強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)及其追償主體

何其珍

【摘 要】 為厘清強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)以及其追償主體問題，通過清污費(fèi)的分類，結(jié)合學(xué)者的觀點(diǎn)以及相關(guān)的案例，得出強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)屬于民事債權(quán)以及其法律適用的結(jié)論。根據(jù)強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)以及實(shí)踐中清污單位與海事局之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變等，只有清污單位才能向責(zé)任者提出索賠或者訴訟。

【關(guān)鍵詞】 強(qiáng)制清污;民事債權(quán);行政費(fèi)用;追償主體

海洋環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境的一部分，具有非常重要的地位。根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條的規(guī)定，當(dāng)海洋環(huán)境因人為原因遭受污染后，責(zé)任者應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。這里的排除危害即指責(zé)任者負(fù)有對被污染的海域及時(shí)進(jìn)行清除污染、防止污染進(jìn)一步擴(kuò)大的責(zé)任?；诖?，清除環(huán)境污染而產(chǎn)生的清污費(fèi)理應(yīng)由責(zé)任者承擔(dān)，但對于強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)定以及追償主體問題仍存在較大爭議。

1 清污方式的分類

根據(jù)責(zé)任者與清污單位是否訂立清污協(xié)議這一條件，將清污方式分為以下兩種類型。

1.1 責(zé)任者自行或者委托清污單位進(jìn)行清污作業(yè)

在海上污染事故發(fā)生后，責(zé)任者有責(zé)任對發(fā)生污染的海域進(jìn)行清污作業(yè)。若責(zé)任者有獨(dú)立清污的能力與資質(zhì)，那么清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用也在清污過程中由責(zé)任者自行承擔(dān)。如果責(zé)任者沒有能力或者資質(zhì)對產(chǎn)生的污染進(jìn)行清除，那么其可以與有資質(zhì)的清污單位訂立清污協(xié)議，委托清污單位進(jìn)行清除作業(yè)，由此產(chǎn)生的清污費(fèi)由責(zé)任者承擔(dān)。

值得一提的是，目前對于油船來說，海事局都會要求其與清污單位提前簽訂清污協(xié)議并做好應(yīng)急預(yù)案，如果油船不符合這一條件，便不允許其進(jìn)港。由此可見，油船所有人為清污費(fèi)的承擔(dān)主體，清污單位可根據(jù)清污協(xié)議向油船所有人請求支付清污費(fèi)用。

1.2 海事局自行或委托清污單位強(qiáng)制采取清污措施

根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條第1款的規(guī)定，海事局有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。在發(fā)生海難事故后，當(dāng)責(zé)任者未及時(shí)承擔(dān)清污義務(wù)且該海難事故引起或可能會引起重大海洋環(huán)境污染事故時(shí)，海事局可以自行或者委托清污單位進(jìn)行清污。這也是強(qiáng)制清污費(fèi)產(chǎn)生的原因。目前尚未發(fā)生由海事局自行清污的案例，海事局必然會委托清污單位實(shí)行強(qiáng)制清污。對在這種情況下的強(qiáng)制清污費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)定、是否為限制性債權(quán)、能否享有優(yōu)先受償?shù)匚坏葐栴}存在較大爭議。

2 強(qiáng)制清污費(fèi)性質(zhì)的認(rèn)定

2.1 理論上的不同觀點(diǎn)

2.1.1 民事債權(quán)

司玉琢教授認(rèn)為：“雖然清污是行政主管機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，但并不能改變清污費(fèi)用的民事責(zé)任的性質(zhì)。”[1] 其理由如下：1969年《國際油污損害民事責(zé)任公約》以及國際通行做法均將此種費(fèi)用認(rèn)定為民事債權(quán)。我國1983年頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》及《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》（均已失效）均將清潔費(fèi)用認(rèn)為是賠償國家損失，因此帶有行政色彩?，F(xiàn)行有效的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條雖然規(guī)定國家海事行政主管部門有權(quán)采取強(qiáng)制措施，但這并不會改變清污費(fèi)用的民事責(zé)任的性質(zhì)。與此同時(shí)，海事行政主管部門有權(quán)采取的是強(qiáng)制清污措施，但并沒有規(guī)定其有權(quán)就采取的措施向責(zé)任者主張清污費(fèi)。

海事局指令清污單位進(jìn)行清污后，清污單位與責(zé)任者之間沒有直接的合同法律關(guān)系，甚至在客觀上清污單位與責(zé)任者之間沒有進(jìn)行聯(lián)系。那么，在清污單位直接向責(zé)任者提出支付清污費(fèi)的請求時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于何種法律關(guān)系，將在案例分析中予以體現(xiàn)。

2.1.2 行政費(fèi)用

在海難事故發(fā)生后，海事局委托清污單位進(jìn)行清污，同時(shí)向責(zé)任者發(fā)出行政指令做好清污工作。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，海事局與責(zé)任者之間為行政法律關(guān)系，海事局與清污單位之間為民事法律關(guān)系。那么，清污單位可以被認(rèn)為是“行政機(jī)關(guān)委托的組織”，代替行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，屬于行政強(qiáng)制的一種。

這種情況類似于《行政強(qiáng)制法》中的“行政代履行”，且這種情況實(shí)施的前提是該污染的清除具有緊迫性以及責(zé)任者客觀上不能進(jìn)行清污。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條也有類似規(guī)定，海事局在這種情況下的行為可以認(rèn)定為“行政代履行”。因此，有學(xué)者認(rèn)為，基于行政代履行產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)屬于行政費(fèi)用。

筆者并不認(rèn)同此種觀點(diǎn)。此種情形下的“行政代履行”只是一種清除現(xiàn)有污染的行為，這種行為是由行政機(jī)關(guān)依據(jù)我國《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定所采取的，但歸根結(jié)底是一種臨時(shí)性的強(qiáng)制措施。清污費(fèi)用的產(chǎn)生并不是依據(jù)清污過程中能采取的行動而決定的，不管由誰來承擔(dān)清污工作，對清污費(fèi)性質(zhì)的最終認(rèn)定還是由責(zé)任者產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任時(shí)違反的法律所決定。在海洋環(huán)境污染案件中，責(zé)任者之所以要承擔(dān)清污費(fèi)用，首先其違反了我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，而此種規(guī)定屬于民事責(zé)任范疇，因此產(chǎn)生的費(fèi)用當(dāng)屬于民事債權(quán)。

2.1.3 民事債權(quán)與行政費(fèi)用的競合

有學(xué)者認(rèn)為：“既可以采取行政方式，也可以采取民事方式要求責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，即海事行政主管機(jī)關(guān)具有選擇權(quán)?！崩碛墒呛Ｊ戮滞ㄟ^行政代履行代替責(zé)任者清除污染，其目的在于保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公共利益，而不是單純從責(zé)任者需要承擔(dān)清除污染責(zé)任這一角度出發(fā)，因此屬于行政責(zé)任。但從另一個方面來講，強(qiáng)制清污的主體為海事局（或者是其委托的清污單位），該行為實(shí)質(zhì)上代替了責(zé)任者自身需要承擔(dān)清污的責(zé)任，類似于民法上的“無因管理”。因此，國家海事主管機(jī)關(guān)仍然可以尋求司法的救濟(jì)和保護(hù)，通過民事關(guān)系來獲得賠償。在行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系競合的情況下，海事局可以自主選擇其中一個法律關(guān)系，進(jìn)而認(rèn)定強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)。

筆者亦不贊同此種觀點(diǎn)。就責(zé)任者來說，清污行為最初是其本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，這種行為隱含了對造成海洋環(huán)境損害的修復(fù)和對公共利益的保護(hù)雙重含義?；诠怖娴目剂繉⑶逦坌袨閯潥w為行政責(zé)任是不恰當(dāng)?shù)?，無論清污行為的主體是誰，都會對公共利益形成保護(hù)。這種由海事局自主選擇一個法律關(guān)系進(jìn)而認(rèn)定清污費(fèi)性質(zhì)的途徑并不恰當(dāng)，這相當(dāng)于將一個客觀的概念變成了可供選擇的、性質(zhì)可變的主觀概念。海事局可以自主選擇對自己有利的法律關(guān)系進(jìn)行清污費(fèi)的追償，這會導(dǎo)致法院裁判對清污費(fèi)性質(zhì)認(rèn)定出現(xiàn)反復(fù)變化，對責(zé)任者來說也是不公平的。

2.2 司法實(shí)踐中的不同做法

2.2.1 案例裁判要點(diǎn)闡述

筆者通過以下3個典型案例來進(jìn)一步說明司法實(shí)踐中對清污費(fèi)性質(zhì)的判定以及追償主體問題。

（1）洋山港海事局、普羅旺斯船東2008-1有限公司海難救助合同糾紛案

本案關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)的裁判要點(diǎn)：

本案中所發(fā)生的已付各項(xiàng)費(fèi)用的發(fā)票均顯示付款單位為洋山港海事局，且對于尚未支付給中國船級社上海分社、海平公司的兩筆費(fèi)用已由中國船級社上海分社、海平公司分別向洋山港海事局作出不直接向船舶所有人提出任何索賠或者訴訟的承諾。

在案涉事故中，“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪被碰撞后雖面臨一定危險(xiǎn)，但尚能自航，沒有沉沒、擱淺或者被棄，也沒有達(dá)到嚴(yán)重?fù)p毀或者毀滅的程度以致成為遇難（wrecked）船舶;因此，認(rèn)定因“達(dá)飛佛羅里達(dá)”輪事故而發(fā)生的防污清污費(fèi)債權(quán)屬于我國《海商法》第207條第1款第4項(xiàng)規(guī)定的限制性海事賠償請求。

（2）大連匯通水域工程有限公司（以下簡稱“匯通公司”）、威海嘉誠海運(yùn)有限公司（以下簡稱“嘉誠公司”）船舶污染損害責(zé)任糾紛案

本案關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)的裁判要點(diǎn)：

依大連莊河海事處的決定，在開展污染控制和清除作業(yè)時(shí)，應(yīng)及時(shí)向莊河海事處報(bào)告污染控制和清除工作的進(jìn)展情況。匯通公司擅自開展清污工作，在防污清污工作中投入的船舶、人員、設(shè)備、物資既沒有向大連莊河海事處報(bào)告，也沒有得到嘉誠公司的允許。

匯通公司自行開展清污工作，不受任何部門監(jiān)督，隨意開出入庫單填寫材料用量。這種行為產(chǎn)生的后果只能由其自行承擔(dān)。

（3）大連德利海運(yùn)有限公司（以下簡稱“德利公司”）、上海晨揚(yáng)港口服務(wù)有限公司（以下簡稱“晨揚(yáng)公司”）船舶污染損害責(zé)任糾紛案

本案關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)的裁判要點(diǎn)：

本案中，德利公司系漏油船“海XX9”輪的船舶所有人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因漏油導(dǎo)致的船舶污染損害賠償責(zé)任。晨揚(yáng)公司對涉案船舶漏油污染事故開展清污防污工作，為防止或減輕船舶油污損害采取了相應(yīng)的措施，并產(chǎn)生了應(yīng)急清污費(fèi)用。雖然德利公司與晨揚(yáng)公司并未訂立清污協(xié)議，但依據(jù)我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》，晨揚(yáng)公司有權(quán)要求德利公司承擔(dān)由此產(chǎn)生的合理費(fèi)用。

2.2.2 對案例的歸納總結(jié)

2.2.2.1 強(qiáng)制清污費(fèi)的追償主體問題

在上述3個代表性案件中，向責(zé)任者請求支付強(qiáng)制清污費(fèi)的主體是海事局和清污單位。這兩個主體并不會同時(shí)向責(zé)任者請求支付強(qiáng)制清污費(fèi)，而是由其中一方來主張。如果由海事局主張，則清污單位會向海事局作出不直接向責(zé)任者提出索賠或者訴訟的承諾;如果由清污單位主張，則清污單位會與責(zé)任者簽訂清污協(xié)議，清污單位依據(jù)清污協(xié)議向責(zé)任者主張。

要注意的是，如果清污單位沒有與責(zé)任者簽訂清污協(xié)議而直接進(jìn)行了清污工作，其能否成為強(qiáng)制清污費(fèi)的追償主體還需要根據(jù)責(zé)任者的行為來確定。在事故發(fā)生后，海事局會指派清污單位到現(xiàn)場做好監(jiān)控工作，而不是直接進(jìn)行清污工作;因此，這里的監(jiān)控費(fèi)用并不屬于清污費(fèi)用。同時(shí)，海事局還會給責(zé)任者自行聯(lián)系清污單位進(jìn)行清污的合理期限，此時(shí)的責(zé)任者可以聯(lián)系任何具備清污資質(zhì)的清污單位到現(xiàn)場進(jìn)行清污。如果限期內(nèi)責(zé)任者并沒有聯(lián)系其他的清污單位進(jìn)行清污，那么在現(xiàn)場監(jiān)控的清污單位會進(jìn)行清污作業(yè)工作，就其產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)可以向責(zé)任者進(jìn)行追償。如果監(jiān)控的清污單位擅自進(jìn)行清污作業(yè)，那么由此產(chǎn)生的清污費(fèi)，責(zé)任者有權(quán)拒絕賠償。

2.2.2.2 是否為限制性債權(quán)的問題

筆者贊同將防污清污費(fèi)用認(rèn)定為限制性債權(quán)，除非該船喪失了自航能力，已經(jīng)沉沒、擱淺或者被棄，或者達(dá)到嚴(yán)重?fù)p毀或者毀滅的程度以致成為遇難船舶?！逗Ｉ谭ā返?07條規(guī)定了4項(xiàng)限制性債權(quán)，清污費(fèi)用應(yīng)當(dāng)屬于第4項(xiàng)。這也符合我國《海商法》對《1976年海事索賠責(zé)任限制公約》的兩項(xiàng)請求進(jìn)行保留的原意。

2.2.2.3 法律適用問題

從上述案例可以總結(jié)出，當(dāng)不存在清污協(xié)議時(shí)，海事局或者清污單位向責(zé)任者進(jìn)行追償強(qiáng)制清污費(fèi)主要依據(jù)的是我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定，法院支持其請求的前提也是這兩者給予了責(zé)任者尋找清污單位的合理期限。當(dāng)存在清污協(xié)議時(shí)，海事局通常不會與責(zé)任者簽訂清污協(xié)議，而是由清污單位與責(zé)任者進(jìn)行簽訂，那么清污單位可以依據(jù)清污協(xié)議向責(zé)任者進(jìn)行追償。

3 強(qiáng)制清污費(fèi)的追償主體認(rèn)定

在將強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)定為民事債權(quán)的前提下以及結(jié)合司法案例當(dāng)中對追償主體的認(rèn)定，海事局作為追償主體的幾率已經(jīng)越來越小。

筆者認(rèn)為，在將強(qiáng)制清污費(fèi)認(rèn)定為民事債權(quán)的前提下，海事局作為行政機(jī)關(guān)索要一筆民事費(fèi)用是不合理的，是不符合我國《行政法》的。海事局之所以能夠得到清污單位對其“不向責(zé)任者提出索賠或訴訟”的承諾也是在清污單位隸屬于海事局的前提下作出的。目前清污單位與海事局不存在隸屬關(guān)系，清污單位完全按照市場經(jīng)濟(jì)的模式在自主運(yùn)營，其對海事局的上述承諾在將來也幾乎不會發(fā)生。此外，對于海事局來說，收取的強(qiáng)制清污費(fèi)如何歸帳和使用都是一個問題。因此，海事局在將來的清污作業(yè)中，更多的是要做好指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

但值得注意的是，清污單位與各地海事局的聯(lián)系依然存在，具體表現(xiàn)在各地的清污單位數(shù)量非常少，幾乎在各地形成了壟斷局面，無法形成市場競爭。在發(fā)生船舶污染事故后，責(zé)任者在當(dāng)?shù)乜蓪で蟮那逦蹎挝灰簿鸵粌杉?，給其造成了“不得不選”的窘迫局面。而清污單位的費(fèi)率計(jì)算沒有一個全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，投入清污力量是否合理也沒有一個事前的清晰判斷，導(dǎo)致清污單位向責(zé)任者索賠的清污費(fèi)用偏高，從而引發(fā)爭議。建議在今后的清污市場形成良性的市場競爭，海事局做好監(jiān)督管理工作，制定全國統(tǒng)一的清污費(fèi)率計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，從而更好地規(guī)范整個市場的運(yùn)行。

4 結(jié) 語

本文從理論及司法實(shí)踐兩個角度對強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)及追償主體的問題進(jìn)行分析，筆者更傾向于將強(qiáng)制清污費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)定為民事債權(quán)，與之對應(yīng)的追償主體為清污單位，海事局進(jìn)行監(jiān)督管理工作而不能向污染者直接進(jìn)行追償。這樣可以將法律關(guān)系明晰化，并且有利于清污作業(yè)市場的規(guī)范運(yùn)行和良性發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 司玉琢.沿海運(yùn)輸船舶油污損害賠償若干法律問題研究[J].中國對外貿(mào)易，2002（6）：89.