環(huán)境行政裁量的公共行政正義之維

摘要：環(huán)境行政裁量是環(huán)境行政裁量權(quán)的具體行使，它意味著行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中擁有選擇如何行使權(quán)力的自由。環(huán)境行政屬于公共行政的一種，我們應(yīng)當(dāng)利用行政倫理對(duì)環(huán)境行政裁量進(jìn)行規(guī)制。環(huán)境行政具有社會(huì)正義和生態(tài)正義兩重倫理目的，這兩個(gè)目的可能發(fā)生沖突，公共行政正義可以化解沖突。總體上看，環(huán)境行政裁量應(yīng)當(dāng)在制度、過程和思想三個(gè)層面上被公共行政正義所約束，這也意味著它被公共行政正義的義務(wù)論、目的論和德性論三個(gè)維度的正義所要求。只有以公共行政正義為基礎(chǔ)，環(huán)境行政裁量的目的才能達(dá)成。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政裁量；公共行政正義；行政倫理；環(huán)境治理

中圖分類號(hào)：B82-051；D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）09-0083-06

基金項(xiàng)目：江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村生態(tài)治理的倫理研究”（KYCX21_ 2987）。

最近數(shù)十年來，全球性的環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重，環(huán)境問題也日益引起人們的重視。鑒于環(huán)境治理往往并不能帶來直接收益且需要一些強(qiáng)制手段方能達(dá)成目的，所以政府是環(huán)境治理當(dāng)之無愧的主體。在政府推行環(huán)境治理的過程中，以強(qiáng)大行政權(quán)力為后盾的環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境管理中的作用是不容忽視的[1]，這就涉及到環(huán)境行政裁量的問題。考慮到環(huán)境行政本身屬于公共行政的一部分，故環(huán)境行政也應(yīng)受到公共行政倫理的規(guī)范并且遵循其應(yīng)有的倫理要求[2]，作為其中一部分的環(huán)境行政裁量也不例外。

一、環(huán)境行政裁量的概念界定與規(guī)制

環(huán)境行政裁量是環(huán)境行政裁量權(quán)行使的過程，因此首先應(yīng)當(dāng)從環(huán)境治理的角度對(duì)環(huán)境行政裁量權(quán)給出定義。參考過往研究，我們可以將環(huán)境行政裁量權(quán)定義如下：行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中，在規(guī)劃預(yù)防、管制誘導(dǎo)以及事后應(yīng)變與處理等環(huán)境管理范圍內(nèi)，擁有選擇是否行使權(quán)力和怎樣行使權(quán)力的自由[3]。一個(gè)很直觀的例子就是環(huán)境行政罰款的裁量，中國目前環(huán)境罰款的金額都相當(dāng)大，處罰的輕重很大程度上由行政主體決定。如果行政主體在處罰時(shí)的裁量有失偏頗，直接后果勢(shì)必是導(dǎo)致執(zhí)法紕漏，長久則會(huì)對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生不利影響[4]。這些后果都在2009年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（下文簡稱《意見》）中被明確指出，值得我們深入反思。

《意見》明確指出了環(huán)境行政裁量失當(dāng)?shù)囊粋€(gè)原因，即這一權(quán)力的直接使用者是環(huán)境行政執(zhí)法人員，只要他們存在不當(dāng)使用權(quán)力的意圖或者水平不足以正當(dāng)使用這種權(quán)力，環(huán)境行政裁量就容易不合理。環(huán)境行政裁量理應(yīng)被規(guī)制在一個(gè)合理限度內(nèi)，這一制約不僅僅要包含法律法規(guī)的限制，同時(shí)也應(yīng)包括倫理的規(guī)制。正如開篇所言，環(huán)境行政屬于宏觀公共行政的一部分，行政倫理又是公共行政的靈魂，只有行政倫理才能夠回答行政自身的合理性與正義性問題[5]，環(huán)境行政裁量的合理性與正義性也就必然要由行政倫理劃定。

二、環(huán)境行政裁量何以需要公共行政正義

1.環(huán)境行政的二重正義目的指向

對(duì)環(huán)境行政進(jìn)行規(guī)制最直接的舉措還是法律與行政手段，《意見》就屬于這一范疇。但是在法律法規(guī)背后，必然會(huì)存在著一種倫理精神，或者說，一種為了追求某種“善”的價(jià)值觀念。

為什么要把環(huán)境行政單獨(dú)拿出來討論？這一行政行為有何不同？結(jié)合其環(huán)境治理的對(duì)象，就不難發(fā)現(xiàn)問題的答案。大部分行政行為——譬如說對(duì)闖紅燈者處以罰款，其本身都是純粹社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)，沒有任何的“自然”成分在內(nèi)。然而環(huán)境行政不同，環(huán)境行政的目的是服務(wù)環(huán)境治理，雖然直接調(diào)節(jié)對(duì)象往往是環(huán)境破壞者或者其他對(duì)象，但是終極目標(biāo)卻一定是自然環(huán)境本身的改善。雖然保護(hù)環(huán)境本身更多或許是為了確保公眾的生命健康權(quán)或者可持續(xù)發(fā)展的代際正義等等，但是諸如野生動(dòng)物保護(hù)等環(huán)境保護(hù)舉措?yún)s都內(nèi)蘊(yùn)了一些自然價(jià)值的指向——在這里，社會(huì)與生態(tài)的二重正義理應(yīng)被環(huán)境行政共同遵循，環(huán)境行政裁量也應(yīng)當(dāng)服務(wù)于行政目的的實(shí)現(xiàn)。

在實(shí)踐過程中，行政人員的自由裁量權(quán)對(duì)其德性正義提出了較高要求。在環(huán)境行政中是不應(yīng)當(dāng)存在個(gè)人利益的，行政裁量的決定者本身并不能從其盡心而公正的裁量中有任何額外收獲。只有具備德性正義品質(zhì)的行政主體才能確保行政裁量權(quán)的有效，因?yàn)椴痪邆涞滦云焚|(zhì)的人在行使權(quán)力時(shí)是不太可能始終以社會(huì)公共利益為重的，行政行為所力圖達(dá)到的應(yīng)然利益也就無從談起[6]。

以正義為基礎(chǔ)制定規(guī)則約束環(huán)境行政裁量，以正義指引環(huán)境行政裁量過程，以正義呼喚環(huán)境行政裁量人員的德性，這便是倫理在環(huán)境行政裁量中所起到的作用。換言之，倫理規(guī)制之所以要貫穿于環(huán)境行政裁量的全過程，正是因?yàn)榄h(huán)境行政裁量的目的是需要倫理保證的。畢竟如果行政主體對(duì)他的行為沒有倫理約束，那么自然很難確保其行動(dòng)沒有偏差。即使他不主動(dòng)去從事違法行為，也不能保證他在工作時(shí)的盡心盡職、不偏不倚。畢竟環(huán)境行政裁量從來都是一件需要精力的事情，例如說罰款少了可能達(dá)不到生態(tài)正義的要求，多了又可能傷害行政相對(duì)人的利益從而破壞社會(huì)正義。二重正義看似簡單，但實(shí)際上卻高度制約著環(huán)境行政裁量權(quán)的行使。

已經(jīng)被強(qiáng)調(diào)多次的“倫理規(guī)制”，實(shí)質(zhì)上正是公共行政正義。公共行政正義在行政的三個(gè)角度——制度、過程和思想中體現(xiàn)[7]，強(qiáng)調(diào)的是公共性的張揚(yáng)和私人性的抑制，是公共行政權(quán)力服務(wù)于公共利益的外在表現(xiàn)，環(huán)境行政裁量當(dāng)然也不例外。裁量基準(zhǔn)的制定、裁量權(quán)的運(yùn)用和裁量過程的主體意志分別對(duì)應(yīng)了公共行政正義的三個(gè)角度，環(huán)境行政裁量的目的顯然也與公共行政正義強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容相符。

2.環(huán)境行政裁量的正義沖突與化解

實(shí)踐中的環(huán)境行政裁量多以處罰方式表現(xiàn)，環(huán)境行政裁量表面上只是一個(gè)簡單的處罰額度的決定問題。但這一問題并不那么簡單，在一些情況下，環(huán)境破壞行為即使在受到處罰后也會(huì)持續(xù)發(fā)揮作用，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境破壞的持續(xù)與污染物的累積[8]45，因此預(yù)防為主原則和生態(tài)正義的目的似乎都要求在適用裁量基準(zhǔn)時(shí)對(duì)這些因素多加考慮，更直白地說，就是要從重處罰。損害擔(dān)責(zé)原則也要求行政主體不必拘泥于基準(zhǔn)，在必要時(shí)可以突破處罰效果格次，加大處罰力度，以震懾潛在違法者[9]。

無疑，這些舉措都是有必要的，但裁量標(biāo)準(zhǔn)的多元化同時(shí)也進(jìn)一步加大了環(huán)境行政裁量權(quán)行使的復(fù)雜性。更大的問題在于，環(huán)境行政裁量作為一種行政權(quán)力，理應(yīng)具備謙抑性[10]，但謙抑的環(huán)境行政卻無法保證生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)。這一理論分析與環(huán)境行政罰款額度的案例都能夠體現(xiàn)環(huán)境行政裁量中內(nèi)蘊(yùn)的正義沖突：環(huán)境行政是為了保護(hù)社會(huì)與生態(tài)正義，但是力度過大卻又可能在其他層面上傷害社會(huì)正義。而在這種沖突中，對(duì)環(huán)境行政裁量人員的德性正義要求也在不斷提高。沖突最終體現(xiàn)為環(huán)境行政裁量權(quán)行使的困境，進(jìn)而可能導(dǎo)致行政主體對(duì)裁量基準(zhǔn)機(jī)械適用而不多加考慮，行政目的也自然難以達(dá)到。

公共行政正義的作用便是化解這種沖突，同時(shí)將自身內(nèi)蘊(yùn)在環(huán)境行政裁量之中。現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境污染往往十分復(fù)雜多樣，根本不可能以機(jī)械標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，行政裁量過程中的能動(dòng)性是化解矛盾的唯一手段。在實(shí)踐中，行政主體對(duì)環(huán)境個(gè)案的充分了解是確保裁量適當(dāng)?shù)谋匾疤?，建立在足夠資訊基礎(chǔ)之上的專業(yè)判斷則是實(shí)現(xiàn)正義的主要手段。

三、環(huán)境行政裁量的三重正義要求

環(huán)境行政裁量的制度、過程和思想三個(gè)維度都應(yīng)當(dāng)受到公共行政正義的制約，也就是說正義應(yīng)當(dāng)同時(shí)被貫徹于這三個(gè)方面。需要注意的是，貫徹公共行政正義時(shí)絕不應(yīng)將生態(tài)正義置之腦后，因?yàn)榇蟛糠中姓栴}都更多側(cè)重于社會(huì)方面的考慮，生態(tài)因素在行政倫理中時(shí)有缺位。生態(tài)或者說“自然”性，才是環(huán)境行政最為殊異的地方。

1.制度正義

制度正義體現(xiàn)為規(guī)則制定者對(duì)裁量本身的外部控權(quán)，也就是規(guī)則本身應(yīng)當(dāng)為達(dá)到正義目標(biāo)提供便利。這里我們就不得不再次考慮環(huán)境行政裁量的幅度問題了，幅度大固然為處理不同程度的環(huán)境污染提供了便利，但同時(shí)也急劇增加了利益交換與行政行為失當(dāng)?shù)目赡?。?dāng)行政主體在決定裁量結(jié)果時(shí)擁有近乎絕對(duì)的權(quán)威時(shí)，“強(qiáng)裁量”屬性就會(huì)凸顯出來?！皬?qiáng)裁量”實(shí)質(zhì)上是規(guī)則過粗導(dǎo)致的結(jié)果，埋下了裁量失當(dāng)?shù)牡湼?。雖然量化標(biāo)準(zhǔn)不可能與現(xiàn)實(shí)一一對(duì)應(yīng)，但是制訂更加精細(xì)的裁量標(biāo)準(zhǔn)卻總歸是沒有壞處的?；皬?qiáng)裁量”為“弱裁量”能最大限度保證社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)，即使出現(xiàn)機(jī)械適用或利益交換，更加精細(xì)的強(qiáng)制基準(zhǔn)也能確保不當(dāng)行為對(duì)社會(huì)正義的傷害更小。同時(shí)，基準(zhǔn)的制定也應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)修復(fù)所需的成本，保證破壞環(huán)境者擔(dān)負(fù)起足夠的環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

除去幅度問題，我們還應(yīng)考慮兩種逸脫情況。一種是在“可為可不為”的情況下為與不為的制度依據(jù)；另一種則是當(dāng)基準(zhǔn)不能適用時(shí)脫離基準(zhǔn)進(jìn)行行政裁量的理由。這兩者都有助于促進(jìn)個(gè)案正義，前者可以妥善處置影響較小的環(huán)境事件，后者則可以應(yīng)用于重大環(huán)境污染。但逸脫同時(shí)也意味著裁量徹底脫離原定基準(zhǔn)，因而這一行為本身也必須有基準(zhǔn)來規(guī)制。逸脫本身的非常規(guī)性意味著要消耗行政主體額外的精力——或許也伴隨著不必要的風(fēng)險(xiǎn)，因此必須有相對(duì)明確的制度規(guī)定非常規(guī)手段應(yīng)當(dāng)在何種情況下為了何種公共利益才能選擇，在事后又有何監(jiān)督程序。“監(jiān)督程序”在這里并不僅僅是針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的逸脫行動(dòng)，同時(shí)也要針對(duì)“應(yīng)當(dāng)發(fā)生卻沒有發(fā)生”的逸脫行動(dòng)。為了保證非常規(guī)手段能夠發(fā)揮作用，合理的復(fù)議程序制定與社會(huì)監(jiān)督是必要的。有了完善的制度保證，才能讓環(huán)境行政裁量在最大限度上保護(hù)社會(huì)公共利益。

對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)則限制并不一定要以硬法方式呈現(xiàn)，軟法同樣也是可行的手段。現(xiàn)在各地都已經(jīng)推出了裁量適用的基準(zhǔn)，這可以被視為一種軟法[11]。相比硬法而言，軟法最大的亮點(diǎn)在于其往往更細(xì)致且更適用于當(dāng)?shù)丨h(huán)境，在保障個(gè)案正義的同時(shí)也有利于促進(jìn)整體性的正義。不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，環(huán)境現(xiàn)狀和修復(fù)成本也有很大差異，以地區(qū)性、指導(dǎo)性、靈活性為特點(diǎn)的軟法在很多時(shí)候都是必需的。我們還應(yīng)考慮到環(huán)境法規(guī)可能出現(xiàn)的遲滯性問題，即硬法限于自身的穩(wěn)定性特點(diǎn)而不能適應(yīng)日新月異的環(huán)境治理現(xiàn)狀。在這種情況下，更新更為便捷且更能滿足社會(huì)迫切需求的軟法更為適用。

2.過程正義

如果說制度正義都體現(xiàn)為“法”的話，那么過程正義就更多需要法與人的結(jié)合。前文中我們已經(jīng)討論了環(huán)境行政裁量中的種種沖突與困境，可以看出裁量權(quán)最終的行使必然是一個(gè)科學(xué)性問題，環(huán)境污染評(píng)估與環(huán)境修復(fù)成本計(jì)算的相關(guān)制度都是應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ系?。在保障了這些基礎(chǔ)之后，更進(jìn)一步的要求也隨之而來，多元考慮才能保證社會(huì)正義不被損害。環(huán)境保護(hù)固然相當(dāng)重要，但是過重的處罰導(dǎo)致污染企業(yè)破產(chǎn)卻無疑會(huì)傷害社會(huì)正義。在行使裁量權(quán)時(shí)，必須考慮行政行為可能產(chǎn)生的社會(huì)效果，只有這樣才能在根本上保證裁量過程本身的正義性。

過程正義要點(diǎn)在于社會(huì)影響，公眾監(jiān)督可以成為確保過程正義的主要手段之一。從調(diào)查到裁量決定做出的過程中應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾意見，了解行政相對(duì)人的具體情況，一方面要確保不會(huì)因處罰行為過低而無法起到警示效果且引起公眾不滿；另一方面也要在有必要的情況下保證相對(duì)人能夠繼續(xù)生產(chǎn)，不致產(chǎn)生社會(huì)問題。

3.思想正義

環(huán)境行政裁量人員的思想也有兩方面的倫理要求，首要的是所有行政行為所共有的要求，即行政主體自身的德性正義問題。所謂德性正義，就是要求行政主體擁有對(duì)自身責(zé)任的自覺，具體而言就是要通過外界教育與自身反思調(diào)整行政人員從事行政行為的心態(tài)?？梢哉f，許多裁量問題的倫理失范都源于此，譬如說對(duì)裁量標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)械適用，作出的裁量決定表面上是服從、維護(hù)了公共行政的客觀責(zé)任——按照上級(jí)的規(guī)定辦事，實(shí)質(zhì)上則與公共行政實(shí)踐的內(nèi)在利益相違背，沒能真正體現(xiàn)公共行政的根本宗旨[12]。遵守規(guī)則的假象與公共行政的精神背道而馳，當(dāng)事人卻對(duì)此毫不自知。因此，德性正義才顯得更為重要。行政人員應(yīng)將公共利益銘刻于心，在行使裁量權(quán)時(shí)多反思反思：自己的行動(dòng)究竟僅僅是照章辦事，還是為了規(guī)章背后的精神。

另一個(gè)倫理要求是行政主體的自然價(jià)值認(rèn)知問題，這也是環(huán)境行政的特殊之處。大自然有價(jià)值嗎？這個(gè)簡單的問題對(duì)很多人而言恐怕難以回答。如今許多環(huán)境問題變得如此嚴(yán)重，不僅僅反映了環(huán)境破壞者漠視自然之價(jià)值的問題，同時(shí)也暗含了過往一部分環(huán)境治理者對(duì)自然之價(jià)值的冷漠。如果沒有積極的情緒去促使主體從事保護(hù)環(huán)境工作，行政主體從事裁量時(shí)的科學(xué)性就不能得到保證。對(duì)自然之價(jià)值的尊重可以讓行政主體將“工作”化身為“事業(yè)”，同時(shí)喚醒行政主體的使命感。在不把自然之價(jià)值放在心上的情況下，行政主體可能在裁量時(shí)完全“照章辦事”，對(duì)環(huán)境污染行為在未來可能造成的深遠(yuǎn)影響與修復(fù)的難度都不放在心上。倘若主體能夠意識(shí)到自然之價(jià)值，那么對(duì)大自然的關(guān)懷心就勢(shì)必會(huì)驅(qū)使他更深入地考察大自然所受到的傷害，全面計(jì)算修復(fù)所需的成本。

當(dāng)企業(yè)的不當(dāng)生產(chǎn)行為造成嚴(yán)重污染時(shí)，自然之價(jià)值和代際正義這類社會(huì)價(jià)值會(huì)驅(qū)使行政主體做出嚴(yán)厲處罰的決定，但嚴(yán)厲處罰卻又可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)與員工失業(yè)。面臨這種情況時(shí)，行政主體就應(yīng)當(dāng)采取更加具有智慧性和靈活性的手段以保證個(gè)案正義，不讓自己陷入困境。比如說可以強(qiáng)制要求企業(yè)在未來幾年增加投資以采取清潔生產(chǎn)方式，而用于置換清潔生產(chǎn)設(shè)備的資金則可以折抵罰款?？梢钥闯觯赖聝r(jià)值的沖突必然要通過制度和過程的靈活變通來解決，這也體現(xiàn)了公共行政三個(gè)維度正義的統(tǒng)一。

公共行政正義還可以分為義務(wù)、目的和德性三個(gè)維度[12]，這與上文中的三維也可一一對(duì)應(yīng)：環(huán)境行政裁量的制度正義塑造了行政裁量的義務(wù)；過程正義意味著裁量中要注意實(shí)現(xiàn)公共正義的目的，即公共利益；德性和思想的統(tǒng)一更是一目了然?？梢哉f，環(huán)境行政裁量始終不能背離公共行政正義，無非是其內(nèi)涵要比一般的行政行為更加豐富且復(fù)雜一些罷了。

四、結(jié)語

對(duì)于行政裁量的倫理問題，既有研究一直有所欠缺，環(huán)境行政裁量這種較為特殊的行政裁量更是如此。不當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政裁量影響往往比一般的不當(dāng)行政裁量更大，這是非常值得我們警惕的。只有在制度、過程和思想，也就是義務(wù)、目的和德性三個(gè)維度上保證環(huán)境行政裁量本身的正義性，環(huán)境行政的最終目標(biāo)——也就是社會(huì)和生態(tài)的二重正義才能得以實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯：夏曉暢