新時代做好政府投資審計的思考

■賴建文

伴隨我國經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展，財力不斷增強，政府對固定資產(chǎn)投資日益加大，對審計機關(guān)的投資審計工作提出了新的挑戰(zhàn)。但長期以來，由于審計機關(guān)經(jīng)費與結(jié)算審計金額掛鉤等因素，投資審計逐步形成了以單一的工程造價審計作為竣工結(jié)算依據(jù)、以審減額論“英雄”為主的投資審計局面，給建設(shè)單位拖延支付工程價款提供了借口，影響經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，讓審計機關(guān)和審計人員承載著巨大的審計風(fēng)險。

一、新時代下政府投資審計的工作要求

2017 年2 月，全國人大法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》明確指出，對直接規(guī)定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，規(guī)定應(yīng)當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，擴大了審計決定的效力范圍，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當予以清理糾正。

2017 年至2019 年，審計署出臺的《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》和《關(guān)于進一步嚴格規(guī)范投資審計工作的通知》，省政府印發(fā)的《江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省審計廳關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作實施意見的通知》，進一步明確指出，審計機關(guān)要依法審計，堅持在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開展審計工作，不得參與工程項目建設(shè)決策和審批、工程招標、工程結(jié)算等管理活動，為今后投資審計指明了發(fā)展方向，同時給投資審計工作提出了新的更高要求，如何更好地發(fā)揮投資審計監(jiān)督作用，成為新時代新形勢下的必答題，政府投資審計轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

二、當前政府投資審計存在的主要問題

1.超越審計法定職責(zé)權(quán)限。一些地方政府出臺的政府投資審計相關(guān)管理辦法規(guī)定，審計機關(guān)負責(zé)政府投資項目的工程造價審計，建設(shè)單位根據(jù)審計機關(guān)出具的審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，也就是通常說的“以審代結(jié)”，有的還要求審計機關(guān)參與工程項目建設(shè)決策和審批、項目概（預(yù)）算編制、招標控制價審核、隱蔽工程驗收簽字、詢價定價等管理活動，既當運動員又當裁判員，影響審計獨立性。這些做法與審計法以及全國人大法工委文件精神相違背，不符合審計獨立性要求，超越了審計機關(guān)法定職責(zé)權(quán)限。

2.審計程序不符合法定規(guī)定。根據(jù)國家審計準則規(guī)定，審計工作要嚴格執(zhí)行審計項目計劃，嚴格按照審計流程和審計復(fù)核程序。一些審計機關(guān)未嚴格落實審計法定程序，投資審計項目未納入年初審計工作計劃，只要是政府投資項目即納入審計范圍，建設(shè)單位送審即受理審計，項目數(shù)量多且隨意性強，存在“凡投必審”現(xiàn)象，投資項目審計走簡易程序，審計質(zhì)量得不到保障，審計風(fēng)險較大。

3.審計內(nèi)容局限工程造價審計。根據(jù)審計法及相關(guān)規(guī)定，投資審計應(yīng)對項目建設(shè)全過程進行監(jiān)督評價，涵蓋重大政策貫徹落實、決策審批、工程項目建設(shè)程序、工程項目建設(shè)財務(wù)、工程質(zhì)量管理、征地拆遷、環(huán)境保護、工程結(jié)算、公共投資績效等主要內(nèi)容。由于審計機關(guān)經(jīng)費與結(jié)算審計金額掛鉤、人員編制限制等各種原因，一些審計機關(guān)局限定位在工程造價的核減上，審計內(nèi)容單一，對投資審計其他方面的內(nèi)容基本上未開展審計，偏離了審計監(jiān)督的本質(zhì)要求。

三、做好新時代下投資審計的工作建議

1.提高政治站位，回歸審計監(jiān)督本源。審計機關(guān)首先是政治機關(guān)，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記的系列重要講話精神，認真貫徹落實中央、省委、市委審計委員會會議精神，在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)開展審計監(jiān)督，發(fā)揮審計監(jiān)督和“免疫”功能作用。全國人大法工委、審計署以及省政府的文件為新時代投資審計指明了發(fā)展方向，審計機關(guān)要不折不扣抓好貫徹落實，要在源頭上清理與上級文件相沖突的制度和文件，要在行動上糾正不合規(guī)做法。要拿出決心來徹底解決“以審代結(jié)”問題，回歸審計監(jiān)督本源，努力實現(xiàn)投資審計“三個轉(zhuǎn)變”，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，維護審計機關(guān)良好形象。

2.突出審計重點，提高投資審計質(zhì)量。要嚴格按照國家審計準則要求，嚴格執(zhí)行審計項目計劃，嚴格履行規(guī)定流程和審批復(fù)核程序。要根據(jù)本地區(qū)公共投資項目情況，按照圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、量力而行、確保質(zhì)量的原則，統(tǒng)籌制定年度投資審計項目計劃。要加強對政府投資為主，關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大投資項目進行審計監(jiān)督，緊緊圍繞重大項目審批、征地拆遷、環(huán)境保護、工程招投標、工程結(jié)算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展全過程監(jiān)督審計，結(jié)合項目特點，合理確定審計范圍和重點，運用先進技術(shù)手段和方法，提高投資審計質(zhì)量。

要堅持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，緊盯投資項目管理薄弱環(huán)節(jié)，重點審查是否存在違規(guī)決策導(dǎo)致?lián)p失浪費、編制虛假資料套取資金、私設(shè)“小金庫”、利益輸送等問題，加大工程建設(shè)領(lǐng)域重大違法違紀問題線索審計揭示力度，促進法治政府、廉潔政府建設(shè)。同時，要加強投資審計干部隊伍建設(shè)，加大培訓(xùn)教育力度，提高業(yè)務(wù)能力和水平，培養(yǎng)一專多能、復(fù)合型的投資審計人才，適應(yīng)新時代新形勢下的投資審計工作要求。

3.用好大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)投資審計全覆蓋。國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強審計工作的意見》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及其相關(guān)配套文件明確提出，要實現(xiàn)審計全覆蓋。投資審計全覆蓋，不是要求對所有投資項目開展審計監(jiān)督，而是要結(jié)合審計力量和審計工作，圍繞中心、服務(wù)大局，突出重點、量力而行，有計劃、有目標、有針對性的選擇重大投資項目開展審計監(jiān)督。

投資審計要實現(xiàn)全覆蓋，離不開大數(shù)據(jù)，要樹立大數(shù)據(jù)審計思維，通過大數(shù)據(jù)分析研判，找出投資項目存在的管理漏洞和疑點，分析某個投資項目審計的必要性和審計價值，提高審計質(zhì)量和節(jié)約審計資源。投資項目的數(shù)據(jù)涉及發(fā)改部門的立項數(shù)據(jù)，招投標中心的交易數(shù)據(jù)，住建部門的合同備案、竣工備案數(shù)據(jù)，人社部門的農(nóng)民工保證金數(shù)據(jù)，財政部門的資金撥付數(shù)據(jù)，建設(shè)單位的過程管理數(shù)據(jù)，等等。審計機關(guān)要加強大數(shù)據(jù)管理部門溝通協(xié)作，要制定投資項目信息采集標準表格，建立投資項目信息定期報送機制，通過對所有投資項目的數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)比對分析，重點選擇投資金額大、履行程序不到位、結(jié)算價款遠超合同價款、長時間未竣工驗收、工程質(zhì)量低下等重大項目納入審計計劃進行審計監(jiān)督。

四、結(jié)語

總而言之，在新時代下，政府投資審計必須在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)開展審計工作，加大對全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大投資項目審計監(jiān)督，加強全過程審計監(jiān)督，杜絕單一“以審代結(jié)”，回歸審計監(jiān)督本源，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。樹立大數(shù)據(jù)審計思維推進投資審計全覆蓋，加強投資審計干部隊伍建設(shè)，培養(yǎng)一專多能、復(fù)合型的審計人才，適應(yīng)新時代新形勢下投資審計工作要求。