村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地退出績(jī)效的影響研究
——基于成都市三個(gè)典型地區(qū)的農(nóng)戶(hù)調(diào)研數(shù)據(jù)

四川大學(xué)公共管理學(xué)院 黃瑩

一、引言

伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村人口不斷涌向城市，但農(nóng)村土地不減反增[1]，使得農(nóng)村宅基地閑置、“空心村”、一戶(hù)多宅及宅基地面積超標(biāo)等現(xiàn)象加劇，農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)[2-3]。為解決農(nóng)村宅基地問(wèn)題，國(guó)家作出積極響應(yīng)。2014年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》正式拉開(kāi)了我國(guó)以有償使用、有償退出及流轉(zhuǎn)入市為核心的宅基地制度改革序幕；2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，也將解決農(nóng)村宅基地及其上農(nóng)房閑置問(wèn)題、建立健全宅基地自愿有償退出的管理制度放在核心位置[4]；2021年中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)加強(qiáng)宅基地管理、穩(wěn)步推進(jìn)宅基地制度改革[5]。

其中，作為鄉(xiāng)村振興背景下深化農(nóng)村宅基地制度改革的主力，宅基地退出制度改革對(duì)于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、盤(pán)活農(nóng)村宅基地資源、促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)、助力鄉(xiāng)村振興等均具有重要意義[6-8]。然而，在各地退出實(shí)踐中，退出補(bǔ)償不合理、農(nóng)戶(hù)退出積極性不高、退出機(jī)制不健全等問(wèn)題較為突出[9-11]。由此，宅基地退出問(wèn)題成為學(xué)者研究的重點(diǎn)?，F(xiàn)有研究全面而深入，多是基于宅基地退出試點(diǎn)區(qū)的實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證研究、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，主要集中在宅基地退出內(nèi)涵與退出模式[12-14]、退出意愿及影響因素[15-16]、退出機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[17-19]等方面。但是，僅少數(shù)學(xué)者對(duì)宅基地退出績(jī)效進(jìn)行探討[20-21]。部分宅基地退出作為宅基地制度改革，不僅是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所強(qiáng)調(diào)的提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素，更是攸關(guān)農(nóng)戶(hù)的利益與生計(jì)，鄉(xiāng)村資源的重組與流動(dòng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。其中，村委會(huì)作為宅基地退出中直接聯(lián)系農(nóng)戶(hù)的主體，其行為更是與農(nóng)村農(nóng)民的權(quán)益相掛鉤。可見(jiàn)，探討村委會(huì)及其治理結(jié)構(gòu)對(duì)宅基地退出績(jī)效的影響，對(duì)于改善村莊治理能力和深入研究宅基地退出績(jī)效均具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，本文將以成都市三個(gè)典型區(qū)調(diào)研的農(nóng)戶(hù)樣本為研究對(duì)象，運(yùn)用SEM模型，分析村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地退出績(jī)效影響。

二、理論分析與研究假說(shuō)

SCP范式是哈佛學(xué)派產(chǎn)業(yè)組織理論研究者于20世紀(jì)30年代到60年代間提出并發(fā)展的一種研究產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的分析框架，1970年Scherer將SCP范式進(jìn)行完善，提出完整的“結(jié)構(gòu)（Structure）—行為（Conduct）—績(jī)效（Performance）”分析框架[22]。隨著SCP范式不斷成熟，其適用范圍擴(kuò)大、使用彈性增加，而后被引入到公共項(xiàng)目研究中。治理結(jié)構(gòu)作為公共項(xiàng)目的重點(diǎn)，其包含決策制定、監(jiān)督制衡和激勵(lì)措施三方面，明確了治理結(jié)構(gòu)中的事權(quán)結(jié)構(gòu)和主體行為，因此公共項(xiàng)目中治理結(jié)構(gòu)包含SCP范式中結(jié)構(gòu)和行為兩方面，進(jìn)而對(duì)公共項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生影響。綜上，本文基于SCP范式，從決策制定、監(jiān)督制衡和補(bǔ)償分配（激勵(lì)措施）三方面考察村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地退出績(jī)效影響，并引入農(nóng)戶(hù)家庭特征作為影響宅基地退出績(jī)效的控制變量[23]（圖1）。

圖1 基于SCP范式的村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)影響宅基地退出績(jī)效框架

決策制定。決策制定體現(xiàn)組織決策權(quán)，其規(guī)定了對(duì)組織戰(zhàn)略決策作出決定以及資源配置利用的權(quán)利主體[24]。我國(guó)村莊治理強(qiáng)調(diào)村民自治，其主體為村委會(huì)。然而，由于上級(jí)人民政府（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與村委會(huì)多是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)際上，村民自治和民主決策仍被上級(jí)行政權(quán)利約束，導(dǎo)致村委會(huì)在宅基地退出工作中的決策制定地位無(wú)法體現(xiàn)，打擊村委會(huì)與農(nóng)戶(hù)參與宅基地退出的積極性，影響宅基地退出績(jī)效?？梢?jiàn)，村委會(huì)作為農(nóng)戶(hù)參與宅基地退出的代表與中間人，參與決策制定可提高決策的合理、可操作和公平性：一方面，村委會(huì)悉知本村情況，可為決策制定提供詳盡信息，提高決策的合理、可操作性；另一方面，村委會(huì)作為農(nóng)戶(hù)代表，在組織農(nóng)戶(hù)進(jìn)行民主協(xié)商并讓農(nóng)戶(hù)自由表達(dá)意愿時(shí)，可提高農(nóng)戶(hù)參與宅基地退出的積極性，村委會(huì)也會(huì)考慮農(nóng)戶(hù)利益，從而提高決策的公平性，最終提高退出工作績(jī)效。故此，提出本文假說(shuō)H1：強(qiáng)化村委會(huì)的決策制定，會(huì)對(duì)宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生正向影響。

監(jiān)督制衡。農(nóng)村開(kāi)展宅基地退出，若村委會(huì)濫用職權(quán)，將限制和排斥農(nóng)戶(hù)的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)等自治權(quán)[25]，損害農(nóng)戶(hù)與村委會(huì)之間的信任及農(nóng)戶(hù)利益，最終阻礙宅基地退出的開(kāi)展。因此，村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，應(yīng)積極維護(hù)農(nóng)戶(hù)權(quán)益、聽(tīng)取農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)、接受農(nóng)戶(hù)監(jiān)督、與農(nóng)戶(hù)建立良好信任關(guān)系，才能保障宅基地退出的順利推進(jìn)。此外，宅基地退出工作涉及農(nóng)戶(hù)、村委會(huì)、地方政府等各方事項(xiàng)與利益，應(yīng)有相應(yīng)規(guī)章制度作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束，避免各方權(quán)益受損。可見(jiàn)，規(guī)范的工作流程、公開(kāi)的政策信息、有效的意見(jiàn)采納、權(quán)益維護(hù)及農(nóng)戶(hù)監(jiān)督角色落實(shí)，才能提高農(nóng)戶(hù)參與宅基地退出的積極性與退出績(jī)效。故此，提出本文假說(shuō)H2：落實(shí)村委會(huì)的監(jiān)督制衡，會(huì)對(duì)宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生正向影響。

補(bǔ)償分配。農(nóng)戶(hù)參與宅基地退出積極性的高低與退出補(bǔ)償有關(guān)[26]。因此，宅基地退出補(bǔ)償是否合理、配套保障是否完善，會(huì)影響宅基地退出的開(kāi)展。現(xiàn)有宅基地退出補(bǔ)償集中于住房安置和貨幣補(bǔ)償，大多忽略農(nóng)戶(hù)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和就業(yè)等保障，而制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善退出配套機(jī)制、采取適當(dāng)?shù)耐顺霆?jiǎng)勵(lì)等措施可降低農(nóng)戶(hù)宅基地退出后的生活壓力與生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)參與宅基地退出的積極性。故此，提出本文假說(shuō)H3：完善宅基地補(bǔ)償分配，會(huì)對(duì)宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生正向影響。此外，基于SCP范式，需考慮監(jiān)督制衡（C）和補(bǔ)償分配（C）受決策制定（S）的影響。故此，提出本文假說(shuō)：H4：決策制定通過(guò)監(jiān)督制衡，對(duì)宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生中介效應(yīng)；H5：決策制定通過(guò)補(bǔ)償分配，對(duì)宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生中介效應(yīng)。

三、變量選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明

（一）變量選取

為驗(yàn)證本文假說(shuō)，本文基于SEM模型將宅基地退出績(jī)效作為內(nèi)衍潛在變量，將決策制定、監(jiān)督制衡、補(bǔ)償分配作為外衍潛在變量，農(nóng)戶(hù)家庭特征作為控制變量，并選取適當(dāng)觀測(cè)變量對(duì)上述變量進(jìn)行測(cè)度（表1）。

表1 變量、指標(biāo)與測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)

（二）數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文調(diào)研數(shù)據(jù)源于2018、2019年于成都市轄邛崍市、崇州市和郫都區(qū)三個(gè)地區(qū)的農(nóng)村入戶(hù)調(diào)查（見(jiàn)表2），三個(gè)地區(qū)都較早結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地綜合整治、新村建設(shè)、宅基地制度改革等政策探索出適宜的宅基地退出機(jī)制，實(shí)際工作中已積累大量經(jīng)驗(yàn)，具有調(diào)研價(jià)值。本文調(diào)研樣本通過(guò)隨機(jī)抽樣獲得，共抽取三地區(qū)6鎮(zhèn)24村組。調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷373份，回收有效問(wèn)卷361份，問(wèn)卷有效率96.78%。

表2 樣本農(nóng)戶(hù)的基本情況

四、模型檢驗(yàn)與結(jié)果分析

（一）信度效度及適配檢驗(yàn)

信度檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)信度檢驗(yàn)通常以Cronbach’s系數(shù)值至少大于0.5，最好大于0.7為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)各組觀測(cè)變量進(jìn)行信度檢驗(yàn)，整體Cronbach’s系數(shù)為0.725，宅基地退出績(jī)效、決策制定、監(jiān)督制衡和補(bǔ)償分配的Cronbach’s系數(shù)分別為0.846、0.875、0.671、0.632，表明調(diào)研數(shù)據(jù)信度較好，數(shù)據(jù)可靠。

效度檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)效度通過(guò)Bartlett球體檢驗(yàn)和因子分析載荷值來(lái)進(jìn)行，通常情況下要求KMO值和因子載荷系數(shù)不低于0.5。對(duì)各組潛變量進(jìn)行效度檢驗(yàn)，首先KMO值為0.774（P=0.000），Bartlett球體檢驗(yàn)通過(guò)。其次，在旋轉(zhuǎn)后成分矩陣中，性別指標(biāo)的因子載荷系數(shù)＜0.5，其他指標(biāo)因子載荷系數(shù)均在0.505～0.915之間。因此，剔除性別變量后，整體模型數(shù)據(jù)具有較好的信度與效度。

模型適配檢驗(yàn)。為驗(yàn)證采用SEM的適配性，需考察模型的擬合優(yōu)度和標(biāo)準(zhǔn)化后路徑系數(shù)。常用模型適配檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量分為三類(lèi)：絕對(duì)適配統(tǒng)計(jì)量、增值適配統(tǒng)計(jì)量和簡(jiǎn)約適配統(tǒng)計(jì)量。在對(duì)部分觀察變量的殘差項(xiàng)修正后，模型顯著性概率P=0.000，達(dá)到顯著水平，檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量修正結(jié)果也均達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)范圍?？梢?jiàn)，本文所選變量及其指標(biāo)建立SEM模型適配。

（二）估計(jì)結(jié)果分析

本文采用Maximum Likelihood估計(jì)法，運(yùn)用Amos24軟件得到圖2所示影響路徑和標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)。估計(jì)結(jié)果表明，以決策制定、監(jiān)督制衡和補(bǔ)償分配反映的村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生影響。首先，“補(bǔ)償分配→宅基地退出績(jī)效”和“監(jiān)督制衡→宅基地退出績(jī)效”兩條路徑顯著，標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)分別為0.261和0.453，即監(jiān)督制衡與補(bǔ)償分配對(duì)宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生正向影響，研究假說(shuō)H2、H3成立。其次，“決策制定→宅基地退出績(jī)效”路徑顯著，標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)為-0.079，即決策制定對(duì)宅基地退出績(jī)效產(chǎn)生負(fù)向影響，與研究假說(shuō)H1不符?？赡艿脑颍阂皇谴逦瘯?huì)受自身資源、能力和權(quán)力的局限，即使參與前期決策制定工作，也困難重重，諸多方案無(wú)法落地，使得退出農(nóng)戶(hù)的需求無(wú)法得到回應(yīng)，從而降低宅基地退出績(jī)效；二是村委會(huì)深入宅基地退出決策制定中時(shí)，與上級(jí)政府接觸、交流的機(jī)會(huì)不斷增加，實(shí)際中村委會(huì)可能被行政權(quán)力所侵蝕，不免會(huì)出現(xiàn)村委會(huì)與政府合謀或奉行實(shí)用主義的情況[27]，由此在前期決策中侵害農(nóng)戶(hù)權(quán)益（包括補(bǔ)償分配），從而降低宅基地退出績(jī)效；三是前期決策制定中包含后期的項(xiàng)目招標(biāo)、拆舊復(fù)墾和項(xiàng)目驗(yàn)收等內(nèi)容，此類(lèi)工作多為統(tǒng)一安排，不能滿(mǎn)足不同農(nóng)戶(hù)的個(gè)性化需求，從而降低農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地退出滿(mǎn)意度與宅基地退出績(jī)效。最后，“決策制定→補(bǔ)償分配→宅基地退出績(jī)效”產(chǎn)生間接負(fù)向影響，研究假說(shuō)H5成立。

圖2 影響路徑和標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)

而“決策制定→監(jiān)督制衡”未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，與研究假說(shuō)H4不符，可能的原因是決策制定是對(duì)退出工作具體工作事項(xiàng)進(jìn)行編制，并未涉及退出工作中的規(guī)章制度與監(jiān)督職責(zé)，因此兩者屬于兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分，沒(méi)有中介效應(yīng)。

五、政策建議

本文基于成都市轄邛崍市、崇州市和郫都區(qū)三個(gè)宅基地退出典型試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)戶(hù)調(diào)研數(shù)據(jù)，從決策制定、補(bǔ)償分配、監(jiān)督制衡三方面表征的村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出績(jī)效分析框架，系統(tǒng)研究村委會(huì)治理結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地退出績(jī)效的影響，并運(yùn)用SEM模型進(jìn)行實(shí)證分析。

基于上述分析的研究結(jié)論，提出如下政策建議：第一，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)“監(jiān)督者”角色。落實(shí)村委會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督制衡，不僅需要上級(jí)政府與規(guī)章制度的管束，還需落實(shí)到村委會(huì)是否為村民辦實(shí)事、做實(shí)事上，發(fā)揮農(nóng)戶(hù)“監(jiān)督者”角色來(lái)管束村委會(huì)。一方面，要加強(qiáng)村委會(huì)工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)培訓(xùn)；另一方面，要提高村民自治認(rèn)知和維權(quán)意識(shí)，培養(yǎng)農(nóng)戶(hù)參與式管理理念。第二，完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。在補(bǔ)償方式上，可結(jié)合多種途徑制定差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡可能滿(mǎn)足不同農(nóng)戶(hù)的需求，考慮到退出農(nóng)戶(hù)的未來(lái)生計(jì)，還需完善相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等配套保障。同時(shí)，為了讓農(nóng)戶(hù)“失地不失業(yè)”，地方政府可為退出農(nóng)戶(hù)提供適宜的就業(yè)培訓(xùn)渠道，保障其能自給自足。第三，法治前提下，激活地方民主自治，提升村委會(huì)治理能力。這不僅可以監(jiān)督村委會(huì)權(quán)力的行使，還鞏固了村委會(huì)與農(nóng)戶(hù)間的交流與信任，為順利推進(jìn)宅基地退出工作，改善宅基地退出績(jī)效，從而實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。