zhàn)略的整體效益。在后扶貧時(shí)代，政府不僅要關(guān)注低保制度和扶貧開發(fā)在緩貧、減貧中的作用，還要結(jié)合相對(duì)貧困的持久性和動(dòng)態(tài)性等特征，將社會(huì)保障納入貧困治理的范疇。但多個(gè)政策工具間若無良好的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，新的碎片化問題將難以避免。因此，要引入整體性治理理念，形成協(xié)同化、系統(tǒng)化、常態(tài)化的治貧格局。這種治貧格局通過銜接標(biāo)準(zhǔn)以弱化困難群體的不公平感，推動(dòng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)接以健全救助體系，全方位構(gòu)筑聯(lián)動(dòng)機(jī)制以優(yōu)化社保體系。同時(shí)，要增強(qiáng)治貧主體之間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，形成反貧困的合力，聚合相關(guān)扶貧數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)信息共享，不斷優(yōu)化服務(wù)遞送流程以回應(yīng)困難群體的訴求。

整體而言，減緩相對(duì)貧困一方面要求我們絕不止步于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，另一方面意味著我國未來的反貧困行動(dòng)將更加持久、更加深入，同時(shí)也充滿了未知與挑戰(zhàn)。為此，政府不但要引入先進(jìn)的治貧理念，而且要結(jié)合我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)(23)劉文斌,武力：《鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中脫貧攻堅(jiān)的成效利用與經(jīng)驗(yàn)傳遞》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2020年第5期。，探索中國特色的相對(duì)貧困減緩方案，并凝練出可供其他發(fā)展中國家借鑒的反貧困經(jīng)驗(yàn)。