構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的幾個(gè)著力點(diǎn)

〔摘要〕黨的十九屆四中全會(huì)提出，要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局要在以下幾個(gè)方面持續(xù)發(fā)力：一是必須統(tǒng)籌處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為指導(dǎo)、以社會(huì)為引導(dǎo)，形成多元主體協(xié)同治理的合力；二是必須不斷提升基層社會(huì)治理水平，堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)、以人民為主體、以市域社會(huì)治理為抓手、以科技為支撐，打通基層社會(huì)治理的“最后一公里”；三是必須堅(jiān)持“三治融合”，以自治為目標(biāo)、以法治為保障、以德治為補(bǔ)充，創(chuàng)新基層社會(huì)治理手段，從源頭上化解基層社會(huì)矛盾。只有在以上三個(gè)方面齊發(fā)力，才能推動(dòng)形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

〔關(guān)鍵詞〕基層社會(huì)治理；市域社會(huì)治理；三治融合

〔中圖分類號(hào)〕D621〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）04-0031-04

〔基金項(xiàng)目〕湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“市域社會(huì)治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究”（XSP21YBZ164），主持人蔣葉莎。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活的變化，我國(guó)基層社會(huì)治理的體制機(jī)制也在不斷改變和創(chuàng)新，基層社會(huì)治理水平顯著提升。但同時(shí)必須看到，我國(guó)基層社會(huì)治理中依然存在治理模式同質(zhì)化、基層治理碎片化、基層工作壓力大、民眾的主體作用發(fā)揮不充分等復(fù)雜矛盾和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，治理任務(wù)還相當(dāng)繁重。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，并完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。這為基層社會(huì)治理指明了方向、提供了根本遵循。要將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層，把基層的事情在基層辦好，有效推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，就必須構(gòu)建起制度化的基層社會(huì)治理新格局，真正實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理到社會(huì)治理、從硬治理向韌性治理的轉(zhuǎn)變。

一、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，必須統(tǒng)籌處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)和人民對(duì)生活的新期待向基層社會(huì)治理提出了新要求，其實(shí)質(zhì)就是必須加快促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步調(diào)整政府、市場(chǎng)和社會(huì)在社會(huì)治理中的職責(zé)分工，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)指導(dǎo)、社會(huì)引導(dǎo)的系統(tǒng)治理機(jī)制，形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，提升基層社會(huì)的治理能力、治理合力和治理效力。

（一）創(chuàng)新政府治理方式，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

黨的十八屆三中全會(huì)提出，社會(huì)治理要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，必須加強(qiáng)政府在基層社會(huì)治理中的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力。目前，政府角色正處于從統(tǒng)治到管理再到治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這是一個(gè)傳統(tǒng)與現(xiàn)代、感性與理性、人治與法治、官治與自治互相碰撞、互相作用并有機(jī)融合的過(guò)程。目前，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的三維立體框架下，大包大攬的“全能型政府”依舊存在，社會(huì)治理中的“缺位”“錯(cuò)位”“越位”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)去做他們需要做的事，幫助他們完成僅憑自身能力無(wú)法完成的事，而對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)能夠自己完成且完成得很好的事，政府不應(yīng)干涉。隨著政府角色與現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越適應(yīng)，基層社會(huì)治理必將向社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化轉(zhuǎn)變。

（二）完善市場(chǎng)機(jī)制體制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用

在市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)上，要充分考慮不同社會(huì)階層的利益，在更大程度上維護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)益，從根本上消除不平等的資源分配，提供公平、普惠的制度安排，營(yíng)造良性互動(dòng)的基層社會(huì)治理新生態(tài)。在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行上，要充分發(fā)揮多主體合作效用，通過(guò)勞動(dòng)細(xì)分提升專業(yè)化水平，降低運(yùn)作成本，同時(shí)促進(jìn)多領(lǐng)域、跨部門協(xié)作，形成一種既合作又競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，提升基層社會(huì)治理的有效性。在市場(chǎng)機(jī)制的保障上，要充分發(fā)揮法律效力，增加市場(chǎng)主體的違法成本，堅(jiān)決抵制“劣幣驅(qū)良幣”現(xiàn)象，嚴(yán)防惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的惡果，堅(jiān)持有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，為基層社會(huì)治理的有效性和可持續(xù)性提供制度保障。

（三）激發(fā)社會(huì)力量活力，發(fā)揮社會(huì)力量的橋梁作用

構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，必須以社會(huì)為引導(dǎo)，形成社會(huì)力量廣泛參與的大治理格局?，F(xiàn)代社會(huì)利益主體越來(lái)越多元，對(duì)基層社會(huì)治理提出了更高要求，僅僅依靠政府部門難以完全解決各種社會(huì)問(wèn)題，只有在更大半徑內(nèi)動(dòng)員更多的社會(huì)成員和社會(huì)力量，才能從根本上維護(hù)好社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。引導(dǎo)社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理，既要充分培育各市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和社會(huì)成員參與治理的意愿，提升參與各項(xiàng)治理環(huán)節(jié)的能力，又要完善社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理的機(jī)制體制，為行業(yè)自律、志愿服務(wù)等社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理的活動(dòng)提供切實(shí)可靠保障。要最大范圍地形成社會(huì)協(xié)同，引導(dǎo)公眾參與，減少治理成本，促進(jìn)治理效能，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，必須不斷提升基層社會(huì)治理水平

基層社會(huì)治理的主要問(wèn)題歸結(jié)起來(lái)就是治理的不平衡性和不充分性問(wèn)題。要突破這一瓶頸，就必須建立健全機(jī)制體制，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，整合不同主體的價(jià)值取向，構(gòu)建黨建引領(lǐng)下社會(huì)多元主體有序參與的新形式，推動(dòng)管理和服務(wù)力量向基層傾斜。同時(shí)，要重視人民的主體地位，完善責(zé)任共擔(dān)、利益共享機(jī)制，立足市域社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)，以科技為支撐，不斷提升基層社會(huì)治理水平，從根本上實(shí)現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變。

（一）發(fā)揮黨建引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，提升基層社會(huì)治理效能

基層社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，才能做到統(tǒng)籌謀劃，實(shí)施精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，也只有以黨建為引領(lǐng)，才能夠吸引更多的社會(huì)力量參與到治理中來(lái)。一方面，要通過(guò)優(yōu)化組織設(shè)置、加強(qiáng)制度建設(shè)，提升黨在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的調(diào)控能力，有效協(xié)調(diào)不同群體之間的利益訴求，緩解不同社會(huì)階層之間的矛盾沖突，真正做到上下一盤棋。同時(shí)，要將黨的方針政策有機(jī)融合到基層社會(huì)治理中去，為服務(wù)群眾、化解糾紛、減少?zèng)_突、促進(jìn)和諧樹立堅(jiān)強(qiáng)后盾，推動(dòng)形成正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的有效機(jī)制。另一方面，要堅(jiān)持基層黨組織當(dāng)堡壘、黨員樹旗幟，充分發(fā)揮黨員在基層治理中的先鋒模范作用，通過(guò)干部帶動(dòng)黨員、黨員帶動(dòng)群眾，把黨建工作的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)治理的效能。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式

堅(jiān)持以人民為中心，就是依靠群眾力量，發(fā)揮群眾智慧，增強(qiáng)公眾參與基層社會(huì)治理的主動(dòng)性與能動(dòng)性，做到人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有，通過(guò)多元主體協(xié)同共治，讓治理成果惠及每一位社會(huì)成員。從人人有責(zé)的角度來(lái)看，必須進(jìn)一步培育基層社會(huì)治理中的公共性。公共性是指民眾的重要關(guān)切不再局限于私人領(lǐng)域，而逐漸轉(zhuǎn)向范圍更廣的社會(huì)性事務(wù)。公共性的形成既離不開社會(huì)成員公共精神的培育，也離不開政府對(duì)基層的有序賦權(quán)。有了公共精神，才有參與意愿；有了賦權(quán)保障，才能使參與有效，從而保證公眾參與的可持續(xù)性。從人人盡責(zé)的角度來(lái)看，必須進(jìn)一步落實(shí)民主協(xié)商制?，F(xiàn)階段我國(guó)基層社會(huì)治理中的公眾參與制度已經(jīng)逐步確立，但是系統(tǒng)性支持不到位，資金鏈條、權(quán)力分配、人員保障等依舊不充分，影響民主協(xié)商的實(shí)效性。因此，還需不斷暢通群眾在基層公共事務(wù)中的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的渠道，加強(qiáng)規(guī)則設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性。從人人享有的角度來(lái)看，必須進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?；鶎由鐣?huì)治理不僅要發(fā)揮人民群眾的主觀能動(dòng)性，還要實(shí)現(xiàn)治理成果由人民群眾共享?；竟卜?wù)均等化是社會(huì)公平正義的體現(xiàn)，通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，使優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)覆蓋更多人群，讓更多群眾能夠共享改革發(fā)展的成果。

（三）立足市域社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)

黨的十九屆五中全會(huì)提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。市域社會(huì)治理已成為國(guó)家治理的重要組成部分，治理對(duì)象既包括城市社區(qū)又包括農(nóng)村社區(qū)，是社會(huì)治理重心下移的重要一環(huán)。一方面，市域社會(huì)治理的資源優(yōu)勢(shì)能夠處理更為復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。與傳統(tǒng)的縣域治理相比，市域社會(huì)治理組織、調(diào)動(dòng)和整合資源的能力更強(qiáng)，涉及的治理群體更廣，治理手段更多樣，聚集了更多權(quán)力和資源。與省域社會(huì)治理相比，市域社會(huì)治理直面基層一線，需要綜合解決城市治理、農(nóng)村治理、社區(qū)治理各類問(wèn)題，治理對(duì)象更多樣、治理問(wèn)題更典型、治理體系更微觀。另一方面，市域社會(huì)治理能夠處理好基層社會(huì)治理三大關(guān)系。在新的市域治理模式下，能夠充分處理好治理體系和治理能力協(xié)調(diào)、治理層級(jí)提升和治理重心下移，以及黨政統(tǒng)合和多元共治等三組關(guān)系。具體而言，就是以市的較強(qiáng)統(tǒng)籌能力建立縱向秩序貫通和橫向秩序擴(kuò)展機(jī)制，向上對(duì)政府的社會(huì)治理目標(biāo)負(fù)責(zé)，向下賦予不同治理層級(jí)以不同權(quán)力，充分發(fā)揮市級(jí)黨委政府的統(tǒng)籌謀劃作用，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)重視法治、村級(jí)充分自治，不斷提升基層發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力，形成權(quán)責(zé)對(duì)等、目標(biāo)明確、上下協(xié)同的基層社會(huì)治理模式。

（四）強(qiáng)化科技支撐，提升基層社會(huì)治理現(xiàn)代化水平

科技是第一生產(chǎn)力，信息和通信技術(shù)的迅猛發(fā)展全方位改變了人類的生產(chǎn)和生活方式，其中以互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的技術(shù)變革最為顯著，新一代的數(shù)字技術(shù)不僅創(chuàng)造了新的市場(chǎng)和行業(yè)，改變了人們的生活方式，而且也深刻影響著政治形態(tài)。一方面，數(shù)字技術(shù)在實(shí)現(xiàn)治理的工具理性的同時(shí)，也潛移默化地推動(dòng)了治理的價(jià)值理性。利用數(shù)字技術(shù)，政府可以降低管理成本，促進(jìn)政務(wù)公開透明，同時(shí)優(yōu)化辦事流程，提升民眾對(duì)政府的滿意度。另一方面，為了縮小數(shù)字鴻溝，政府打破過(guò)去各自為政的管理業(yè)態(tài)，建立起跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)同合作機(jī)制，形成了更為開放、透明、平等的治理理念。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)賦能下的政府治理為民眾和其他社會(huì)力量提供扁平化、便捷化的政治接觸和政治參與方式，推動(dòng)了治理主體的多元化，推動(dòng)了社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

三、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，必須堅(jiān)持“三治融合”

“三治融合”是我國(guó)基層社會(huì)治理的重要探索，在法律法規(guī)和政策制度無(wú)法下沉的治理空間，“三治融合”能夠賦予其他社會(huì)力量更多活力，體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀的不可或缺性，為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治提供了更全面的保障。“三治融合”關(guān)鍵在融。堅(jiān)持“三治融合”就是自治、法治、德治三管齊下，充分發(fā)揮法治的保障作用和德治的教化作用，為實(shí)現(xiàn)自治提供完善的內(nèi)外部機(jī)制。在三者之間的關(guān)系上，自治是法治、德治的目標(biāo)，法治是自治、德治的保障，而德治是自治、法治的補(bǔ)充，德治和法治共同組成了基層社會(huì)自治的主要規(guī)范，自治和德治又離不開法治的強(qiáng)力保障。只有堅(jiān)持“三治融合”，才能從根本上化解基層社會(huì)矛盾。因此，“三治融合”不是三者的簡(jiǎn)單相加，而是在理順自治、法治、德治的相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自治理體系的特色，形成相互依賴、相互補(bǔ)充、有機(jī)融合的治理模式。

（一）以自治為目標(biāo)，釋放基層社會(huì)治理活力

現(xiàn)代社會(huì)個(gè)人主義價(jià)值觀不斷擴(kuò)大，舊的社會(huì)連接紐帶日益松散，如何構(gòu)建新的社會(huì)團(tuán)結(jié)機(jī)制，是當(dāng)前社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治的重要前提。中國(guó)特色的多元治理體制要處理好的核心問(wèn)題是，如何在確保政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，充分激發(fā)各種社會(huì)力量的治理活力，從而使基層社會(huì)治理具有更為廣泛的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)。民主協(xié)商是實(shí)現(xiàn)自治的重要形式，通過(guò)開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，調(diào)動(dòng)群眾在基層公共事務(wù)中的積極性。同時(shí)，基層社會(huì)治理以黨建為引領(lǐng)，并不意味著政府大包大攬，群眾性自治組織必須發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過(guò)多種制度化的渠道和形式，以民主協(xié)商的模式將居民和村民吸納至公共事務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督中來(lái)，促進(jìn)基層治理的公開、透明和高效。在具體實(shí)踐中，以網(wǎng)格、村民小組、樓棟、院落屋場(chǎng)為單元，通過(guò)宣傳、教育、鼓勵(lì)、引導(dǎo)等形式，用群眾聽(tīng)得懂、聽(tīng)得進(jìn)的方式溝通交流，突出群眾的“主人翁”和“主事人”角色，充分尊重群眾的主體地位。

（二）以法治為保障，加強(qiáng)基層社會(huì)治理硬規(guī)范

法治是基層社會(huì)治理的根本保障。離開法律法規(guī)，一方面，將導(dǎo)致治理主體和治理對(duì)象缺乏外部監(jiān)督約束，自治成為“私治”，破壞了社會(huì)治理的本質(zhì)，原本用于強(qiáng)化基層治理的工具，在無(wú)約束狀態(tài)下將演變成謀求個(gè)人利益的工具，甚至誘發(fā)新的社會(huì)矛盾；另一方面，行政決策和行政流程若沒(méi)有法律支撐，自治成為“盲治”，治理的合理性與合法性將遭到質(zhì)疑?；饣鶎由鐣?huì)矛盾必須實(shí)現(xiàn)法治化，通過(guò)法治對(duì)治理中的各項(xiàng)行政活動(dòng)和自治行為進(jìn)行明確規(guī)范，形成治理規(guī)則，減少治理過(guò)程中的隨意性，有效控制治理風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)好的法治環(huán)境，能夠約束公權(quán)，增加市場(chǎng)活力，促進(jìn)社會(huì)參與，保障社會(huì)治理的規(guī)范化、有序化和制度化。因此，在推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化過(guò)程中，只有以法治為基準(zhǔn)，才能讓各主體在參與基層社會(huì)治理中能夠自覺(jué)履責(zé)、自我規(guī)范，減少借詞卸責(zé)、相互推諉現(xiàn)象，進(jìn)一步提升治理效能。

（三）以德治為補(bǔ)充，提升基層社會(huì)治理軟實(shí)力

法治化既需要國(guó)家的“硬法”，也離不開以輿論、媒體、道德等以德治為體現(xiàn)的“軟法”自律機(jī)制?！败浄ā笔窃陂L(zhǎng)期的社會(huì)沉淀中所形成的集體意志，雖然沒(méi)有法律的明文約定，但是已經(jīng)成為一種社會(huì)共識(shí)和行為自覺(jué)。如果說(shuō)法治構(gòu)成的是最底線的行為約束，那么德治則是一種更高層次、更高標(biāo)準(zhǔn)的行為規(guī)范。在傳統(tǒng)的“硬法”下，法律的硬度固定，靈活性不足，這也決定了其治理適用的有限性和低標(biāo)準(zhǔn)性，而基層社會(huì)治理中的“軟法”能夠?qū)Α坝卜ā毙纬捎行аa(bǔ)充，通過(guò)內(nèi)化于心的行為標(biāo)準(zhǔn)自覺(jué)規(guī)范行動(dòng)。從治理的角度來(lái)看，德治不僅本身作為一種治理手段，能夠有效約束社會(huì)行為，而且還是一種治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使法治的合理性和權(quán)威性得到承認(rèn)。法治的有效性表面上是通過(guò)國(guó)家強(qiáng)力來(lái)維護(hù)，但從根本上看，則是因?yàn)槠錁?biāo)準(zhǔn)符合最基本的道德規(guī)范，這也是判斷“善治”與否的最重要因素。離開了德治這一基礎(chǔ)，法治無(wú)從談起。不過(guò)，由于不同的社會(huì)情境具有不同的道德標(biāo)準(zhǔn)，德治的規(guī)范性難以達(dá)成一致，且違背道德遭受的懲罰主要來(lái)自社會(huì)輿論，因此德治只能作為法治的前提和補(bǔ)充。

總之，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局離不開全社會(huì)共同參與，在基層社會(huì)的治理中，我們既要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，也要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府的治理責(zé)任；既要積極動(dòng)員各種社會(huì)力量搭建多元治理主體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從單一治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變，使社會(huì)成員具有更強(qiáng)的參與感、責(zé)任感和認(rèn)同感，又要明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體的職能定位和角色分工，使復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行更加高效、順暢，最終形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

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責(zé)任編輯董軍