論責(zé)令限期拆除違建宅基地的主體

蘇州大學(xué) 劉婕

一、引言

農(nóng)村的違建問(wèn)題作為一種社會(huì)治理問(wèn)題，屢見不鮮。當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村，拆除違建宅基地的問(wèn)題成為基層土地治理中的一個(gè)敏感問(wèn)題，對(duì)這一問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)秉持依法嚴(yán)肅處理的態(tài)度。但是在理論界就“責(zé)令限期拆除”該行為本身的定性存在著諸多爭(zhēng)議學(xué)說(shuō)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在責(zé)令限期拆除違建宅基地的職責(zé)劃分以及法律適用的問(wèn)題上更是存在著模糊治理的現(xiàn)象。所以筆者希望通過(guò)本文對(duì)上述爭(zhēng)議問(wèn)題的闡釋，最終探索出可以妥善解決上述問(wèn)題的可行方案。

二、責(zé)令限期拆除的定性分析

筆者認(rèn)為，要想分析責(zé)令限期拆除的職責(zé)主體的歸屬，其前提是要將該行為的性質(zhì)進(jìn)行清晰界定，否則不但會(huì)影響責(zé)令主體，還會(huì)影響之后的執(zhí)行拆除主體，筆者在對(duì)比研究學(xué)界的行政強(qiáng)制說(shuō)、行政命令說(shuō)和行政處罰說(shuō)學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，更加贊成行政處罰說(shuō)的定性。行政處罰說(shuō)主要源于《行政處罰法》第九條規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定其他種類的行政處罰，以及《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，該條文中表示建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以主張?jiān)V訟救濟(jì)，即將責(zé)令限期拆除明確設(shè)定為一種行政處罰。雖然學(xué)界余凌云、徐肖東等學(xué)者對(duì)將責(zé)令限期拆除行為作行政處罰這一定性處理持反對(duì)態(tài)度，以及學(xué)者魏莉華對(duì)于《土地管理法》第七十七條中“責(zé)令限期改正”進(jìn)行釋義，即因?yàn)椤柏?zé)令”是常用的表示命令的用語(yǔ)，責(zé)令行為也就被認(rèn)為是典型的行政命令行為。但是學(xué)者宋亭和劉凱主張責(zé)令限期拆除行為應(yīng)就其適用領(lǐng)域進(jìn)行區(qū)別定性，筆者亦贊成這一觀點(diǎn)，即“《行政處罰法》規(guī)定法律可以設(shè)定各種行政處罰，《土地管理法》可以將責(zé)令限期拆除設(shè)定為行政處罰，但應(yīng)限于部門法律體系中適用”。筆者通過(guò)中國(guó)裁判文書網(wǎng)，以“行政案件”“責(zé)令限期拆除”“宅基地”為關(guān)鍵詞，并限定年份為2020-2021年，對(duì)相關(guān)的案件進(jìn)行檢索，隨機(jī)抽取了其中的50個(gè)案件作為樣本，不乏有案件雙方當(dāng)事人之間對(duì)于責(zé)令限期拆除的定性存在爭(zhēng)議，且通過(guò)對(duì)案件的分析得出以下數(shù)據(jù)（見表1），數(shù)據(jù)表明，在司法裁判中，多數(shù)法院亦是將責(zé)令限期拆除宅基地行為定性為行政處罰行為。

表1 司法實(shí)踐中的定性情況

三、責(zé)令限期拆除的履職主體劃分現(xiàn)狀

（一）法律理論層面

1.自然資源部門

根據(jù)《土地管理法》第七十七條，由自然資源部門責(zé)令限期拆除的適用前提即“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”的情形進(jìn)行分析，有如下兩種情形：其一是擅自將農(nóng)用地改為住宅用地；其二是擅自將農(nóng)用地改為其他類型的建設(shè)用地；而針對(duì)上述的情形違反的主體又分為了城市居民和農(nóng)村村民，對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，實(shí)際上就是“農(nóng)民擅自將農(nóng)用地改為住宅用地”的情形。

2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門

根據(jù)《土地管理法》第七十八條，具體規(guī)定了由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)的3種違建宅基地情形，即“非法占用農(nóng)用地建住宅；非法占用建設(shè)用地建住宅；非法占用未利用地建住宅”。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條中針對(duì)“責(zé)令限期拆除”的職能主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，該條文可適用的范圍是針對(duì)“鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)”的違建設(shè)施，其中包括了農(nóng)村違建宅基地。

4.縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條中針對(duì)的是未依法取得規(guī)劃許可證或者未依照許可規(guī)定所建設(shè)違規(guī)設(shè)施，其職責(zé)主體是縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。

筆者認(rèn)為，就農(nóng)民違建宅基地的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，在《土地管理法》中第七十七條與第七十八條的規(guī)定所表述的自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)確實(shí)有所重合（見圖1所示），在執(zhí)法實(shí)踐中面對(duì)拆除農(nóng)民宅基地這一高度敏感且艱巨的任務(wù)，職能部門之間常常相互推諉。筆者認(rèn)為，依據(jù)對(duì)制定法的體系性理解，該法律的制定主旨是想要將針對(duì)“農(nóng)民違建住宅”問(wèn)題的解決職權(quán)劃分給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，否則《土地管理法》第七十七條將會(huì)架空第七十八條存在的意義?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條與第六十五條兩個(gè)條文之間是一般條款與特殊條款的關(guān)系，在法律適用時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循特別條文優(yōu)先于一般條文的原則，且其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是以是否在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)。

圖1 《土地管理法》第七十七條與第七十八條對(duì)“責(zé)令限期拆除”的規(guī)定情形

（二）司法實(shí)踐層面

根據(jù)筆者對(duì)案例的統(tǒng)計(jì)研究，七成左右的司法判決是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行判決，而約15%的案件是依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)條款進(jìn)行裁判。

綜上，筆者認(rèn)為，在法律規(guī)定層面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條與《土地管理法》中第七十七條、第七十八條的規(guī)范均存在交叉重合問(wèn)題。在司法判例中就農(nóng)村違建宅基地的處理問(wèn)題而言，相關(guān)裁判中上述條款均被作為過(guò)法律依據(jù)，但是這些依據(jù)之下其規(guī)定的職責(zé)主體有所不同，如若不明確界定將會(huì)導(dǎo)致案件的當(dāng)事人在司法救濟(jì)階段在行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為主體資格有無(wú)的問(wèn)題上產(chǎn)生爭(zhēng)議。在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)多數(shù)會(huì)選擇依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的原因一方面應(yīng)當(dāng)是有行政效率考慮因素在內(nèi)，依據(jù)該法責(zé)令限期拆除的主體與執(zhí)行強(qiáng)拆的主體均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但是如若依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，其職能主體是縣級(jí)以上土地行政主管部門即自然資源部門或是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，另外執(zhí)行強(qiáng)拆主體更是要申請(qǐng)法院予以執(zhí)行，這一程序?qū)?huì)大大降低行政機(jī)關(guān)的行政效率；另一方面，從法院的視角下看相關(guān)的司法判例，法院在對(duì)典型案件“陳某某訴洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”一案的評(píng)價(jià)中提供了一種區(qū)分法律適用和劃定職責(zé)主體的方法，即以‘鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)’為分界，區(qū)內(nèi)的違建由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為職責(zé)主體，而區(qū)外則適用《土地管理法》的規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履行責(zé)令拆除的職責(zé)。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)并未將兩部法律的適用范圍作明確劃分，因?yàn)樵镜摹班l(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)外”是區(qū)分《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條與第六十五條的標(biāo)準(zhǔn)，而《土地管理法》中“非法占用土地建住宅”的現(xiàn)象既有可能在規(guī)劃區(qū)內(nèi)亦有可能在規(guī)劃區(qū)外，所以上述觀點(diǎn)仍有待探討。

四、責(zé)令限期拆除違建宅基地的主體探索

綜上分析，我國(guó)當(dāng)前在法律條文的規(guī)定上存在職責(zé)界定不清的問(wèn)題以及在司法實(shí)踐中存在著法律適用亂象的局面，但是在新修訂的《行政處罰法》的背景之下探索合適的責(zé)令限期拆除的履職主體，即將責(zé)令限期拆除的權(quán)限授權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府予以實(shí)施的話一定程度上是可以緩解上述問(wèn)題。

（一）新《行政處罰法》中第二十四條關(guān)于行政處罰權(quán)的下放

在新出臺(tái)的《行政處罰法》中的第二十四條中明確規(guī)定了原來(lái)僅僅能由縣級(jí)以上政府行使的處罰權(quán)可以下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，但是需要由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)有“基層管理迫切需要”的事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)定并取得相關(guān)授權(quán)。對(duì)此，學(xué)者曹海晶、吳漢東指出了“該款規(guī)定試圖為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)改革提供完整和明確的法律依據(jù)”。并且就在土地管理事項(xiàng)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的可行性而言，在有關(guān)報(bào)道中也提到了與此有關(guān)的行政執(zhí)法實(shí)踐，如廣東省不僅將《土地管理法》第七十七條規(guī)定的自然資源主管部門限期拆除違建的行為定性為行政處罰，還將該職權(quán)的行使下沉至由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使。

（二）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府就土地治理違建問(wèn)題中承接行政處罰權(quán)的積極意義

1.有效解決了部門之間的職權(quán)交叉打架的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理實(shí)踐中面臨著伴隨城市化發(fā)展和《土地管理法》變革等帶來(lái)的諸多治理任務(wù)，其中土地違建問(wèn)題便是其中之一，但是卻深受“看得見的管不著，管得著的看不見”的困擾，只因沒有相應(yīng)的行政處罰權(quán)限。而且當(dāng)前《土地管理法》中的第七十七條和第七十八條中針對(duì)“責(zé)令限期拆除違建宅基地”的職責(zé)界定確實(shí)存在著交叉劃分的問(wèn)題，政府職能部門即自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門之間對(duì)此相互推諉，均不想承擔(dān)“拆除農(nóng)民違建宅基地”這塊“燙手山芋”。新《行政處罰法》中的第二十四條明確了行政處罰權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的下放，分別對(duì)應(yīng)的考慮三個(gè)條件“基層管理事項(xiàng)”“縣級(jí)人民政府部門”“迫切需要”，如果縣級(jí)以上自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在責(zé)令限期拆除農(nóng)村違建宅基地的這一基層管理事項(xiàng)上有迫切處理的需要，是可以就此進(jìn)行上報(bào)至上級(jí)政府，由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況決定是否準(zhǔn)許由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來(lái)行使申請(qǐng)下放的職權(quán)，可以有效地緩解兩個(gè)職能部門之間的職責(zé)沖突。

2.實(shí)現(xiàn)了各部法律之間的融貫

筆者認(rèn)為，依據(jù)《土地管理法》中第83條的規(guī)定，“責(zé)令限期拆除”這一行政行為的定性應(yīng)當(dāng)是行政處罰，在《土地管理法》第七十七條與第七十八條中規(guī)定的該行為的職能部門是自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中又賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)限，依據(jù)舊《行政處罰法》便會(huì)涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否享有處罰權(quán)的問(wèn)題，但是修正的《行政處罰法》既為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的處罰權(quán)限提供了合法依據(jù)，也為部門間的職能交叉問(wèn)題提供了可解決的途徑，一定程度上實(shí)現(xiàn)了在“責(zé)令限期拆除”該行為的行為主體在法律規(guī)定上的融貫，但是在執(zhí)行拆除的這一強(qiáng)制執(zhí)行事項(xiàng)上對(duì)于執(zhí)行主體考慮仍需進(jìn)一步探討。

3.有利于充分貫徹宅基地管理機(jī)制

針對(duì)治理農(nóng)村違建過(guò)程中責(zé)令限期拆除行為存在損害農(nóng)民合法權(quán)益的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，行政處罰權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)有效治理農(nóng)村違法建筑具有積極的意義，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層的宅基地管理情況和農(nóng)村違建現(xiàn)狀的了解程度要比縣級(jí)以上政府要高，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就承擔(dān)著有關(guān)宅基地的一線管理工作，獲取相關(guān)的動(dòng)態(tài)信息時(shí)也會(huì)更加地及時(shí)快捷。在戴某、蔡某訴如東縣栟茶鎮(zhèn)政府不履行法定職責(zé)一案中，法院指出該案的典型意義在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設(shè)行為負(fù)有查處的法定職責(zé)。對(duì)此，筆者認(rèn)為新《行政處罰法》中的權(quán)力下沉一改之前的委托，而成為真正的基層執(zhí)法主體，有利于進(jìn)一步形成以基層為中心的宅基地管理機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

筆者通過(guò)本篇文章意在交代當(dāng)前在農(nóng)村違建宅基地問(wèn)題的處理過(guò)程中面臨著職責(zé)主體不清的理論和法律適用問(wèn)題，且這種爭(zhēng)議不僅存在于法律條文理解的本身，還會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)在依法行政時(shí)職責(zé)的履行以及法院在司法裁判時(shí)法律依據(jù)的援引。在新《行政處罰法》明確將處罰權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，這一舉措將解決對(duì)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民利益密切相關(guān)的敏感問(wèn)題的職權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在一定程度上可以緩解原在行政部門之間的職權(quán)界定不清的問(wèn)題，以及實(shí)現(xiàn)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》中相關(guān)法條的融貫，后續(xù)對(duì)于本文未涉及的執(zhí)行拆除的職責(zé)主體的認(rèn)定還需進(jìn)一步探討。