我國環(huán)境警察制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境與模式選擇

□齊曉亮

(1.西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049；2.陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710021)

黨的十八大報告提出建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計，十九大報告進(jìn)一步豐富了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵，明確提出了建設(shè)美麗中國目標(biāo)，十九屆四中全會指出要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進(jìn)人與自然和諧共生。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出：“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！盵1]一直以來，環(huán)境部門主要以行政執(zhí)法手段來應(yīng)對環(huán)境違法行為，由于缺乏刑事手段的強(qiáng)制性，因而經(jīng)常面臨企業(yè)門難進(jìn)、事難查等問題，這些都極大影響了對環(huán)境違法犯罪行為的懲戒效果。因此，面對“企業(yè)無賴，環(huán)保無奈”的尷尬局面，建立環(huán)境警察制度，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，提高環(huán)境法治對違法者的嚴(yán)懲力度，日益成為環(huán)境安全的迫切需要。

環(huán)境警察也稱環(huán)保警察、生態(tài)警察。環(huán)境警察制度是遵循一套完整嚴(yán)格的具有剛性執(zhí)法特征的制度。它具體是指環(huán)境警察在法定職責(zé)范圍內(nèi)，運(yùn)用警察權(quán)對在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的違法行為實(shí)施制裁、對犯罪行為進(jìn)行偵查的一系列法律規(guī)范的總稱。[2]環(huán)境警察在國外起步較早，在我國也有一些實(shí)踐基礎(chǔ)，目前還處于探索發(fā)展過程中，建立科學(xué)有效的環(huán)境警察制度對懲治環(huán)境污染犯罪，保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全，保障人民的環(huán)境權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國環(huán)境警察制度的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)理論研究現(xiàn)狀

2020年3月15日，筆者在中國知網(wǎng)上，以“環(huán)境警察”或“環(huán)保警察”為主題詞，期刊來源為“核心期刊”“CSSCI”，按相關(guān)度進(jìn)行檢索，共獲得41條結(jié)果，剔除掉與主題無關(guān)的文獻(xiàn)，篩選出24篇文獻(xiàn)。

1.總體趨勢

統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)1999-2010年發(fā)文量比較穩(wěn)定，2010-2012年發(fā)文量出現(xiàn)短暫上升，2017年以后增長幅度加快，發(fā)文數(shù)量呈上升趨勢(見圖1)，但權(quán)威期刊發(fā)文總量較少，當(dāng)前及今后一段時間需加大對環(huán)境警察制度的基礎(chǔ)研究，提升環(huán)境警察制度的理論研究深度和廣度。

圖1 年度相關(guān)發(fā)文量圖

2.關(guān)鍵詞共線網(wǎng)絡(luò)

利用CNKI的檢索結(jié)果進(jìn)行關(guān)鍵詞共線網(wǎng)絡(luò)分析，一般認(rèn)為出現(xiàn)頻次高、中心性強(qiáng)的關(guān)鍵詞為研究熱點(diǎn)，如圖2所示大圓節(jié)點(diǎn)為警察制度、環(huán)境警察、環(huán)境執(zhí)法、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、警察權(quán)等均為研究熱點(diǎn)方向。另外圖中還呈現(xiàn)了若干小圓節(jié)點(diǎn)，如：環(huán)境問題、森林公安、行政執(zhí)法、環(huán)境犯罪等關(guān)鍵詞，這些領(lǐng)域在未來的某一時間段內(nèi)可能會是研究熱點(diǎn)。

圖2 關(guān)鍵詞共線網(wǎng)絡(luò)圖

3.研究機(jī)構(gòu)分布

從發(fā)文機(jī)構(gòu)來看，高校和科研院所占絕大多數(shù)，其中以中國人民公安大學(xué)為署名單位共發(fā)文9篇，遠(yuǎn)高于其他科研院所，在一定程度上說明中國人民公安大學(xué)在該領(lǐng)域比較突出。分析發(fā)現(xiàn)，中國人民公安大學(xué)依托1項國家社科基金和2項法學(xué)會、校級科研項目，2016—2018年有8人參與該領(lǐng)域研究，研究成果顯著。

圖3 研究機(jī)構(gòu)分布圖

(二)各地實(shí)踐狀況

為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度，遏制環(huán)境污染案件頻發(fā)的勢頭，我國各地在打擊環(huán)境違法犯罪方面展開了一系列嘗試。2008年，云南省昆明市公安局環(huán)保分局正式揭牌，開啟了公安系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立環(huán)境警察模式。2010年，山東省莒縣發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法優(yōu)勢，設(shè)立公安辦事處，環(huán)境管理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。2012年，山東省成立食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊，專門負(fù)責(zé)打擊食品藥品和環(huán)境犯罪。2013年，河北省石家莊市成立環(huán)境安全保衛(wèi)支隊負(fù)責(zé)懲治轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染犯罪。2014年，廣東省成立打擊環(huán)境犯罪的專門隊伍即佛山市公安局經(jīng)偵支隊環(huán)境犯罪偵查大隊，其成員構(gòu)成均為專職的環(huán)保警察。2017年，北京市公安局環(huán)境食品藥品和旅游安全保衛(wèi)總隊成立，主要負(fù)責(zé)打擊查處涉及環(huán)境、食品藥品和旅游等領(lǐng)域的違法犯罪活動，編制警力150余人。

二、我國環(huán)境警察制度的現(xiàn)實(shí)困境分析

(一)環(huán)境警察的建制困境

1.法律規(guī)定困境

完善的法律法規(guī)是環(huán)保警察制度設(shè)立的必要前提，也是環(huán)境警察行使執(zhí)法權(quán)的準(zhǔn)繩。目前，與環(huán)境警察制度聯(lián)系緊密的《人民警察法》和《環(huán)境保護(hù)法》中均未能直接找到其設(shè)立的法律依據(jù)，只有個別法律間接涉及。[3]實(shí)踐中，由于現(xiàn)有法律的不完善，各地環(huán)境警察在面對環(huán)境污染犯罪事件時，只能參照同級環(huán)保部門管理的規(guī)定，聯(lián)合相關(guān)管理部門達(dá)到懲治環(huán)境犯罪的目的，[4]這在一定程度上不利于環(huán)保問題的及時有效解決。因此，加快環(huán)境警察的相關(guān)立法是發(fā)揮環(huán)境警察制度長效作用的重要保障，特別是《人民警察法》對人民警察介入環(huán)境問題法律條款的制定與修改，可以確保人民警察在環(huán)境問題的處理過程中做到有法可依，依法治理。

2.體制機(jī)制困境

環(huán)境警察制度是加大環(huán)境污染防治重要利器，其定位是利用警察權(quán)提升環(huán)境污染整治力度，推動環(huán)境行政部門有效履行環(huán)境保護(hù)職能。因此就必須解決公安機(jī)關(guān)和環(huán)境行政部門體制機(jī)制困境。一方面，根據(jù)當(dāng)前環(huán)境警察的實(shí)踐，當(dāng)前大部分環(huán)境警察均是由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)抽調(diào)警力協(xié)助環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)境污染偵破工作，這就使得環(huán)境警察在管理體制上面臨雙重管理的體制困境，既要接受公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)管理，又要接受環(huán)保行政部門的環(huán)保業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時在處置環(huán)境污染事件中，公安機(jī)關(guān)和環(huán)保行政部門在部門利益的驅(qū)動下可能出現(xiàn)爭奪辦案權(quán)的情況，這就會損害環(huán)境警察制度的整體效益。另一方面，新成立的環(huán)境警察還面臨人事編制困境。環(huán)境警察的人事編制設(shè)置無論是增加新編制還是警察系統(tǒng)內(nèi)部編制的調(diào)整都會對現(xiàn)有警察系統(tǒng)的人事編制管理產(chǎn)生一定影響。2014年5月，安徽省銅陵市銅陵縣公安局掛牌成立“環(huán)保治安辦公室”。然而，因?yàn)槌鰴C(jī)構(gòu)編制設(shè)置，運(yùn)行不到半年就被叫停。編制是人員穩(wěn)定的重要制度性安排，任何一項重大改革必然需要其他相關(guān)領(lǐng)域的配套安排。環(huán)境警察隊伍的編制缺失不僅會影響環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)化，也會影響環(huán)境警察隊伍的穩(wěn)定性。[5]

3.職能范圍困境

環(huán)境保護(hù)的職能范圍包括環(huán)境刑事案件偵查、環(huán)保民事案件、環(huán)保行政執(zhí)法、環(huán)保糾紛調(diào)解協(xié)調(diào)、環(huán)保檢查、宣傳環(huán)保法律知識和政策等。其職權(quán)范圍涉及的環(huán)境資源種類、環(huán)境行政管理部門眾多，因而，必須要厘清公安機(jī)關(guān)和環(huán)境行政部門的職能范圍，做好二者職能的互補(bǔ)銜接，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉、運(yùn)行混亂的情況。實(shí)踐中，一方面公安機(jī)關(guān)尚不具備擔(dān)負(fù)起這些職能的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)有的法律對環(huán)境警察的職權(quán)范圍也缺乏詳細(xì)說明，環(huán)境警察與環(huán)境行政部門職責(zé)不清的問題時有發(fā)生。另一方面環(huán)境警察制度的建立更是我國環(huán)保體制模式的改革，設(shè)置環(huán)境警察的重要作用之一就是解決環(huán)保行政部門“以罰代刑”，調(diào)查難，取證難的問題，突出警察權(quán)在環(huán)境污染防治的威懾作用。警察權(quán)作為打擊環(huán)境犯罪的強(qiáng)制性權(quán)力，其使用必須要有嚴(yán)格的法律規(guī)定，實(shí)踐中由于法律法規(guī)的不完備和全面監(jiān)督體系尚未完全建立，以及明確環(huán)境警察執(zhí)法與環(huán)保行政部門執(zhí)法的適用場景等都面臨著現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

(二)環(huán)境警察的運(yùn)行困境

1.協(xié)調(diào)聯(lián)動困境

環(huán)境警察制度的出發(fā)點(diǎn)是運(yùn)用警察權(quán)加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)力度，這就涉及到公安警察部門與環(huán)保部門等其他部門的銜接問題，特別是涉及到環(huán)境犯罪的重大案件，比如廣西龍江鎘污染事件就涉及水利部門、漁業(yè)部門、市場監(jiān)督管理局、環(huán)保部等多個部門。

環(huán)境警察制度在實(shí)踐中，一方面由于環(huán)境資源的復(fù)雜性，環(huán)境警察在實(shí)踐中面臨偵查取證、檢驗(yàn)驗(yàn)證、案件移送、司法審判等多個環(huán)節(jié)，環(huán)境污染罪的適用門檻也比較高，這就導(dǎo)致環(huán)保部門向公安部門移交的案件比例較低，如何加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與環(huán)保部門環(huán)境污染刑事案件與行政案件的轉(zhuǎn)換銜接，提升公安機(jī)關(guān)在環(huán)境懲戒中實(shí)效就面臨困境。在另一層面上，環(huán)境警察作為打擊環(huán)境污染犯罪的專業(yè)部門，法律意義上行政級別與其他環(huán)保行政部門無隸屬關(guān)系，因而在具體指揮協(xié)作、聯(lián)動響應(yīng)行動過程中，可能會產(chǎn)生“協(xié)同作戰(zhàn)”領(lǐng)導(dǎo)不一致的問題。

2.能力素質(zhì)困境

從屬性上來看，環(huán)境警察與經(jīng)濟(jì)犯罪偵查警察、禁毒警察等屬于專業(yè)性比較強(qiáng)的警察，除了需要具備警察的治安管理、刑事偵查等能力外，還需要具備環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、生物科學(xué)等專業(yè)知識，具有綜合型和復(fù)合型人才的典型特征，而目前具備這種能力素質(zhì)的警察人員還是比較缺乏的。從現(xiàn)有人才隊伍的結(jié)構(gòu)來看，一方面從專業(yè)人才培養(yǎng)和和人才能力培訓(xùn)來看，我國高校相關(guān)專業(yè)的人才培養(yǎng)相對滯后，人才儲備有限，高素質(zhì)能力人才稀缺，各類技能培訓(xùn)等也與實(shí)際中遇到的問題存在較大的差距。另一方面，從各地的環(huán)境警察實(shí)踐來看，環(huán)境警察的人才結(jié)構(gòu)通常是由環(huán)保行政部門的專業(yè)人才和一般警察的組合與調(diào)配，而不是具備相關(guān)專業(yè)素養(yǎng)的“特種警察”，從長遠(yuǎn)來看，環(huán)境問題的綜合性、復(fù)雜性和擴(kuò)散性大等特點(diǎn)，決定了其預(yù)防與治理都需要具有專業(yè)能力素質(zhì)的環(huán)境警察來從事相關(guān)工作，這樣才能更加及時、更加有效的解決環(huán)境問題。現(xiàn)階段的環(huán)境警察隊伍建設(shè)還處于起步發(fā)展階段，環(huán)境警察隊伍的能力素質(zhì)困境還需要相當(dāng)長一段時間才能解決。

3.權(quán)力監(jiān)督困境

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，環(huán)境警察在處理環(huán)境污染案件過程中具有檢查、調(diào)解、偵查取證、強(qiáng)制執(zhí)行、查封、凍結(jié)等權(quán)限，如何預(yù)防權(quán)力濫用，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，在實(shí)踐中還需完善。

環(huán)境警察的權(quán)力是由國家賦予的，其來源是人民的授意，人民是監(jiān)督主體。環(huán)境警察不應(yīng)僅僅是一個行政性的警種設(shè)置，更應(yīng)具有社會性的特點(diǎn)。因此，我國的環(huán)境警察制度必須建立一套科學(xué)、健全的監(jiān)督體系，健全各項監(jiān)督機(jī)制，全方位監(jiān)督環(huán)保警察的執(zhí)法工作，既包括國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會組織的監(jiān)督、也包括社會輿論和公民的直接監(jiān)督，具體可建立定期工作匯報制度、設(shè)立舉報熱線和匿名舉報制度、公示環(huán)境警察相關(guān)信息等等。[6]

(三)環(huán)境警察的實(shí)踐困境

1.隊伍人員困境

環(huán)境警察是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“硬核”力量，是環(huán)境污染犯罪的“殺手锏”，確保環(huán)境警察人員結(jié)構(gòu)合理、勝任力強(qiáng)是這支隊伍發(fā)揮作用的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，各地環(huán)境警察隊伍人員的選擇來源于三個途徑：一是從公安系統(tǒng)中選取合適人員組成環(huán)境警察隊伍，其面臨的主要問題在于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部從事治安行政管理和刑事犯罪偵查的警力還存在缺口，不足以支撐從中單獨(dú)建立專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境警察，另外單獨(dú)設(shè)置環(huán)境警察隊伍還會涉及機(jī)構(gòu)編制、人員經(jīng)費(fèi)、物資設(shè)備和組織管理等多重問題。二是從現(xiàn)有公安隊伍序列中賦予其新的環(huán)境警察職能，承擔(dān)環(huán)境警察的行政和刑事司法工作，如森林公安，但該人員選擇面臨的問題是實(shí)施范圍、隊伍規(guī)模有限，難以形成全國性的環(huán)境警察力量。三是從環(huán)保行政部門中選取部分人員建立環(huán)境警察隊伍，其面臨的問題在于現(xiàn)階段環(huán)境行政部門的力量有限，如果從中分離出一部分人員，一定程度上會削弱環(huán)保行政人員的行政執(zhí)法能力，也由于我國環(huán)境警察剛剛起步，人員的培訓(xùn)、技能提升等還需完善。

2.物質(zhì)保障困境

環(huán)境犯罪案件具有工作面廣、專業(yè)性強(qiáng)、取證難度大等特點(diǎn)，涉及領(lǐng)域眾多，不僅需要環(huán)境警察具有專業(yè)的能力素質(zhì)，還需要具備精密的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備。我國環(huán)境警察制度建設(shè)處于起步階段，各地環(huán)境警察的實(shí)踐還處于發(fā)展之中，環(huán)境檢測裝備缺口還未凸顯，隨著國家對環(huán)境治理的越發(fā)重視，環(huán)境檢測設(shè)備的缺口將進(jìn)一步加大，而且環(huán)境檢測設(shè)備精確性高、損耗性大、迭代升級快等特點(diǎn)也限制了環(huán)境檢測設(shè)備的生產(chǎn)、使用、維護(hù)和升級。另一方面《公安環(huán)境安全保衛(wèi)部門裝備配備標(biāo)準(zhǔn)(試行)》中物質(zhì)裝備保障涉及部門較多，環(huán)境警察制度的頂層設(shè)計尚未完善，實(shí)踐中環(huán)境警察制度所需的物質(zhì)裝備還面臨協(xié)調(diào)難和落實(shí)難的問題。

3.偵查取證困境

環(huán)境污染犯罪具有間接性、復(fù)雜性和隱蔽性特點(diǎn)，其危害結(jié)果具有持續(xù)性和廣泛性。與傳統(tǒng)犯罪行為受害者的客體直接指向人身或財產(chǎn)不同，環(huán)境污染犯罪是行為人通過作用與環(huán)境客體進(jìn)而間接影響受害者，其侵害過程具有間接性。環(huán)境污染損害的因果關(guān)系認(rèn)定涉及到多數(shù)受害者的生命健康和財產(chǎn)安全等權(quán)益，有些環(huán)境侵害行為結(jié)果短期內(nèi)還無法顯現(xiàn)，環(huán)境客體因素也處于不斷變化之中。[7]環(huán)境侵害行為的完成方式和損害后果具有隱蔽性，因而時常會出現(xiàn)一因多果、多因一果的情況，導(dǎo)致環(huán)境污染犯罪的因果關(guān)系難以認(rèn)證，這些都給偵查取證造成了巨大困難。[8]

另一方面從檢驗(yàn)鑒定角度來說，環(huán)境違法犯罪案件證據(jù)質(zhì)量要求高，在環(huán)境污染偵查取證工作中關(guān)鍵是固定造成犯罪事實(shí)的各種證據(jù)，確定其污染行為與危害后果之間具有顯著的因果關(guān)系。而環(huán)境污染鑒定評估專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣。危害程度的認(rèn)定、污染物及固體廢物的鑒定，通常都需要專業(yè)的技術(shù)人員和專業(yè)的機(jī)構(gòu)來完成。但目前有資質(zhì)的環(huán)境污染損害評估機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)還很少，而且在我國現(xiàn)行司法鑒定中，環(huán)境污染損害鑒定也缺乏明晰的規(guī)定，再加之高昂的鑒定費(fèi)用，既影響了現(xiàn)實(shí)辦案的進(jìn)度，也阻礙了案件審理的開展，這都在事實(shí)上影響了環(huán)境污染治理效益的提高。

三、我國環(huán)境警察制度的模式選擇

環(huán)境警察制度的建構(gòu)模式是指環(huán)境警察隊伍的人員隸屬關(guān)系。結(jié)合上述理論和實(shí)踐的探討，目前國內(nèi)環(huán)境警察模式包括環(huán)保部門主導(dǎo)警務(wù)模式、公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)獨(dú)立環(huán)境警種模式和公安環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法模式。

(一)環(huán)保部門主導(dǎo)警務(wù)模式

環(huán)保部門主導(dǎo)警務(wù)模式是借鑒海關(guān)系統(tǒng)中緝私警察的設(shè)置，即將環(huán)境警察隊伍設(shè)置于環(huán)保行政部門內(nèi)部，[9]使用公安機(jī)關(guān)編制，人、財、物主要由公安機(jī)關(guān)保障。在履行環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)時，環(huán)保行政部門聯(lián)合派駐警察，統(tǒng)一指揮查處環(huán)境違法犯罪案件。日常工作由環(huán)保部門安排，警察部門派駐警察進(jìn)入環(huán)保部門辦公，部分地方還規(guī)定由環(huán)保部門對其工作進(jìn)行定期考核，該模式主要應(yīng)用在地市級和區(qū)縣級政府。

國內(nèi)目前實(shí)行這種模式的主要有浙江、河南和山西等地，其中浙江省最為典型。2012年浙江省設(shè)置浙江省公安廳駐浙江省環(huán)保廳工作聯(lián)絡(luò)室，截至2013年5月，浙江省11個市均已設(shè)立公安駐環(huán)保工作警務(wù)室(或聯(lián)絡(luò)室)，[10]2014年基本實(shí)現(xiàn)全省市區(qū)全覆蓋，建立了環(huán)保公安環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)合執(zhí)法的具體化工作機(jī)制。

公安民警駐環(huán)保部門聯(lián)合執(zhí)法，能夠有效解決環(huán)保部門行政執(zhí)法手段不足和處罰無力狀況，環(huán)保警察能夠依法行使刑事執(zhí)法權(quán)，遇到逃避執(zhí)法、暴力抗法等惡劣違法行為時，可以直接上“手段”，而不至于“束手無策”。同時，能夠借助環(huán)保部門的專業(yè)技術(shù)人員，有效解決環(huán)境污染重大案件中警察調(diào)查、取證難的問題，提升案件偵破的速度，能夠保證環(huán)境警察隊伍的專業(yè)化和專職化。此外，在當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制緊張的情況下，使用公安機(jī)關(guān)的既有編制，避免了增設(shè)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)臃腫的問題，這也符合當(dāng)前我國新一輪機(jī)構(gòu)改革的精神原則。環(huán)保部門主導(dǎo)警務(wù)模式有效解決了公安環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法制度具體化、可操作化等難題，具有低成本、高效率、易操作、職責(zé)相對明確等優(yōu)勢。

但是，這種模式在實(shí)踐中也存在一些問題。首先，由于缺乏明確的法律規(guī)定，在隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)指揮等方面容易形成管理職責(zé)不清，權(quán)力范圍不明等問題。其次，隨著我國公安系統(tǒng)改革全面深化，為了確保警察權(quán)的統(tǒng)一、高效、權(quán)威，要避免重蹈部門辦公安的道路。再者，環(huán)境污染問題具有專業(yè)性、復(fù)雜性、隱蔽性、長期性等特點(diǎn)，對其派駐警察的專業(yè)技術(shù)要求較高，而且當(dāng)前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部從事治安管理和社會維護(hù)的人員已然不足，如果再選取優(yōu)秀警察作為專門的環(huán)境警察，一定程度上可能會影響公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家公共安全、促進(jìn)社會秩序穩(wěn)定和懲治違法犯罪活動等基本職能的發(fā)揮。

(二)公安環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法模式

公安環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法模式即通過制定環(huán)保機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)范文件，依據(jù)環(huán)境污染事件的性質(zhì)和案件事實(shí)，公安、環(huán)保部門實(shí)行不定期聯(lián)合執(zhí)法。

目前全國大多數(shù)地區(qū)采用了公安環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法模式，該模式具有成本低、組織結(jié)構(gòu)簡單、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作靈活等特點(diǎn)，在調(diào)查取證、固定證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)等方面具有較大優(yōu)勢，在現(xiàn)行法律框架下既提高了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的質(zhì)量，也有效提升了執(zhí)法檢查的力度。存在的問題是，聯(lián)動執(zhí)法過程中各自的職責(zé)缺乏細(xì)致的規(guī)定，無論是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，還是《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》中都沒有對公安、環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法的具體職責(zé)和分工做出明確的說明，這就容易導(dǎo)致在實(shí)際工作中產(chǎn)生職責(zé)不清的混亂情況。

(三)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)獨(dú)立警種模式

公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)獨(dú)立警種模式是在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部成立專職的環(huán)境警察隊伍，由公安部門自主領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)配，負(fù)責(zé)維護(hù)環(huán)境安全，懲治環(huán)境污染違法犯罪。[11]

從國際來看，俄羅斯的生態(tài)警察，法國的綠色警察，美國的環(huán)境警察等都屬于獨(dú)立警種模式。國內(nèi)方面，公安機(jī)關(guān)獨(dú)立警種模式主要運(yùn)用在云南、河北、湖北、廣東、北京等地，而且主要應(yīng)用在省級和地市級政府。

環(huán)境警察專業(yè)警種優(yōu)勢是首先在公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)和規(guī)范的執(zhí)法制度、執(zhí)法程序和執(zhí)法理念的指導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)，主導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法，可以保證環(huán)境污染案件執(zhí)法剛性，打擊個人和企業(yè)環(huán)境污染犯罪的囂張氣焰，維護(hù)法制底線。其次整合公安機(jī)關(guān)和環(huán)保行政部門承擔(dān)環(huán)境治理職能的機(jī)構(gòu)和人員組建環(huán)境警察警種，能夠改變環(huán)保執(zhí)法“都能管、都不管”的怪圈。另外，環(huán)境警察獨(dú)立參與環(huán)境污染調(diào)查、取證的辦案過程，有利于提高環(huán)保執(zhí)法的效率，增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識和對政府打擊環(huán)境污染犯罪的信心。最后，在公安系統(tǒng)建立環(huán)境警察獨(dú)立警種，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，有利于避免雙重領(lǐng)導(dǎo)的推諉、扯皮和職責(zé)不清問題，減少部門和地方政府利益的干擾，促進(jìn)公正執(zhí)法。

環(huán)境警察獨(dú)立警種模式也存在爭議，首先在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，依據(jù)專業(yè)領(lǐng)域建立環(huán)境警察，會延伸到其他專業(yè)領(lǐng)域設(shè)置專業(yè)警察的“擴(kuò)張”，可能造成警察系統(tǒng)的臃腫。其次在人才隊伍方面，現(xiàn)階段承擔(dān)環(huán)境治理職能的部分警察和環(huán)保行政人員能力素質(zhì)還存在一定的制約，直接整合為環(huán)境警察還需要經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)和實(shí)踐。最后，現(xiàn)階段環(huán)境污染問題治理不力的重要原因之一是各部門協(xié)調(diào)不暢，直接建立環(huán)境警察一定程度上會影響環(huán)境監(jiān)管部門職能的有效發(fā)揮，可能造成環(huán)境監(jiān)管部門的懶政。

從環(huán)保發(fā)展長遠(yuǎn)大計來看，筆者認(rèn)為應(yīng)該考慮設(shè)置環(huán)境警察獨(dú)立警種模式，但也要充分考慮環(huán)境警察的機(jī)構(gòu)編制問題，克服“示范效應(yīng)”，避免警察系統(tǒng)臃腫，同時充分借鑒林業(yè)警察和海關(guān)緝私警察的運(yùn)行模式，建立一支管理有序、能力過硬和執(zhí)法公正的環(huán)境警察隊伍。

總之，環(huán)境警察制度作為環(huán)境安全的壓艙石，在打擊環(huán)境污染犯罪，保障人民環(huán)境權(quán)益，營造健康宜居的自然生態(tài)方面發(fā)揮著重要作用，是我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明安全的長久大計。當(dāng)前，我國環(huán)境警察制度構(gòu)建面臨制度建構(gòu)、制度運(yùn)行和制度實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境和模式選擇難題。面對環(huán)境警察制度建構(gòu)模式的多樣性選擇，我國應(yīng)結(jié)合國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對環(huán)境警察制度進(jìn)行系統(tǒng)的研究，探索符合國情的建構(gòu)模式，以期發(fā)揮環(huán)境警察制度的整體效益。