強監(jiān)管背景下新疆維吾爾自治區(qū)水閘工程安全運行問題探析

袁占軍， 張俊霞， 王靖凱

(1.黃河水利委員會供水局,河南 鄭州 450003; 2.黃河水利科學研究院,河南 鄭州 450003; 3.四川大學 水利水電學院，四川 成都 610065)

黨的十八大以來，黨和國家對我國水利事業(yè)的建設提出了新的要求。習近平總書記在2014年3月14日關(guān)于保障水安全講話中提出了“治水要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為”的科學治水理念，以及“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水方針[1]。

為落實黨和國家新時期治水方針與政策，水利部加快轉(zhuǎn)變治水興水管水思路，制定了詳實可行的改革措施和工作部署。水利部前部長鄂竟平指出，新時代我國水利改革發(fā)展所面臨的主要矛盾已經(jīng)從人民對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥λY源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾，推動“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”，為全面建成小康社會提供堅實的水利保障[2]。

水閘工程是我國水利工程的重要組成部分。目前我國已經(jīng)建成各類水閘工程104 403座[3]。由于歷史原因，中、小型水閘往往存在設計標準低、工程質(zhì)量差、硬件與配套設施不全等問題，加之長期以來對水閘工程管理和養(yǎng)護不到位，工程安全隱患多，運行風險大。黃河水利委員會通過開展水閘工程專項檢查，摸清流域(片)水閘運行管理現(xiàn)狀，查找運行管理薄弱環(huán)節(jié)和工程實體安全隱患，了解水閘管理普遍性、重大問題，深入分析原因，提出對策措施，督促流域(片)各地高度重視水閘工程安全運行管理，嚴格落實水閘工程安全管理責任，確保水閘工程安全運行。

1 水閘工程監(jiān)督檢查全流程

1.1 工程選擇

黃河水利委員會派出的各水閘檢查組根據(jù)任務分工，在水利督查系統(tǒng)平臺中選取具有一定區(qū)域代表性和典型性的水閘工程進行督查，重點抽取管理比較薄弱、安全運行隱患較多、影響較大的水閘工程。

1.2 工程位置查找

根據(jù)督查系統(tǒng)平臺提供的水閘基本信息，確定工程所在具體位置和坐標，采用GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)確定工程的準確位置。

1.3 現(xiàn)場檢查

檢查組采用“四不兩直”方式開展工作，即“檢查前不發(fā)通知、不向被檢查單位告知行動路線、不要求被檢查單位陪同、不要求被檢查單位匯報，直赴項目現(xiàn)場、直接接觸一線工作人員”?，F(xiàn)場檢查工作流程一般為：①查勘工程現(xiàn)場，檢查工程現(xiàn)狀；②與工程管理單位結(jié)合，查閱工程管理文件、技術(shù)檔案、運行及巡查記錄、上級調(diào)度指令等有關(guān)資料；③與管理單位人員座談，了解情況并聽取意見；④與管理單位就發(fā)現(xiàn)的問題進行質(zhì)詢、核實、取證、確認；⑤現(xiàn)場檢查工作結(jié)束后及時向縣級水行政主管部門反饋檢查情況，提出問題整改措施建議。

1.4 督查成果上報

以“雙隨機、一反饋”和“一日一清、交叉校核、一項一結(jié)、一次一報”工作模式，對每日的現(xiàn)場檢查工作進行總結(jié)匯總、校核上傳，每項工程形成問題清單，以“一閘一單”上報黃河水利委員會監(jiān)督部門[4]。

2 水閘專項檢查成果及分析

本文以2020年6月開展的一次監(jiān)督檢查為例。此次檢查抽選新疆伊犁州下轄6縣的19座水閘(其中大型閘7座、中型閘12座)進行問題分析。

2.1 水閘工程安全運行總體情況分析

2.1.1 管理責任體系建設和落實情況

新疆伊犁州19座大中型水閘管理責任體系建設和落實情況見表1。其中：落實管護主體的19座(占100%)，配備管護人員的19座(占100%)，管護人員經(jīng)過崗位培訓的19座(占100%)；落實防汛行政責任人的19座(占100%)，防汛行政責任人履責情況較好的18座(占94.7%)，履職情況不到位的1座(占5.3%)；人員基本支出經(jīng)費足額到位的19座(占100%)，工程維修養(yǎng)護經(jīng)費不足的19座(占100%)。

表1 管理責任體系建設和落實情況統(tǒng)計表

2.1.2 安全管理情況

19座大中型水閘的安全管理情況統(tǒng)計見表2。其中：申請水閘注冊登記的有19座(占100%)，未及時變更登記事項的19座(占100%)。

已編制水閘技術(shù)管理實施細則的19座(占100%)；制定并落實水閘運行管理制度的19座(占100%)。關(guān)鍵崗位管理制度、操作規(guī)程及技術(shù)圖表明示的19座(占100%)。

表2 安全管理情況統(tǒng)計表

編制控制運用計劃的7座(占36.8%)，未編制控制運用計劃的12座(占63.2%)；控制運用計劃按規(guī)定申請批復或備案的7座(占36.8%)；未按照上級主管部門的調(diào)度指令和批準的控制運用計劃進行控制運用的19座(占100%)。

閘門運用填寫工作日志并做好記錄的15座(占78.9%),閘門運用未填寫工作日志并做好記錄的4座(占21.1%)。

編制突發(fā)事件應急預案并申請批復或報備的19座(占100%)；編制度汛方案并落實到位的16座(占84.2%)，未編制度汛方案或安全度汛工作落實不到位的3座(占15.8%)；有儲備或已落實必要的防汛搶險物資的19座(占100%)。

按規(guī)定開展安全鑒定的13座(占68.4%)，未按規(guī)定開展安全鑒定的2座(占10.5%)，不需要開展安全鑒定的4座(占21.1%);鑒定為三、四類閘的13座(占68.4%)；閘門和啟閉機未按規(guī)定進行安全檢測的19座(占100%)；安全鑒定或認定意見建議提出的重大隱患及時整改的9座(占47.4%)，安全鑒定或認定意見建議提出的重大隱患未及時整改的10座(占52.6%)[5]。

13座鑒定為三、四類的水閘中，已實施除險加固或降等報廢的13座(占100%)。

2.1.3 日常管理與維護情況

19座水閘日常管理與維護情況統(tǒng)計見表3。其中：按規(guī)定開展水閘檢查(日常、定期、專項)工作的19座(占100%)；檢查記錄(報告)規(guī)范的19座(占100%)；檢查發(fā)現(xiàn)工程缺陷采取有效措施處理的19座(占100%)。

表3 日常管理與維護情況統(tǒng)計表

能夠進行日常維修養(yǎng)護的19座(占100%)；維修養(yǎng)護到位，工程實體問題及時處理的7座(占36.8%)，維修養(yǎng)護不到位，工程實體問題未及時處理的12座(占63.2%)。

對工程進行安全監(jiān)測、采集監(jiān)測數(shù)據(jù)的4座(占21.1%)，未對工程進行安全監(jiān)測、采集監(jiān)測數(shù)據(jù)的15座(占78.9%)；未規(guī)范和及時整理、分析監(jiān)測資料的19座(占100%)；安全監(jiān)測設備、設施維護到位的4座(占21.1%)，安全監(jiān)測設備、設施維護不到位的15座(占78.9%)。

未劃定管理范圍和保護范圍的有19座(占100%)；工程管理和保護范圍內(nèi)無違章建筑工程的有19座(占100%)；工程管理和保護范圍內(nèi)不存在危害工程安全的活動的有19座(占100%)[6]。

2.1.4 工程實體情況

19座水閘工程實體情況統(tǒng)計見表4。其中：閘室結(jié)構(gòu)(閘墩、底板、邊墻等)或結(jié)構(gòu)縫變形量小，邊墻無明顯傾斜的14座(占73.7%)，閘室結(jié)構(gòu)(閘墩、底板、邊墻等)或結(jié)構(gòu)縫變形量大，邊墻有明顯傾斜的5座(占26.3%)。

表4 工程實體情況統(tǒng)計表

水閘防滲排水結(jié)構(gòu)未出現(xiàn)破壞、異常的18座(占94.7%)，水閘防滲排水結(jié)構(gòu)出現(xiàn)破壞、異常的1座(占5.3%)；水閘消能防沖設施無破損的13座(占68.4%)，水閘消能防沖設施破損的6座(占31.6%)。

水閘兩岸連接建筑物無破損的18座(占94.7%)，水閘兩岸連接建筑物破損的1座(占5.3%)；地基無明顯不均勻沉降的18座(占94.7%)，地基不均勻沉降明顯的1座(占5.3%)。

連接段無破損的15座(占78.9%)，連接段存在破損的4座(占21.1%)；連接段河床不存在沖刷和淤積的18座(占94.7%)，連接段河床存在沖刷和淤積的1座(占5.3%)。

上下游河道不存在淤積或沖刷的16座(占84.2%)，上下游河道存在淤積或沖刷的3座(占15.8%)；兩岸堤防不存在破損的18座(占94.7%)，兩岸堤防存在破損的1座(占5.3%)；其它建筑物不存在缺陷影響水閘正常運行的16座(占84.2%)，其它建筑物存在缺陷影響水閘正常運行的3座(占15.8%)。

閘門、門槽等不存在變形、卡阻的14座(占73.7%)，閘門、門槽等存在變形、卡阻的5座(占26.3%)；閘門、門槽不存在銹蝕、損傷的13座(占68.4%)，閘門、門槽存在銹蝕、損傷的6座(占31.6%)。

閘門無密封件破損、漏水的11座(占57.9%)，閘門密封件破損、漏水的8座(占42.1%)；閘門其它部件不存在缺陷的17座(占89.5%)，閘門其它部件存在缺陷的2座(占10.5%)。

啟閉設備能滿足正常啟閉要求的16座(占84.2%)，啟閉設備不能滿足正常啟閉要求的3座(占15.8%)；啟閉設備不存在銹蝕、漏油等的11座(占57.9%)，啟閉設備存在銹蝕、漏油等的8座(占42.1%)；啟閉設備有保護裝置及措施的9座(占47.4%)，啟閉設備無保護裝置及措施的10座(占52.6%)。

配電設施不存在故障或隱患的14座(占73.7%)，配電設施存在故障或隱患的5座(占26.3%)；備用電源能正常運行的8座(占42.1%)，備用電源不能正常運行的11座(占57.9%)；有防雷接地的9座(占47.4%)，無防雷接地的有10座(占52.6%)。

有完善消防設施的7座(占36.8%)，無消防設施或消防設施不完善的12座(占63.2%)；監(jiān)控與自動化系統(tǒng)能正常運行的11座(占57.9%)，監(jiān)控與自動化系統(tǒng)不能正常運行的8座(占42.1%)；設置必要的安全防護及安全管理設施的2座(占10.5%)，未設置必要的安全防護及安全管理設施的17座(占89.5%)。

2.2 水閘工程安全運行專項督查

19座水庫中，11座水閘存在重大安全隱患(占57.9%)，8座水閘存在一般安全隱患(占42.1%)。

檢查共發(fā)現(xiàn)286個問題，其中，嚴重問題38個，較重問題68個，一般問題180個。

根據(jù)專項督查結(jié)果，水閘工程存在的管理薄弱環(huán)節(jié)和工程安全隱患主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1)管理責任體系方面。部分水閘由于改制等原因，失去了原來的經(jīng)費來源渠道，無維修養(yǎng)護經(jīng)費；部分水閘獲上級財政撥付的維修養(yǎng)護經(jīng)費嚴重不足，有多少錢干多少活，工程面貌一般。

2)安全管理方面。部分水閘注冊登記存在重復登記現(xiàn)象，對已除險加固或改建水閘注冊信息沒有及時變更，已登記的信息錯誤項、缺漏項較多；部分水閘填寫的工作日志格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整；部分水閘不能按規(guī)定定期開展安全鑒定和閘門啟閉機檢測工作；部分三、四類水閘維修養(yǎng)護、拆除重建資金不能及時到位，造成水閘帶病運行。

3)日常管理與維護方面。部分水閘巡查記錄不規(guī)范、不完整，內(nèi)容錯項、缺漏較多，格式不統(tǒng)一；部分水閘受限于養(yǎng)護資金不足、維修養(yǎng)護工作不到位，工程整體面貌較差。水閘管理范圍內(nèi)征地難度較大，未劃定管理范圍和保護范圍的水閘占到了總數(shù)近八成。

4)工程實體方面。閘室問題主要表現(xiàn)為工程老化，水閘底板、墩墻、消力墩磨蝕嚴重，混凝土保護層漏筋、銹蝕，消能防沖設施破損、毀壞；閘門問題集中在個別閘門絲杠彎曲變形，閘門銹蝕；啟閉設備問題集中在部分水閘手動啟閉，準確性和安全性差，啟閉機銹蝕、漏油；部分大中型閘未安裝監(jiān)控與自動化系統(tǒng)，已經(jīng)安裝的水閘，由于缺少信息化技術(shù)專業(yè)人才，自動化控制設備的維修和服務嚴重依賴于原設備安裝廠家，設備易出故障導致使用頻率不高。

3 問題原因分析

1)管理水平較低。部分水閘管理單位對水閘安全運行管理工作重視程度不夠，意識淡薄，管理水平不高，規(guī)范化管理能力欠缺。

2)專業(yè)管理人員匱乏。一是機構(gòu)改革后縣級水行政管理單位行政編制缺少，職能部門無編制，長期從基層閘所借調(diào)人員，造成水閘管理單位人員力量薄弱；二是基層水閘管理人員專業(yè)素質(zhì)和培訓率不高，對工程概念和技術(shù)標準理解不深入，執(zhí)行技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程不到位，造成個別水閘運行管理較差。

3)資金保障不到位。一是部分水閘日常維修養(yǎng)護經(jīng)費不足，導致部分水閘工程、設施設備維護較差；二是專項投入的資金不足，導致部分水閘不能按照規(guī)定期限開展安全鑒定，閘門和啟閉機檢測以及三、四類閘拆除重建或除險加固工作不能及時實施。

4 對策措施

1)健全安全管理體系。按規(guī)定時限、程序和技術(shù)標準開展水閘工程注冊登記、安全鑒定工作；健全防汛和應急管理組織體系，制訂應急預案，根據(jù)水閘實際情況，“一閘一方案”，落實度汛和安全生產(chǎn)措施。

2)規(guī)范運行管理行為。制訂水閘控制運用計劃，并按程序批復和組織實施；規(guī)范實施工程巡視檢查、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護等日常管理活動，強化日常工作的精細化、流程化和溯源化，做到巡測規(guī)范、記錄標準、維護及時。

3)加強管理人員培訓。加強工程管理人員業(yè)務培訓，關(guān)鍵崗位持證上崗；管理人員掌握水閘工程基本業(yè)務知識、管理規(guī)章制度和崗位職責，做到專業(yè)熟悉、標準熟知、操作熟練。

4)完善水閘管理人員結(jié)構(gòu)。積極引進高素質(zhì)、高技能的復合型人才，強化人才隊伍建設，加強對現(xiàn)有崗位人員的專業(yè)培訓，不斷提高工程管理整體水平。

5)保證維修養(yǎng)護和專項資金落實。各級水利主管部門應積極爭取中央、省、市、縣財政支持，盡快籌措專項資金，對水閘進行定期安全鑒定，對三、四類閘開展除險加固或拆除重建工作，消除安全隱患。水閘管理單位根據(jù)年度工程實際和維修養(yǎng)護情況，及時編制和上報維修養(yǎng)護計劃，制定切實可行的實施方案，積極向主管部門反映，力爭取得地方財政最大支持，確保維修養(yǎng)護工作順利開展。

5 結(jié)語

通過開展強監(jiān)管工作，實現(xiàn)了以監(jiān)管促整改。督查組查擺水閘工程存在的各類安全隱患，真實反映工程在運行管理環(huán)節(jié)存在的各類風險；并對隱患和風險進行分類，針對問題的根源進行分析，在制度、人員、資金落實等方面提出合理性的建議，有效地指導水利工程的除險加固和隱患排除工作。

通過開展強監(jiān)管工作，實現(xiàn)了以監(jiān)管強管理。通過水閘工程的督查工作，整理分析督查數(shù)據(jù)，建立水閘工程的“一省一單”和“一閘一單”，分析水閘工程在運行管理中存在的共性問題和區(qū)域性差異，為改善工程管理方法提供合理性建議；通過現(xiàn)場檢查，建立督查組專家與水閘工程管護人員的直接聯(lián)系，針對所查工程在制度建設、巡視檢查、設施維護、檔案管理、調(diào)度運用、應急管理等各環(huán)節(jié)的具體問題，提出針對性的指導和建議，促進了水閘工程管理水平的提升。