《立法法》賦權(quán)后自治州立法的問題與完善
——基于我國107部自治州立法的規(guī)范分析

宋 爍

（北京科技大學(xué)，北京 100083）

2015年《立法法》的修改改變了我國地方立法權(quán)長期配置不平等局面，全面賦予設(shè)區(qū)的市、自治州等地方立法權(quán)。由此，自治州在自治立法權(quán)基礎(chǔ)上增加一般地方立法權(quán)。根據(jù)《立法法》的修改，自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會、自治州人民政府可以根據(jù)本州的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，行使制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的職權(quán)。自治州的立法權(quán)限與設(shè)區(qū)的市相同，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項?！读⒎ǚā焚x權(quán)后，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的相關(guān)理論與實踐問題迅速成為學(xué)界研究重點，相比之下鮮有學(xué)者關(guān)注自治州地方立法問題。在屈指可數(shù)的自治州地方立法相關(guān)成果中，①多數(shù)聚焦自治州自治立法權(quán)與地方立法權(quán)界分問題，也有學(xué)者對某一自治州或某一自治州地方立法的立法狀況展開實證研究，未能充分反映《立法法》賦權(quán)后自治州的地方立法全貌與問題所在?！读⒎ǚā焚x權(quán)至今已六年有余，自治州積極行使地方立法權(quán)，出臺了大量地方立法。本文擬以30個自治州制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為研究對象，對所有自治州地方立法進行全面爬梳與歸類分析，同時橫向?qū)Ρ妊芯孔灾沃菹嚓P(guān)自治立法，從而全面揭示自治州的地方立法概貌并重點剖析其存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上對自治州地方立法權(quán)的規(guī)范行使提出完善建議。

一、《立法法》賦權(quán)后自治州的立法現(xiàn)狀

本文通過北大法寶檢索到，自2015年3月15日《立法法》修改賦予自治州地方立法權(quán)至2021年4月5日，我國30個自治州共制定107部地方立法，其中包括94部地方性法規(guī)和13部地方政府規(guī)章。本部分將對這些地方立法進行歸類分析，以大致呈現(xiàn)新享有立法權(quán)的自治州立法概況。

（一）自治州立法形式分析

自治州出臺的地方立法在形式上主要可分為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩類。本文檢索到的自治州地方規(guī)定中，僅有13部以地方政府規(guī)章形式制定，占所有規(guī)定的12%。自治州的大部分地方立法均以地方性法規(guī)形式制定。

從立法的地域分布上看，《立法法》賦權(quán)后，我國30個自治州中大部分都出臺了地方立法，僅有青海省海北藏族自治州和黃南藏族自治州尚未行使新享有的地方立法權(quán)。從省域分布看，云南省發(fā)布的地方規(guī)范數(shù)量最多，共制定33部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。新疆維吾爾自治區(qū)和貴州省位列其后，分別制定18部和16部地方立法。四川省和青海省的立法數(shù)量分別僅有4部和6部，是出臺地方立法最少的省份。然而，每個省份擁有的自治州數(shù)量并不相同。具體到自治州的平均立法數(shù)量，湖北省和湖南省雖僅有1個自治州，卻積極行使地方立法權(quán)，分別制定了10部和8部地方立法。（各省自治州立法數(shù)量參見圖1）

圖1 自治州地方立法區(qū)域分布圖

從自治州立法的時間分布上看，107部地方立法的制定時間主要在2016至2020年間。2015年《立法法》賦權(quán)當(dāng)年，所有自治州并未立即行使地方立法權(quán)，至2016年年底也僅制定了15部地方規(guī)范?？傮w來看，《立法法》賦權(quán)六年來，前三年自治州的立法總量僅為32部，70%的地方立法均制定于近三年。自2018年起，自治州地方立法數(shù)量增長較為明顯，2018—2020年度分別制定了19、29、25部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

（二）自治州立法內(nèi)容分析

《立法法》賦予自治州的立法權(quán)限范圍包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面，但未就以上立法范圍作出具體解釋。根據(jù)《立法法》修改過程中的草案及其說明，自治州的地方立法權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等領(lǐng)域。[1]本文依照以上標(biāo)準(zhǔn)對自治州制定的107部地方規(guī)范進行歸類統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)有76部立法可歸于以上類別，有31部立法不屬于《立法法》授權(quán)范圍。（詳見表1）

表1 自治州地方立法領(lǐng)域分布圖

第一，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域。自治州在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域共制定了36部新規(guī)，占自治州出臺新規(guī)總數(shù)的34%。新規(guī)所涉內(nèi)容較為廣泛，既包括有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的綜合性規(guī)定，也包括針對某一領(lǐng)域的專門性規(guī)定。綜合性規(guī)定如貴州省黔西南布依族苗族自治州制定的《黔西南布依族苗族自治州城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，對自治州的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理作出統(tǒng)籌布局。專門性規(guī)定主要涉及城鄉(xiāng)供水、防火防災(zāi)、電梯安全、綠化、物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、養(yǎng)犬管理等方面。其中，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理占主要比重，甘肅省甘南藏族自治州、新疆維吾爾自治區(qū)克孜勒蘇柯爾克孜自治州、云南省楚雄彝族自治州等7個地方均制定了環(huán)境衛(wèi)生治理條例或鄉(xiāng)村清潔條例，以改善城鄉(xiāng)居住環(huán)境，加強生態(tài)文明建設(shè)。

第二，環(huán)境保護領(lǐng)域。自治州在環(huán)境保護領(lǐng)域的立法數(shù)量僅次于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，《立法法》賦權(quán)后共制定了30部相關(guān)立法。其中，一半以上的地方立法都圍繞水資源保護問題展開，其余立法涉及大氣、山林、生物多樣性和國家級自然保護區(qū)保護等方面。相較于其他省份，貴州省在環(huán)境保護領(lǐng)域出臺的立法數(shù)量最多，包括7部地方性法規(guī)和1部地方政府規(guī)章。

第三，歷史文化保護領(lǐng)域。自治州在過去六年共制定了10部歷史文化保護領(lǐng)域的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，立法比重不足地方立法總量的十分之一。由于歷史文化保護問題具有地域性特征，并非所有的自治州都能出臺相關(guān)立法。根據(jù)本文搜集的規(guī)范，僅貴州、湖北、湖南、青海、云南五地的自治州根據(jù)本地區(qū)歷史文化保護的實際需要，制定了相關(guān)地方規(guī)范。如貴州黔東南苗族侗族自治州為有效保護和利用當(dāng)?shù)氐腻\屏文書，制定了《黔東南苗族侗族自治州錦屏文書保護條例》。

第四，自治州地方立法程序規(guī)定。除以上三大領(lǐng)域的相關(guān)立法外，還有一類地方規(guī)范數(shù)量可觀，即大多數(shù)自治州均出臺了自治州立法條例，用以規(guī)范自治州制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章行為。據(jù)統(tǒng)計，此類立法數(shù)量高達24部，占自治州地方立法總量的22%。其中，絕大部分自治州立法條例的規(guī)范對象是人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)這一立法活動。立法條例一般區(qū)分人民代表大會和人大常委會設(shè)置相區(qū)別的立法程序規(guī)定，如《博爾塔拉蒙古自治州立法程序規(guī)定》。除立法程序外，《德宏傣族景頗族自治州人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》等還規(guī)定了立法準(zhǔn)備、報批和公布等具體程序。另一方面，阿壩藏族羌族自治州、迪慶藏族自治州和果洛藏族自治州三個地方出臺了自治州政府規(guī)章制定程序規(guī)定，內(nèi)容不僅包括規(guī)章制定的立項、起草、審查、決定、公布、和備案程序，還包含規(guī)章制定后的修改、廢止和解釋等問題。

第五，其他領(lǐng)域。在本文檢索的107部自治州立法中，有7部立法既不是自治州地方立法程序規(guī)定，也不屬于《立法法》授權(quán)的領(lǐng)域范圍。其中，有4部立法出自云南省，分別是《楚雄彝族自治州彝醫(yī)藥條例》《德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》《迪慶藏族自治州藏醫(yī)藥條例》和《紅河哈尼族彝族自治州多元化解矛盾糾紛促進條例》。其余3部為《昌吉回族自治州全民參與公益活動條例》《海西蒙古族藏族自治州促進枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》和《涼山彝族自治州禁毒條例》。以上規(guī)定顯然無法劃歸至城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三大領(lǐng)域。

二、自治州地方立法實踐中存在的問題

縱觀自治州獲得一般地方立法權(quán)后的立法成果，大多數(shù)立法內(nèi)容都屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三大領(lǐng)域，基本符合《立法法》的賦權(quán)范圍。由于缺乏一般地方立法經(jīng)驗，諸多自治州還積極出臺相關(guān)立法程序規(guī)定，事先規(guī)范自身的立法行為。湖北恩施土家族苗族自治州和湖南湘西土家族苗族自治州兩自治州人大常委會還聯(lián)合制定了《酉水河保護條例》，開創(chuàng)民族自治地方跨行政區(qū)域協(xié)同立法之先河，為地方環(huán)境保護領(lǐng)域合作立法提供參考樣板。然而，自治州六年來的地方立法實踐也暴露出諸多問題，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）立法進度滯后

諸多自治州被賦予地方立法主體資格后，并未積極行使一般地方立法權(quán)，地方立法進程較為滯后。就自治州出臺的地方性法規(guī)而言，《立法法》賦權(quán)后的兩年僅制定15部地方性法規(guī)，平均每州0.5部。而同樣新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，同等時間內(nèi)制定了502部地方性法規(guī)，平均每市約2部。[2]相比之下，自治州的立法步伐遠(yuǎn)落后于設(shè)區(qū)的市。就自治州年度出臺的地方性法規(guī)數(shù)量而言，雖大體呈增長態(tài)勢，但2016—2018年增幅并不顯著，雖在2019年達到峰值，但隨即在2020年出現(xiàn)拐點，自治州自身的立法意愿并不強烈。立法數(shù)量較小并不意味著自治州地方立法需求不大。出現(xiàn)地方立法數(shù)量不多的原因主要在于很多自治州以單行條例的形式完成了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護領(lǐng)域的地方立法。例如，2021年云南省怒江傈僳族自治州即以單行條例的形式發(fā)布了《怒江傈僳族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》，而這一立法主題本屬于一般地方立法權(quán)限范圍。另外，地方立法滯后問題在自治州政府規(guī)章立法上表現(xiàn)得更為明顯。6年來，30個自治州僅發(fā)布13部地方政府規(guī)章，與94部地方性法規(guī)在數(shù)量上明顯失衡，怠于行使自治州政府規(guī)章制定權(quán)問題突出。自治州地方立法相對滯后可能與立法能力欠缺相關(guān)。由于自治州存在地方立法人員缺乏、素質(zhì)差異大、欠缺法律專業(yè)人員等問題，自治州立法質(zhì)量堪憂。[3]

（二）存在越權(quán)立法現(xiàn)象

根據(jù)本文統(tǒng)計，部分自治州制定的地方性法規(guī)無法歸入《立法法》賦權(quán)的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護三個領(lǐng)域，因而有越權(quán)立法之嫌。具體而言，《楚雄彝族自治州彝醫(yī)藥條例》《迪慶藏族自治州藏醫(yī)藥條例》和《海西蒙古族藏族自治州促進枸杞產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》的出臺是為促進本州行政區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，屬于經(jīng)濟領(lǐng)域立法?！兜潞甏鲎寰邦H族自治州民族教育條例》以促進民族教育事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，可劃歸教育領(lǐng)域立法?！都t河哈尼族彝族自治州多元化解矛盾糾紛促進條例》屬于司法制度方面的地方規(guī)定，旨在為當(dāng)事人提供多元矛盾糾紛解決途徑和便捷的服務(wù)?！恫刈遄灾沃萑駞⑴c公益活動條例》是社會公益方面立法，用以鼓勵全民參與公益活動?！稕錾揭妥遄灾沃萁緱l例》涉及毒品預(yù)防與管制、戒毒管理等方面，屬于公共安全領(lǐng)域的綜合性立法。以上自治州制定的地方性法規(guī)明顯不屬于法定的三大領(lǐng)域范圍。而這些地方性法規(guī)均通過了省、自治區(qū)人大常委會的合法性審查程序得以批準(zhǔn)施行。自治州之所以超出《立法法》明文列舉的三大領(lǐng)域立法，是為滿足地方立法需求而對《立法法》的授權(quán)范圍作出了擴大理解，即將《立法法》在列舉三類事項后的“等”字理解為“等外等”。但綜合理論界和實務(wù)界的立場，“等內(nèi)等”的理解業(yè)已形成共識。[4]另外，自治州還出臺大量地方立法程序規(guī)定。以新疆維吾爾自治區(qū)為例，在《立法法》授權(quán)后，博爾塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州和巴音郭楞蒙古自治州均出臺人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例，為行使新享有的地方性法規(guī)制定權(quán)提供法律規(guī)范基礎(chǔ)。制定這些立法條例源于缺失關(guān)于自治州法規(guī)立法程序的上位法依據(jù)。為規(guī)范地方立法活動，滿足切實立法需求，多數(shù)自治州選擇超出既定三大領(lǐng)域先行立法。

（三）重復(fù)立法問題突出

重復(fù)立法，既包括下位法對上位法的條款重復(fù)表述，也包括同一機關(guān)制定的“后法”對“前法”的重復(fù)。[5]這兩種重復(fù)現(xiàn)象，在自治州地方立法中均可見。2018年1月4日，迪慶藏族自治州人民政府發(fā)布《迪慶藏族自治州人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，用以規(guī)范自治州政府規(guī)章的制定程序。2019年10月24日，迪慶藏族自治州人民政府再次發(fā)布名稱相同的《迪慶藏族自治州人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》。雖然迪慶藏族自治州人民政府官網(wǎng)現(xiàn)已刪除2018版規(guī)定，但在2019年的新規(guī)中并未對2018年舊規(guī)作出廢止處理。州政府于2018年11月5日發(fā)布的《迪慶藏族自治州人民政府關(guān)于廢止部分文件的決定》中，也未提及2018版規(guī)定。對比兩版立法內(nèi)容，立法結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容基本一致，2019版僅作出兩處修改，一是第十八條增加第（四）項，二是將州人民政府法制機構(gòu)改為州司法局。同一立法主體時隔一年先后出臺了兩部基本相同的立法，且后法并未說明是對前法作出修改，未對前法予以廢止，因此屬于重復(fù)立法行為。除此種情形外，地方立法中還存在完全照搬上位法規(guī)定的重復(fù)立法問題。例如，2018年10月11日發(fā)布的《阿壩藏族羌族自治州政府規(guī)章制定程序規(guī)定》中，第十三條有關(guān)規(guī)章起草階段組織聽證會的規(guī)定，就直接照抄了國務(wù)院2017年修訂的《規(guī)章制定程序條例》第十六條的內(nèi)容。2017年公布的《甘肅省臨夏回族自治州旅游條例》第三十條有關(guān)旅游經(jīng)營者尊重風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰義務(wù)的規(guī)定，與2011年修訂的《甘肅省旅游條例》第三十六條的規(guī)定基本一致。此外，還有一類立法重復(fù)較為隱蔽，通過在形式上調(diào)整語序來達到重復(fù)上位法內(nèi)容的效果。仍以《阿壩藏族羌族自治州政府規(guī)章制定程序規(guī)定》為例，第十二條規(guī)定，“起草規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查研究，通過網(wǎng)上征求意見和召開座談會、論證會、聽證會等形式，廣泛聽取公民、法人和其他組織的意見?！倍@與《規(guī)章制定程序條例》第十五條第一款“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式”內(nèi)容基本相同，僅改變了文字表述順序。在上位法對同一事項、同一領(lǐng)域的問題已經(jīng)作出規(guī)定的情況下，下位法無須再進行立法。以上重復(fù)立法現(xiàn)象在自治州立法中也并非個例。當(dāng)然，重復(fù)立法問題也不是自治州立法的特殊問題，而是我國地方立法長久以來普遍存在的突出問題。究其原因大致有三方面：一是地方對立法不必要重復(fù)缺乏科學(xué)認(rèn)定，對重復(fù)立法的危害缺乏客觀認(rèn)識；二是地方立法思維存在誤區(qū)，普遍存在整全性思路并誤解不抵觸原則；三是缺失立法重復(fù)審查機制、立法規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等制度保障。[6]

（四）立法權(quán)限不清

梳理自治州地方立法不難發(fā)現(xiàn)，自治州普遍存在立法權(quán)限界限不清問題，主要表現(xiàn)為兩方面：一是自治州新享有的一般地方立法權(quán)和既有的自治立法權(quán)界限不清，二是自治州地方性法規(guī)制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán)界限不清。具體而言，一方面，就同一立法事項，有的州制定地方性法規(guī)，有的州則制定單行條例?！读⒎ǚā焚x權(quán)后，為規(guī)范自治州人大的立法活動，貴州省黔東南苗族侗族自治州和青海省果洛藏族自治州均出臺了規(guī)范自治州制定單行條例和地方性法規(guī)的程序規(guī)定，但不同的是貴州省黔東南苗族侗族自治州是以地方性法規(guī)形式頒布《黔東南苗族侗族自治州立法條例》，而青海省果洛藏族自治州則是以單行條例形式出臺《果洛藏族自治州人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》。另一方面，就相同立法事項，有的州出臺地方性法規(guī)，有的州則出臺地方政府規(guī)章。例如，為加強養(yǎng)犬管理，甘肅省臨夏回族自治州和新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州都出臺了相關(guān)立法。但臨夏回族自治州是行使地方性法規(guī)制定權(quán)，以地方性法規(guī)形式頒布《臨夏回族自治州養(yǎng)犬管理條例》，而昌吉回族自治州則是行使地方政府規(guī)章制定權(quán)，以地方政府規(guī)章形式頒布《昌吉回族自治州養(yǎng)犬管理辦法》。以上自治州就同一立法事項的立法形式作出不同選擇，反映出自治州就自身的立法權(quán)限認(rèn)識不甚清晰。自治州混淆使用自治立法權(quán)和地方立法權(quán)、地方性法規(guī)制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的癥結(jié)源于《立法法》等法律授權(quán)的模糊性，但2015年《立法法》的修改仍未妥善解決地方立法權(quán)限界分問題。

三、自治州立法權(quán)行使的規(guī)范路徑

《立法法》修改六年來，新獲一般地方立法權(quán)的自治州在開展立法活動中已暴露出越權(quán)立法、重復(fù)立法、權(quán)限不明、整體立法進度遲緩等問題，需要及時作出應(yīng)對調(diào)整，以促進自治州地方立法權(quán)規(guī)范行使與地方立法良性發(fā)展。針對自治州地方立法存在的以上問題，本文提出如下完善路徑：

（一）上級立法機關(guān)立法填補自治州上位法依據(jù)空缺

本文統(tǒng)計的超越《立法法》授權(quán)范圍的自治州立法中，自治州人大立法程序規(guī)定占越權(quán)立法總數(shù)的三分之二。這些自治州之所以突破《立法法》權(quán)限立法，是因為《立法法》賦予自治州人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán)后，上級立法機關(guān)并未制定相關(guān)立法程序規(guī)定，也未在既有的省級人大及其常委會立法程序條例中增補自治州立法相關(guān)內(nèi)容。由此，由于缺乏上位法立法程序規(guī)范，多數(shù)自治州在行使新獲一般地方立法權(quán)前，先行制定了約束自身立法行為的程序規(guī)范。這一行為雖然情有可原，但在客觀上直接造成大量越權(quán)立法出臺的法律后果。同時，由于上級立法機關(guān)怠于行使立法權(quán)，各州分別制定內(nèi)容相似的立法程序規(guī)定，在事實上也產(chǎn)生了大量重復(fù)立法，并浪費立法資源。上級立法機關(guān)可通過兩種路徑解決這一問題。第一，由全國人大及其常委會制定地方性法規(guī)制定程序?qū)ｉT立法。目前，全國人大及其常委會尚未出臺規(guī)范地方性法規(guī)制定活動的法律，而國務(wù)院早在2001年就出臺了《規(guī)章制定程序條例》，用以規(guī)范規(guī)章制定程序。2015年《立法法》修改后，《規(guī)章制定程序條例》也在2017年作出修改，及時為自治州政府規(guī)章的制定活動提供上位法依據(jù)。全國人大制定相關(guān)法律，既能為自治州以及新享有地方立法權(quán)的其他設(shè)區(qū)的市提供立法程序依據(jù)，也能規(guī)范、統(tǒng)一全國地方性法規(guī)的制定程序。第二，由省級人大及其常委會制定或修改地方性法規(guī)立法程序規(guī)定。如果全國人大不出臺相關(guān)立法，次優(yōu)方案即由各省級人大及其常委會提供上位法依據(jù)。若在《立法法》修改前某省級人大未制定省級地方性法規(guī)制定程序，如今可一并制定規(guī)范省級和自治州地方性法規(guī)制定活動的法律規(guī)范；若此前某省已經(jīng)制定過人大及其常委會立法程序規(guī)定，則可采用修改舊規(guī)的方式，增補涉及自治州地方立法權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。由省級人大立法也能填補上位法空白，并在省內(nèi)較好解決立法重復(fù)、立法不統(tǒng)一等問題。

（二）明晰自治州一般地方立法權(quán)和民族自治立法權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)

自治州作為一級民族自治地方，具有民族自治立法權(quán)和一般地方立法權(quán)雙重立法權(quán)。1984年發(fā)布的《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。據(jù)此，自治州享有自治立法權(quán)，只要立法內(nèi)容具有民族特點，可在政治、經(jīng)濟和文化等廣泛領(lǐng)域立法?！读⒎ǚā愤€賦予自治立法權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定的權(quán)限。2015年《立法法》的修改增加賦予自治州一般地方立法權(quán)。地方立法權(quán)的行使并不要求具有民族特色，但立法領(lǐng)域限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。至此，立法上對自治州兩種地方立法權(quán)做出了明確限定，即一般立法權(quán)限于特定領(lǐng)域，而自治立法權(quán)限與民族特色相關(guān)。然而，僅憑以上規(guī)定并不能解決實踐中自治州立法權(quán)行使混亂之困境。有學(xué)者指出這只是一種“想象的明確性”，即使地方性法規(guī)立法范圍明確，但民族自治地方任何立法都會包含民族性因素，二者無法剝離。[7]兩種立法權(quán)的使用場景需要結(jié)合立法賦權(quán)順序和立法客體綜合確定。首先，自治州先被賦予的是自治立法權(quán)。之所以賦予民族自治地方自治立法權(quán)，就是為了因地制宜管理民族內(nèi)部事務(wù)。自治立法權(quán)的客體是民族自治地方的“本民族內(nèi)部事務(wù)”，即與聚居少數(shù)民族相關(guān)的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益的事項。[8]因此，在《立法法》修改前，自治州僅可針對本民族內(nèi)部事務(wù)制定單行條例，而對不屬于民族內(nèi)部事務(wù)的公共事務(wù)，并不享有立法權(quán)。為滿足地方實際需要，2015年《立法法》賦予自治州一般地方立法權(quán)，自治州才可以開始對民族內(nèi)部事務(wù)以外的公共事務(wù)進行立法，但限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等領(lǐng)域。至此，如果自治州立法乃管理本民族內(nèi)部事務(wù)所需，應(yīng)行使自治立法權(quán)；若立法為管理民族事務(wù)以外的城建與管理等領(lǐng)域的公共事務(wù)，則行使一般地方立法權(quán)。當(dāng)兩種立法權(quán)限出現(xiàn)交叉時，如歷史文化保護領(lǐng)域的立法既可劃歸地方立法權(quán)限范圍，也可因具有民族特點劃歸自治立法范疇，此時可綜合立法事項本質(zhì)與立法目的等因素，衡量更為側(cè)重何者，進而作出相應(yīng)立法選擇。

（三）厘清地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分

就同一立法事項，不同州選擇不同的地方立法形式反映出自治州對新獲地方立法權(quán)的橫向配置不甚清晰。而這也并非自治州產(chǎn)生的新問題，而是困擾地方立法實踐已久的老問題?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》是地方立法權(quán)最初的賦權(quán)依據(jù)，規(guī)定地方人大根據(jù)具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，而地方人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)制定規(guī)章。以上規(guī)定可概括為“制定地方性法規(guī)的‘不抵觸’標(biāo)準(zhǔn)和制定地方政府規(guī)章的‘根據(jù)’標(biāo)準(zhǔn)”。但實際上，依據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)無法明確區(qū)分權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的立法權(quán)限。2000年出臺的《立法法》分別規(guī)定了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍，即為執(zhí)行法律、行政法規(guī)規(guī)定，屬于地方性事務(wù)或者上位法空缺時可制定地方性法規(guī)，而為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，屬于本行政區(qū)域具體行政管理事項可制定政府規(guī)章?！读⒎ǚā房此茖Φ胤搅⒎?quán)的橫向劃分作出了安排，但實際上并不具可操作性。比如，當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄊ菫閳?zhí)行法律或行政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)選擇制定地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章。再如，法律對何為地方性事務(wù)和本行政區(qū)域的具體行政管理事項并未作出具體解釋，在地方立法實踐中難以甄別。由于立法不清，給實踐帶來了諸多問題，如片面認(rèn)為法規(guī)位階高而傾向于制定法規(guī)，影響規(guī)章在調(diào)整社會關(guān)系中的權(quán)威性和有效性，增加了人為因素干預(yù)立項的可能，容易導(dǎo)致權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)職權(quán)錯位，不利于人大及其常委會在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用等。[9]2015年《立法法》的修改進一步規(guī)范了地方政府規(guī)章的制定權(quán)限，也在一定程度上起到推動地方立法權(quán)清晰化的作用。如“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”這一規(guī)定，對規(guī)章制定權(quán)作出嚴(yán)格限制，有力保障公民合法權(quán)益。這一禁止性規(guī)定也在一定程度上起到了區(qū)分地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)制定權(quán)的作用。但是，新法也規(guī)定，地方性法規(guī)缺位時因行政管理迫切需要可先制定地方政府規(guī)章。這又使得二者的關(guān)系更加趨于模糊。此外，修法也未對二者在執(zhí)行上位法規(guī)定方面的立法存在何種區(qū)別作出交代。可見，此次修法并未實質(zhì)解決地方立法橫向配置不清問題?！霸诘胤搅⒎?quán)限范圍內(nèi)，以列舉的方式明確規(guī)定只能制定地方性法規(guī)的事項，逐步建立和完善地方性法規(guī)保留制度，是當(dāng)下劃分二者之間立法權(quán)限應(yīng)該努力的方向?！盵10]

（四）加強對自治州地方立法的合法性審查

合法性審查又稱“合乎上位法”的審查，主要是審查下位法是否抵觸上位法，具體包括事先批準(zhǔn)制度、事后撤銷制度、備案審查制度等。[11]為維護我國法制統(tǒng)一，此次《立法法》修改在賦予所有設(shè)區(qū)的市和自治州等地方立法權(quán)的同時，確立了自治州地方性法規(guī)合法性審查制度。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，自治州制定地方性法規(guī)實行事先批準(zhǔn)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后方可施行。對報批的地方性法規(guī)，省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)。此外，《立法法》還對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的事后撤銷和備案審查作出規(guī)定。是否抵觸上位法是合法性審查的具體內(nèi)容。“違反《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法”被全國人大常委會法工委明確解釋為屬于“抵觸上位法”情形。[12]本文統(tǒng)計的《楚雄彝族自治州彝醫(yī)藥條例》等7部超出城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等法定領(lǐng)域的其他類地方立法，均是以地方性法規(guī)的形式制定的。這反映出省、自治區(qū)的人大常委會對自治州地方性法規(guī)的合法性審查制度并未嚴(yán)格執(zhí)行。相較而言，自治州地方政府規(guī)章的合法性審查則更為薄弱，缺少事先批準(zhǔn)制度?！读⒎ǚā凡⑽匆蟮胤秸?guī)章也參照地方性法規(guī)進行事前審查，自治州出臺地方政府規(guī)章，無須經(jīng)過地方人民代表大會常務(wù)委員會的審查批準(zhǔn)。而自治州越權(quán)立法問題的有效解決，關(guān)鍵就在于加強合法性審查，既要在事前批準(zhǔn)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，也要積極履行事后撤銷和備案審查職責(zé)。另外，加強對自治立法的合法性審查還有利于解決地方重復(fù)立法問題。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議中就《立法法》修改以來的成就與問題強調(diào)：“要加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，對一切違反憲法法律的法規(guī)、規(guī)范性文件必須堅決予以糾正和撤銷。同時，地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發(fā)，解決突出問題?！盵13]合法性審查是合憲性審查的前置環(huán)節(jié)，推進合憲性審查必須首先加強合法性審查。同時，合法性審查制度也有利于及時發(fā)現(xiàn)并糾正地方“抄襲”上位立法問題。

結(jié) 語

自治州一般地方立法權(quán)的規(guī)范行使，既是遵循《立法法》授權(quán)的根本要求，也是劃分自治州內(nèi)雙重立法權(quán)限、規(guī)范自治州立法活動的必然選擇。自治州地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，權(quán)限是否清晰，立法是否規(guī)范，關(guān)系到我國法制統(tǒng)一之維護，關(guān)乎中國特色社會主義法制體系之建設(shè)。針對自治州立法所存在的立法進度滯后、越權(quán)立法、重復(fù)立法、立法權(quán)限不清等問題，亟待通過上級立法機關(guān)立法填補自治州上位法依據(jù)空缺，明晰自治州一般地方立法權(quán)和民族自治立法權(quán)的行使標(biāo)準(zhǔn)，厘清地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分，加強對自治州地方立法的合法性審查等途徑加以解決。

注釋：

①有關(guān)自治立法權(quán)與地方立法權(quán)界分問題參見：潘紅祥.論民族自治地方自治立法權(quán)和地方立法權(quán)的科學(xué)界分[J].法學(xué)評論，2019（3）.冉艷輝.論民族自治地方自治立法權(quán)與地方性法規(guī)制定權(quán)的合理配置與規(guī)范運用[J].政治與法律，2020（7）.等等。有關(guān)自治州地方立法的實證研究參見：鄭毅.《立法法》修改三年來我國自治州立法權(quán)的實施問題研究——以XX自治州為例[J].中央民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（5）.戴小明，冉艷輝.區(qū)域立法合作的有益探索與思考——基于《酉水河保護條例》的實證研究.中共中央黨校學(xué)報，2017（2）。