政府引導農(nóng)村基層治理機制的路徑探究

徐艷紅 葛春芳

〔摘要〕新時代隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國各地的不斷推行，農(nóng)村基層治理的重要性不斷凸顯，各地政府在農(nóng)村基層治理方面做了大量探索，取得了重要成效。近年來，H省H市政府從“多予”和“放活”兩方入手引導農(nóng)村基層社會治理，取得了一定的成績。但同時也要看到，政府在引導農(nóng)村基層治理的過程中亦存在頂層設計和具體實施脫節(jié)、政府語系和農(nóng)村語系脫鉤、政府行政干預與農(nóng)村自治沖突、政府政務公開和農(nóng)村基層監(jiān)督斷層等問題，影響了農(nóng)村基層治理的成效。為此，政府要從政策實施機制、話語體系、權力配置機制、信息公開機制等方面加強嵌入機制的構(gòu)建，以實現(xiàn)對農(nóng)村基層的有效治理。

〔關鍵詞〕農(nóng)村基層；社會治理；政府引導；善治

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編碼〕2096-8442（2021）04-0041-05

〔基金項目〕湖南省衡陽市社會科學基金重點項目（2017B（I）002），主持人徐艷紅；湖南省教育廳優(yōu)秀青年項目（17B068），主持人伍小樂；湖南省社會科學成果評審委員會項目（XSP20YBC064），主持人伍小樂；湖南省衡陽市社會科學基金重點項目（2020B（I）001），主持人伍小樂。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，“推動社會治理重心向基層下移。”〔1〕農(nóng)村基層治理是基層社會治理的重要組成部分，政府作為農(nóng)村基層治理的“領頭羊”，要發(fā)揮好引導的職能和作用，構(gòu)建起科學、有效的政府引導機制，逐步激發(fā)農(nóng)村基層治理的活力。近年來，H市政府在引導農(nóng)村基層治理方面多措并舉，取得了一些成效，同時也存在著一些問題。本文通過對這些問題產(chǎn)生的原因進行分析，進而提出政府引導農(nóng)村基層治理機制構(gòu)建的對策建議，以期對其他地方政府開展農(nóng)村基層治理有所啟示。

一、H市政府引導農(nóng)村基層治理取得的成效

H市作為省域副中心城市及全國首批市域社會治理現(xiàn)代化試點城市，在對農(nóng)村基層治理的引導過程中采取了“多予”與“放活”相結(jié)合的政策舉措，為農(nóng)村基層治理注入了活力，農(nóng)村基層治理體系不斷完善，取得明顯成效。

（一）農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展迅速

一是引導農(nóng)村加強“龍頭產(chǎn)業(yè)”建設。H市政府通過積極找準主導及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如茶葉、貢椒、烏蓮等，用主導產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化后續(xù)發(fā)展提供了動力，奠定了基礎。二是引導農(nóng)村做好農(nóng)產(chǎn)品的品牌。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量過硬的基礎上創(chuàng)立品牌，注重品牌效應，“地域公共品牌+產(chǎn)業(yè)品牌+產(chǎn)品品牌”的新型農(nóng)產(chǎn)品品牌機制逐步建立，如S縣的紅脆桃、H縣的臺源烏蓮、L市的大和草魚喜獲國家農(nóng)產(chǎn)品地理標志品牌。三是引導農(nóng)村基層進行電商建設。通過供給優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，吸引更多的電商來農(nóng)村投資、合作。四是加強對農(nóng)民的專業(yè)培訓。H市政府通過組織農(nóng)業(yè)專家學者定期對基層農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)專業(yè)知識、技術和經(jīng)營培訓，使農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)知識有了更多的了解，種植熱情高漲，收益也逐年變好，過去缺少理性選擇、合理規(guī)劃的現(xiàn)象逐漸消失。五是農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園規(guī)模不斷擴大。截至2020年1月，H市共創(chuàng)辦了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)298家，國家星級農(nóng)莊達173家，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園102個，省級示范家庭農(nóng)場28個①，50家農(nóng)業(yè)規(guī)范化示范基地得到了提質(zhì)升級②。

（二）農(nóng)村脫貧及文化建設成效顯著

在H市政府的引導下，農(nóng)村基層通過踐行扶貧和扶技、扶藝、扶智、扶志相結(jié)合的舉措，實現(xiàn)了全市322個貧困村全部出列，102662戶322375名建檔立卡貧困人口全部脫貧③，農(nóng)村脫貧及文化建設成效顯著。一是建立特色扶貧產(chǎn)業(yè)。政府引導農(nóng)村建立了特色扶貧產(chǎn)業(yè)“油茶扶貧”，先進經(jīng)驗在全國得到推廣。二是開展就業(yè)扶貧工程建設。通過落實就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，吸引各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，拓展了困難農(nóng)戶的就業(yè)渠道，激發(fā)了農(nóng)村基層內(nèi)生動力。目前，H市已培育出新型職業(yè)農(nóng)民5000多名，同時還增設農(nóng)村衛(wèi)生清潔員、農(nóng)村公路管理員、森林防控員等公益性崗位，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)4.68萬人①。三是開展文化惠民利民工程建設。通過不斷鞏固“送戲送電影下鄉(xiāng)”“村村響”“戶戶通”成果，完成了送戲下鄉(xiāng)1010場、送電影下鄉(xiāng)5萬場②、“廣播電視戶戶通”進村入戶1.55萬戶的文化建設①。四是農(nóng)村歷史文化意識逐漸加強。地方傳統(tǒng)節(jié)日文化得以弘揚，影響力不斷擴大，如H縣的渣江春社、N縣的泉湖二月八等傳統(tǒng)節(jié)日的影響力逐漸延伸到全國各地；具有地方特色的歷史文化村鎮(zhèn)和傳統(tǒng)村落得到重視、保護與修繕，如N縣花橋鎮(zhèn)高新村、H縣曲蘭鎮(zhèn)、D縣南灣村等。

（三）農(nóng)村基礎設施建設效果明顯

一是加強農(nóng)村道路建設。落實公路窄路加寬和安防工程建設，解決了自然村道路硬化1993公里。二是解決農(nóng)村飲水問題。扶助農(nóng)村持續(xù)進行自來水設施的建設，共解決了42.87萬人飲水安全問題①。三是進行農(nóng)村網(wǎng)絡全覆蓋建設。大多數(shù)的家庭都裝上了無線網(wǎng)絡，拓寬了民眾獲取知識和消息的渠道。四是推行“一門式”集體辦公體系。簡化了民眾辦事程序，逐步實現(xiàn)了農(nóng)村基層“數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”的目標要求。五是建設運動、娛樂等基礎設施。通過建立農(nóng)村活動中心、運動廣場、圖書閱覽室等豐富了農(nóng)村居民生活水平，并增設了一些管理和維護基礎設施的崗位。

（四）人居環(huán)境建設不斷改善

H市政府引導農(nóng)村以市場為導向，將農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與可持續(xù)戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，將農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保相結(jié)合，不斷改善人居環(huán)境。一是加強生態(tài)旅游、和美農(nóng)家樂等綠色式、家園式環(huán)境建設。持續(xù)推進人工造林舉措，加大農(nóng)村森林覆蓋率；開展了秸稈禁燒專項活動和農(nóng)藥化肥“負增長”行動；扶助各村落實行示范創(chuàng)建工程，推進了100多個美麗鄉(xiāng)村示范村的建設①。二是深入開展了村莊清潔工程。355個行政村的生活垃圾、生活污水通過治理逐漸達到標準，2181個行政村完成了村莊清潔革命；農(nóng)村基層不斷深化“廁所革命”，17.46萬戶農(nóng)村衛(wèi)生廁所完成改建①。

二、H市政府引導農(nóng)村基層治理存在的現(xiàn)實困境

H市政府引導農(nóng)村基層治理雖然得了一些成績，但同時也顯現(xiàn)出政府在引導農(nóng)村基層治理工作中普遍存在著一些問題。

（一）政府頂層設計與農(nóng)村基層具體實施存在脫節(jié)現(xiàn)象

頂層設計是一種自上而下的宏觀規(guī)劃，需要從全局出發(fā)，統(tǒng)籌各個要素，解決問題，政策規(guī)劃側(cè)重于全局性、整體性〔2〕。然而，由于各農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、治理政策的掌握程度等方面存在差異，這使得宏觀的頂層設計不能及時有效地運用于農(nóng)村基層治理具體的建設、改革中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H市政府引導農(nóng)村基層社會治理時所制定的政策在具體實施的過程中存在著脫節(jié)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)村基層治理精英人才缺乏。H市比鄰經(jīng)濟發(fā)達的廣東省，大量H地區(qū)農(nóng)民外出廣東打工，留守在家的是老人、兒童、婦女等議事能力相對較弱的群體，導致農(nóng)村基層社會治理人才短缺，農(nóng)村治理主體弱化，直接影響了治理政策在農(nóng)村的實施。二是對政策文件的理解還不深入。H市少數(shù)農(nóng)村對政府制定的政策文件沒有完全理解和消化，一些農(nóng)村的辦事中心擺放著各類治理文件，但對文件的內(nèi)容缺乏深入、系統(tǒng)的研究和討論，對文件內(nèi)容的理解“差強人意”，影響了政策執(zhí)行的效果。三是政策文件的落實成效還需鞏固。個別農(nóng)村基層對于政府所制定的治理政策往往采取“胡子眉毛一把抓”的實施手段，政策怎么規(guī)定，農(nóng)村怎么實行，缺乏立足實際、因地制宜地選擇和采納，致使實際落實效果與政策文件要求達到的成效還有一定差距。

（二）政府話語體系與農(nóng)村基層本土語系銜接不暢

話語體系蘊含著知識體系、思想體系，背后承載著思想、觀念、理論、文化、價值等內(nèi)容〔3〕。政府話語主要采用官方文件的語言規(guī)范，理論性強；農(nóng)村基層主要沿襲口口相傳的交流方式和傳統(tǒng)，比較隨意。語言方面的不貫通性，使得農(nóng)村基層群眾不能全面準確地接收政府所要傳達的信息，這就會導致政府所期望在農(nóng)村基層治理中達成的目標與農(nóng)村基層的理解、解讀存在偏差，使得農(nóng)村基層治理不能及時緊跟政府的步伐。H市政府在引導農(nóng)村基層治理的過程中，在政策的傳達和農(nóng)民的接受之間，就存在著銜接不暢的問題。一是語言交流不暢影響農(nóng)村治理工作的有效開展。H市農(nóng)村基層民眾交流更多使用的是方言，且不少農(nóng)村地區(qū)存在“五里不同音”的情況，農(nóng)民大多對普通話的掌握和理解并不熟練。不少基層干部并不是當?shù)厝?，在向農(nóng)村基層傳達和講述治理政策時，存在語言交流不暢的情況，且農(nóng)村基層治理的政策語言轉(zhuǎn)化為不同的民族語言、方言的難度較大，影響了農(nóng)村基層治理工作的有效開展。二是普通農(nóng)民對政策文件中的文本語言理解起來比較困難。政府引導農(nóng)村進行社會治理時，多用的是政府文件或社會治理的專有名詞，理論性較強，而普通農(nóng)民受自身知識的局限，政策文件中有許多晦澀枯燥的詞語，超出了他們的理解范圍，導致部分農(nóng)民對政策理解不透徹，影響了農(nóng)村基層治理的效果。

（三）政府行政干預與農(nóng)村基層自治存在沖突

行政干預是政府依托政治權利，實行的一種自上而下的管理方式。農(nóng)村基層自治是農(nóng)村基層依據(jù)村內(nèi)事務，進行自我服務、自我教育、自我管理的一項基本管理準則〔4〕。在政府引導農(nóng)村基層治理過程中，農(nóng)村基層面臨著良莠不齊的市場信息，模糊難懂的治理內(nèi)容，動態(tài)多變的人口結(jié)構(gòu)等問題〔5〕，僅僅依靠農(nóng)村基層管理組織的力量去應對解決這些問題是遠遠不夠的，還需要政府發(fā)揮行政干預的手段來進行調(diào)節(jié)。但是，如果政府行政干預不能行之有度的話，行政干預就會變成“行政失靈”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在引導農(nóng)村基層開展社會治理的過程中，政府行政干預與農(nóng)村基層自治二者之間有時會發(fā)生沖突。一方面，政府擁有較多的權利，這些權利具有約束性、強制性、權威性等特點，政府對農(nóng)村基層多采取直接指揮的方式下達命令，使得農(nóng)村基層逐漸變成政府的下屬部門，二者的關系逐漸演變成了政府領導和農(nóng)村基層被領導的關系。同時，政府還有可能將自身的行政考核任務下置于農(nóng)村基層，增加了農(nóng)村基層治理的負擔。另一方面，部分農(nóng)村基層缺乏財政上的自主權。村級財務自主權是村民自治權的核心內(nèi)容之一，其實現(xiàn)情況影響著農(nóng)村基層治理的效果。而現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村基層的財政實行的是“村財鄉(xiāng)管”的形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府由于財政和行政體制上的雙重壓力而產(chǎn)生干預村級財務的行為，鄉(xiāng)政府對村級財務自主權的不當干預，使得農(nóng)村基層財政上的自主權難以實現(xiàn)。

（四）政府政務公開與農(nóng)村基層監(jiān)督存在斷層

政務公開是群眾了解和知曉政府工作程序、工作內(nèi)容、工作進度、工作成效最直接、最有效的方式，是公眾有效監(jiān)督政府行為和推動陽光政府建設的重要舉措。然而，H市政府在引導農(nóng)村基層治理的過程中，存在著政府政務公開與農(nóng)村基層監(jiān)督斷層的問題。一是政務和政策信息公開的形式比較單一。H市政府關于農(nóng)村治理的信息主要在政府官方網(wǎng)站上公布，在微信公眾號、微博動態(tài)號等其他形式公布的較少。二是信息內(nèi)容零散且不全面。以目前H市政府公布的農(nóng)村治理信息來看，內(nèi)容主要以新聞稿的方式公布，內(nèi)容中有用信息較少。三是信息咨詢服務體系不健全。目前H市政府官方網(wǎng)站上暫未開通與農(nóng)村基層治理相關的在線服務平臺，農(nóng)村基層治理中存在的一些問題不能及時上報并得到反饋。這導致“直接受益主體”即農(nóng)村基層無法準確適時地直接掌握治理的動態(tài)信息，難以準確比較各個農(nóng)村主體在治理方面存在的差距，不能切實有效地找準自己的治理短板。面對這樣的局面，農(nóng)村基層民眾知悉信息的權力、表達建議的權力、監(jiān)督政府工作的權力將得不到保證，農(nóng)村基層民眾很難實行好監(jiān)督權〔6〕。

三、構(gòu)建政府引導農(nóng)村基層治理機制對策

農(nóng)村基層治理是一個復雜的綜合性工程，需要政府和農(nóng)村基層通力合作，完善政府引導機制，從政策實施機制、話語體系、權力配置機制、信息公開機制等方面著手，打造政府引導柔性嵌入農(nóng)村基層的社會治理模式。

（一）完善政府引導與農(nóng)村基層相適應的政策實施機制

完善政府引導和農(nóng)村基層相適應的政策實施機制，具體來說，就是處理好政府引導的頂層設計和摸著石頭過河的關系。頂層設計作為宏觀層面的政策體系，需要緊密聯(lián)系微觀方面的具體情況，在開展農(nóng)村基層治理時，要完善好政府引導的頂層設計和摸著石頭過河的機制建設，邊實踐邊總結(jié)，在實踐中求真知。一是要樹立好人民群眾在農(nóng)村基層治理中的主體地位。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質(zhì)財富和精神財富的創(chuàng)造者。由于基層群眾長期生活在政策實施的最前線，所以他們能夠確切了解政府頂層設計是否適合農(nóng)村基層的發(fā)展，是否切實可行，這就要求政府在引導農(nóng)村基層治理時，要全面收集民意，及時與農(nóng)村基層群眾溝通〔7〕，及時了解治理情況，不斷通過“實踐、認識、再實踐、再認識”的方式完善政府引導頂層設計的內(nèi)容和方案。二是要因地制宜制定農(nóng)村基層治理政策機制。政府在引導農(nóng)村基層治理時制定的政策機制要與農(nóng)村基層的實際情況相匹配，不能規(guī)定的太機械、太死板，不能“一刀切”。要緊密結(jié)合各個農(nóng)村基層的實際情況，要因地制宜，一切從實際出發(fā)，發(fā)現(xiàn)不相適應的，要及時調(diào)整政策、方案，使政府在引導農(nóng)村基層治理時所做的相關政策、頂層設計與農(nóng)村基層社會發(fā)展相協(xié)作、相促進，推動農(nóng)村基層治理高質(zhì)量發(fā)展。三是要實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”兩種治理機制相適應、相促進。政府引導農(nóng)村基層治理制定的政策、頂層設計等，規(guī)定了農(nóng)村基層在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面綜合性和總體性的治理內(nèi)容，指明了農(nóng)村基層治理的目標、方向等，是一種“自上而下”的治理機制。而摸著石頭過河是立足于農(nóng)村基層，是一種“自下而上”的治理機制。農(nóng)村基層在進行實際治理時，要做好“事前、事中、事后”的治理記錄并及時、按時、定時反饋給政府，政府要按時接收、定期查看農(nóng)村基層的反饋，并及時給予答復，進而調(diào)整、完善政府引導的政策建設。通過二者的相互促進、相互協(xié)作，能夠進一步提高政策實施的科學性，進一步完善政府引導與農(nóng)村基層治理相適應的政策實施機制。

（二）構(gòu)建政府引導與農(nóng)村基層相連接的話語體系

政府在引導農(nóng)村基層治理所運用的話語體系，大多以政策性語言的表達形式向農(nóng)村基層傳播，由于農(nóng)村基層群眾長期生活在農(nóng)村，經(jīng)過歷史的變遷，各個村落形成了自己獨特的語言表達體系，政府要想更好地傳達政策，就要建立好二者相連接的話語體系，筑起二者溝通的橋梁。一方面，要擅于運用人民喜聞樂見的語言。政府在向農(nóng)村基層群眾宣傳農(nóng)村基層治理的相關政策時，要善于與農(nóng)村基層的方言、諺語相結(jié)合，這樣的語言表達形式具有通俗易懂性、簡單明了性，這樣能夠便于群眾更加了解社會治理的相關政策，更加理解政府的話語體系。另一方面，要發(fā)揮好農(nóng)村基層干部的“樞紐”作用。農(nóng)村基層干部是連接政府和農(nóng)村基層群眾的重要關節(jié)點，更是政府的話語體系與農(nóng)村基層本土語系相連接的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村基層干部在日常的工作中會在第一時間學習、了解關于農(nóng)村基層治理的相關政策文件，他們會比農(nóng)村基層群眾更早、更全面地了解政策的內(nèi)容，同時，他們又是在農(nóng)村基層中成長起來的，來源于農(nóng)村基層群眾，服務于農(nóng)村基層群眾，并長期受農(nóng)村基層的語言文化的熏陶，早已熟練掌握了農(nóng)村基層語言的文化體系。因此，農(nóng)村基層干部是黨和政府聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。

（三）強化政府引導與農(nóng)村基層相協(xié)調(diào)的權利配置機制

政府作為國家行政機關享有行政權，屬于國家公權力范疇〔8〕，農(nóng)村村委會是一個基層群眾性的自治組織，擁有自治管理的權利，屬于社會權利范疇。在政府引導農(nóng)村基層治理過程中，要分清楚二者的權力和義務，推動二者之間良性運行，強化政府引導與農(nóng)村基層相協(xié)調(diào)的權力配置機制。一是要明確政府與農(nóng)村基層是指導與被指導的關系，不是領導與被領導的關系。政府的這種指導關系是非強制性的、柔和的，指導的方式有：建議、協(xié)商、動員、宣傳、規(guī)勸，等等。政府在引導農(nóng)村基層治理時，要厘清二者的關系，解決好二者的職權配置，實現(xiàn)效率最大化、職權配置最優(yōu)化。二是要界定好政府行政權和農(nóng)村基層自治權所管轄的治理事務。政府在引導農(nóng)村基層治理時，對于從屬于農(nóng)村基層自治權范圍內(nèi)的農(nóng)村基層治理的公共事務，政府要簡政放權，發(fā)揮農(nóng)村基層的主體地位，讓農(nóng)村基層自己解決自己的事務，尊重和保護好農(nóng)村基層的自治權。農(nóng)村基層在行使自治權時，要全面記錄治理方案實施的情況，及時總結(jié)治理效果。而對于農(nóng)村基層不能解決的治理事務，政府要幫助解決，如教育資金、公共基礎設施等問題，推動彼此之間形成“你中有我、我中有你、相互融合”的治理機制。三是要明確政府行政權和農(nóng)村基層自治權的權力邊界。政府在引導農(nóng)村基層治理時，政府和農(nóng)村基層在行使各自職責范圍內(nèi)的權力時，要使之有度，各自管好職權范圍內(nèi)的事情，要做好相互配合，達到“共治”效果，防止出現(xiàn)“過行政化或過自治化”現(xiàn)象。

（四）健全政府引導與農(nóng)村基層相貫通的信息公開機制

健全政府引導與農(nóng)村基層相貫通的信息公開機制，這就需要政府要做好信息公開的工作，保障農(nóng)村基層群眾獲取信息、表達建議、監(jiān)督政府工作等權力的行使。一是要豐富政府信息公開的形式。政府和農(nóng)村基層在對治理情況進行公示時，可以充分運用自媒體、網(wǎng)絡等方式〔9〕，比如，微信公眾號、抖音視頻、微博動態(tài)等形式。同時，政府和農(nóng)村基層要做好配合工作，對治理信息公開的形式做好規(guī)劃，使民眾能夠通過不同渠道充分了解政府引導農(nóng)村基層治理的相關信息。二是要提升信息公開的質(zhì)量和數(shù)量。政府和農(nóng)村基層要做好信息分類，定時、定期、定量的做好信息的公示，同時要確保公開的信息的實用性、時效性。三是政府要完善信息公開服務體系。政府可以在線上和線下開啟咨詢服務功能，及時解答民眾對農(nóng)村基層治理的疑問，及時收集、記錄民眾的意見和建議，確保信息能夠全方位、全過程的傳達給民眾，提高人民群眾參政議政的熱情，進而加快推動政府引導農(nóng)村基層治理的信息公開機制的建設。

〔注釋〕

①來自2020年H市政府工作報告。

②來自2019年H市政府工作報告。

③來自2021年H市政府工作報告。

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〔9〕劉燕.治理先行：在善治中振興鄉(xiāng)村〔J〕.農(nóng)林經(jīng)濟管理學報，2020（01）：126-132.

責任編輯董軍