供需匹配視角下的救助站服務效能提升研究

劉曉玲 童瑤 史麗艷 潘乙航

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2107-5042-1769

摘? 要：中國由以前收容遣送制度到救助管理制度的改革，增加了“以人為本”的指導思想，是行政體制改革、政府簡化職能、建立服務型政府的重要舉措。隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展、社會保障體系的逐漸完善等原因?qū)е铝骼巳丝跍p少。救助管理站的職能隨之也發(fā)生轉(zhuǎn)變。該文以煙臺市救助站為例，針對救助管理站服務項能提升方面，做出深入探討，推動救助站職能轉(zhuǎn)變，適應社會發(fā)展。

關(guān)鍵詞：流浪人員? ?救助管理? ?社會服務? ?效能提升

中圖分類號： C91? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-3791（2021）06（b）-0052-04

Research on the Improvement of Service Efficiency of Relief Station from the Perspective of Supply and Demand Matching

—Take Yantai City relief Station as an Example

LIU Xiaoling? ?TONG Yao? ?SHI Liyan? ?PAN Yihang

（Shandong Technology and Business University， Yantai， Shandong Province， 264010? China）

Abstract： China's reform from the previous reception and repatriation system to the relief management system has added the guiding ideology of "people-oriented". It is an important measure for the reform of the administrative system， the simplification of government functions and the establishment of a service-oriented government. With the rapid development of China's economy and the gradual improvement of the social security system， the vagrant population has decreased. The functions of the relief management station have also changed. Taking Yantai Relief Station as an example， this paper makes an in-depth discussion on the improvement of service items of relief management station， so as to promote the function transformation of relief station and adapt to social development.

Key Words： Vagrant; relief management; Social service; Efficiency improvement

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)乎民生的社會保障體系逐步完善，社會救助從屬于社會保障體系的一部分，在保障困難群眾基本生活的同時，也在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮著重要作用。近年來，由于國家行政體制改革和社會治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，我國的社會福利、社會保障得以獲得巨大發(fā)展，因此傳統(tǒng)意義上的流浪人口整體減少，而臨時遇困的求助者卻增多。救助站作為臨時提供救助的場所，也存在較多不足。以煙臺救助站為例，存在相關(guān)專業(yè)人才匱乏，社會大眾關(guān)注度低，難以建立長效化協(xié)同機制等問題。

該研究希望從救助站服務供給與流浪人員的需求兩者結(jié)合出發(fā)，以煙臺市為例，在救助站傳統(tǒng)對象萎縮情況下，提升救助站服務效能，更好地滿足不同類型流浪人員的需求，提升救助站的知名度，促進救助站職能轉(zhuǎn)變，從而提升救助站服務效能，推動社會資源的合理配置，維護社會穩(wěn)定。

1? 關(guān)于救助流浪人員的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 歐美日等發(fā)達國家對流浪人員的救助情況

針對流浪乞討人員的問題，英國政府認為要想從根本上解決流浪乞討問題，就要大力發(fā)展除農(nóng)業(yè)外其他二三產(chǎn)業(yè)，進而增加就業(yè)崗位，提升就業(yè)率，從而減少流浪人口。美國政府采用了“幫堵”策略，“幫”指的是從實際出發(fā)，先解決個人臨時緊急困難，“堵”指的是在某些公共場合限制流浪人員乞討^[1]。法國政府部門對于流浪人員的非政府救助行為給予大力支持，并與非政府組織進行合作開展流浪人員幫扶救助。另外，法國政府嚴厲打擊職業(yè)乞討人和美國政府限制乞丐在某些地方流浪乞討等舉措將會為中國各地救助管理站的運行實踐帶來諸多啟示。然而，日本的流浪乞討人員卻將流浪生活作為一種體驗或者是輕松的生活手段。因此，日本政府提供了全面而詳盡的社會保障制度，以求滿足這種特殊的心理需要，這在某種程度上推動了我國建立健全對流浪乞討人員社會保障制度。

Bruce D.Friedman和Marcy Levine Holdowsky提出，由于社會問題的產(chǎn)生、有效的援救系統(tǒng)的缺失加之緊縮的房地產(chǎn)市場，使得無家可歸者面臨困境^[2]。許多外國學者談到，美國政府對于生活在美國的無家可歸者采取漠視態(tài)度，不會去實行專門福利政策去幫扶他們，因此他們中大部分人都承受著生理和心理的雙重壓力。

1.2 國內(nèi)關(guān)于救助站的研究現(xiàn)狀

流浪人員問題是各國面臨的共同問題之一。引起我國社會各方廣泛關(guān)注的孫志剛事件促進救助站行政體制改革，2003年國家發(fā)布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式取代收容遣送制度，實現(xiàn)制度變革。2015年，“十三五”規(guī)劃把“保障和改善民生”作為首要目標。2017年，在黨的十九大報告中，習近平總書記提出加強社會保障體系建設(shè)，向全面建設(shè)小康社會邁進，政府響應國家側(cè)供給改革的號召，加強城市救助站建設(shè)。提升城市救助站服務效能響應了2019年19屆四中全會提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序理念^[3]。

在新的辦法頒布實施以后，越來越多的學者開始探究救助站運行情況等方面的問題。有研究認為救助站不僅要幫助流浪人員維持其基本生活，還要重視他們身心的健康發(fā)展，可以根據(jù)流浪乞討的動機進行分類管理^[4]。羅亞女則認為可以通過社會工作方法幫助流浪人員得到精神慰藉的需求^[5]。姚楚燁認為針對流浪未成年人可以采用心理社會治療模式中的非反思性直接治療與反思性治療，幫助流浪未成年人^[6]。

國外與中國流浪救助相比較，最大的不同在于我國主要是政府為主導，設(shè)立救助管理站，保證流浪人員利益，國外大多以民間救助為主導，部分國家未形成專門的法律法規(guī)，救助力量有限且沒有專門的政府機構(gòu)^[7]。伴隨中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人們生活水平的提高，流浪人口減少，救助站職能將進一步轉(zhuǎn)型，因此發(fā)達國家的一些先進理念值得我們借鑒^[8]。國內(nèi)學者的研究也提出較多先進經(jīng)驗。

2? 救助站的現(xiàn)有職能定位及服務內(nèi)容

2.1 救助站定位及救助對象特征

目前，救助站的工作定位是社會保障的一部分，救助站職能也稱為臨時救助制度。國務院發(fā)布信息宣稱救助站是一個臨時救助機構(gòu)，救助站職能就被定義為臨時性的，大眾所看到現(xiàn)有名稱叫救助管理站，但在實際工作當中，它不僅是流浪救助，而是一種緊急救助，現(xiàn)在也可以把它概括成是臨時救急困政府機構(gòu)。救助站服務對象隨著時代發(fā)展而萎縮，但服務對象的類型卻從單一流浪人員變?yōu)轭愋投鄻印Ｒ詿熍_市救助站為例，服務對象大多有如下特征。

（1）救助對象停留時間大多為1個月以下。這說明救助人員在煙臺市停留具有“短時間”的臨時性，因為大部分救助對象為臨時遇到困難，如遭遇行竊、突發(fā)疾病、家人丟棄等在煙臺市生活極其困難，又找不到暫時停留場所，因此救助對象在走投無路下報警，由警方帶領(lǐng)來救助站，希望通過救助站獲得幫助。

（2）救助對象的分布廣泛，幾乎全國各地都有。通過與煙臺市救助站工作人員訪談交流中得知，隨著煙臺經(jīng)濟迅速發(fā)展，煙臺成功躋身二線城市行列并且煙臺市旅游業(yè)發(fā)達，全國各地都有來煙臺市旅游或工作的人，所以救助對象來自全國。

（3）救助站服務對象總趨勢減少，流浪乞討人員占比下降，但臨時救助對象占比是上升的。因為救助站職能轉(zhuǎn)變，不再是單一救助流浪人員，而是救助對象多元化，如被家暴救助、青少年救助等。

2.2 救助站的服務內(nèi)容

（1）遣返回鄉(xiāng)救助：救助站臨時救助對象大多身體健康、心智健全，僅僅是資金存在困難，因此救助站僅需要提供資金支持，救助對象可以自行離站。對于身體殘疾或心智不正常者的救助對象，救助站將派遣工作人員陪同受助者返鄉(xiāng)。

（2）衣食住行救助：大部分救助對象愿意接受此方面的救助。救助站將提供飲食、洗漱用品、洗澡、潔凈的衣服和住宿等。新冠疫情期間，救助站作為一個特殊窗口，24 h對外開放接納全國流浪人員和需要臨時救助人員，在此期間救助站既要負責外來受助者隔離工作又要負責核酸檢測工作，意義重大。

（3）尋親救助：救助管理站通過政府機構(gòu)、公安系統(tǒng)合作等方式為救助對象尋找親人，幫助流浪人口回歸家庭。救助站借助公安機關(guān)信息庫，全國一張大網(wǎng)尋親。

3? 煙臺市救助站的困境及建議

3.1 救助站困境

新的救助管理辦法實行后，整體上來看仍需完善?，F(xiàn)行的救助觀念和救助措施與之前收容遣送時期相比較都有了較大改變。但仍然不能漠視法律法規(guī)在推行進程中救助對象判定難、身份鑒定查詢難、主動的友善幫助不接受、救助工作人員相關(guān)專業(yè)技能有待提升、救助站被惡意舉報等問題。這些實際問題的產(chǎn)生阻礙了救助站救助幫扶工作，也對我國社會保障體系的完善造成阻礙。該文將以煙臺市救助站作為調(diào)查探究對象，嘗試從救助管理服務效能提升等方面來探討煙臺市救助站現(xiàn)有的救助管理層面的困境。

3.1.1 政策法規(guī)上缺少對職業(yè)乞討者的明確相關(guān)規(guī)定

煙臺市救助站在進行日常的救助工作時，一直遵循《救助管理辦法》。但是該辦法不適應一些以乞討為生存之道的職業(yè)乞討人。與煙臺市工作人員訪談中得知，就目前煙臺市實際情況來說，很多流浪者其實是故意流浪，就是被我們所稱“職業(yè)乞討人”，如果救助站工作人員主動救助，他們不僅不領(lǐng)情，而且會打投訴電話舉報救助站，這部分人認為職業(yè)乞討收入較高，工作輕松，即使不接受政府的救助也能正常生活。

3.1.2 救助對象界定難，身份認定查詢難

對求助者是否符合救助條件的判斷，僅僅依靠救助對象個人講述和救助站人員的簡單觀察。救助站工作人員無權(quán)對人進行搜查;部分人或許有認識的人在煙工作，但是如果求助者自己不說，救助站也無法了解真實情況。對于一些無自理能力的人，他們無法提供自己的有效信息，救助站對于這部分人仍要提供服務。一般情況下，救助站對于不能判斷其身份真實性的求助者，會按照《救助管理辦法》相關(guān)規(guī)定為其提供幫助。這段時間里，可能會使個人謀私利，為獲取救助資金故意欺騙工作人員，虛報姓名住址，謊報個人情況，對于這些人的身份考察是困難的，它會增加工作難度。

3.1.3 救助對象安放難，跑站救助應對難

個別人鉆法律空子救助站求助。假如救助站不救助服務給他們，這些人就耍無賴。救助站給予他們現(xiàn)金并幫助他們買好車票回家，這些人過幾天又返回尋求救助，安置他們比較困難。同時，街頭勸說救助難，主動的友善幫助不接受，以煙臺市救助站為例，很多流浪人員被公安人員或城管送到救助站，但是這些人過幾天便自行溜走，因此救助站為這部分人提供救助較難。

3.1.4 救助站知名度低且工作人員專業(yè)技能有待提升

較多人不知救助站地址、實際工作內(nèi)容。在向該校大學生團體發(fā)放100份電子問卷中，其中高達80%人不了解救助站地址和其現(xiàn)有工作職能，甚至問卷中有人指出，不知道有救助站服務機構(gòu)。雖然實驗樣本較少，但是高校大學生作為高知人群尚且不知曉，那么據(jù)此推測，救助站的知名度較低。以煙臺市救助站為例，救助站工作人員，基本都是考證或者考公進入救助站，對一些所需學科知識等方面不精通，對于專業(yè)救助方面存在欠缺。

3.2 對救助站救助管理的建議

（1）救助管理工作細致化，根據(jù)求助者自身遇困類型的不同進行分類，如乞討人員按照乞討原因分為職業(yè)乞討、暫時遇困、因病籌錢等，救助站因此針對不同情況開展相應幫扶，或給救助服務，或轉(zhuǎn)介到其他部門資源給予救助。比如：臨時遇困人員，可依據(jù)其遇困原因分為金錢被搶、財物遺失、務工被騙等，救助站在幫助的同時可進行相關(guān)的宣傳教育。再如：特殊原因求助，可依據(jù)其原因分為反家暴行為、青少年離家出走、高齡老人遭丟棄等，救助站可對應進行幫扶。將求助者類型化，針對不同實際類型可實施對應流程及救助，既細化救助管理工作，又提高救助站服務效能。

（2）救助站應加強宣傳，提升知名度，健全線上和線下宣傳。一方面，可以與煙臺市各大高校社團合作，引入年輕人思想，做救助站宣傳片、更新救助站微信推送、重設(shè)并豐富救助站官網(wǎng)平臺，健全網(wǎng)絡(luò)線上宣傳。另一方面，與煙臺市各大高校慈善類社團合作，開展關(guān)于救助站的高?；顒舆M行線下宣傳。首先提高知名度，然后向公眾普及救助站職能轉(zhuǎn)變，以改變大眾傳統(tǒng)認知。

（3）建立長效化協(xié)同機制，聯(lián)合治理。救助站應與其他政府和非政府部門形成合力，各個部門相互配合。比如：煙臺市公安局設(shè)立專門管理流浪人員信息的部門，與其進行合作，進行人員面部采集和信息錄入比對，防止出現(xiàn)重復。慈善團體活動也可與救助站進行合作，使救助站進行慈善救助工作。也可以與社工機構(gòu)合作，在救助站建立培訓基地等，從而建立長效化協(xié)同機制，拓展救助站服務職能，適應救助站服務效能轉(zhuǎn)變。

（4）在供需匹配的視角下開展救助工作，隨著救助對象問題的逐漸多樣化、復雜化，救助站相應地也會發(fā)現(xiàn)原有工作的缺陷，對于救助工作應與時俱進地看問題，通過求助者的不同需求，及時拓展救助站服務內(nèi)容，滿足救助對象的需求，同時工作人員應加強技能培訓。救助站招納公職人員時，可適當提高要求，尋找專業(yè)人才。

參考文獻

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基金項目：2020年山東省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃《供需匹配視角下的救助站服務效能提升研究——以煙臺市救助站為例》（項目編號：S202011688026）。

作者簡介：劉曉玲（1999—），女，本科在讀，研究方向為社會工作。

潘乙航（1999—），男，本科在讀，研究方向為社會工作。