運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化：方式、困境與出路

[摘要] 運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理是理解中國(guó)治理邏輯的一組重要分析框架。運(yùn)動(dòng)式治理短時(shí)期內(nèi)治理成效顯著，卻不可持續(xù);壓力型體制下的科層制是常規(guī)治理的載體，但面臨著科層僵化、權(quán)力碎片化等諸多難題。源起于運(yùn)動(dòng)式治理的河長(zhǎng)制通過“兩塊牌子、一套人馬”的機(jī)制建立起自身的科層系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化，但其治理效果不佳，權(quán)力碎片化、人治隱憂與形式主義、治理模式不穩(wěn)定等問題仍然突出存在。運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化面臨的困境主要源于國(guó)家治理“有效性”與“政治官僚”的雙重壓力。欲實(shí)現(xiàn)較為穩(wěn)定的社會(huì)治理，需要合理整合權(quán)力，激活社會(huì)力量，并在法治的框架中建構(gòu)黨政體制。

[關(guān)鍵詞] 運(yùn)動(dòng)式治理? 常規(guī)治理? 科層制? 河長(zhǎng)制

[基金項(xiàng)目] 本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入基層社會(huì)治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17VHJ006）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 宋維志，西南政法大學(xué)立法科學(xué)研究院助理研究員，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榉ㄉ鐣?huì)學(xué)。

[中圖分類號(hào)] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2021）04-0136-13

引? ? 言

伴隨著“國(guó)家治理”話語體系的興起，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理已經(jīng)成為探討“治理”問題的熱點(diǎn)領(lǐng)域。運(yùn)動(dòng)式治理在中國(guó)有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從革命年代的“運(yùn)動(dòng)”，到改革開放以來的“治理”，運(yùn)動(dòng)式治理在中國(guó)國(guó)家治理進(jìn)程中發(fā)揮著不可忽視的作用。既往的實(shí)踐呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理此消彼長(zhǎng)的局面。運(yùn)動(dòng)呼嘯而至，常規(guī)治理模式被打破，治理秩序發(fā)生重組;運(yùn)動(dòng)結(jié)束，社會(huì)治理又回復(fù)到常規(guī)治理狀態(tài)。近年來，隨著國(guó)家治理能力的提升，學(xué)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的功能及效果展開反思，重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)社會(huì)常規(guī)治理可能產(chǎn)生的影響;同時(shí)，各級(jí)政府也積極總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，試圖在運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理的切換、轉(zhuǎn)型中找到行之有效的治理方法。

河長(zhǎng)制便是執(zhí)政者嘗試治理模式轉(zhuǎn)型的實(shí)踐。2007年，河長(zhǎng)制在太湖藍(lán)藻治理事件中成效顯著，引起中央和地方的關(guān)注。隨著十八大要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，中央有關(guān)部門提出要在全國(guó)推廣河長(zhǎng)制。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，各級(jí)政府迅速建立或完善河長(zhǎng)制。截至2018年年底，全國(guó)地級(jí)市實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制全覆蓋。從擔(dān)任危機(jī)事件中“救火員”角色的臨時(shí)工作機(jī)制，到成為全國(guó)范圍內(nèi)系統(tǒng)化的工作組織，河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)了從“運(yùn)動(dòng)”到“常規(guī)”的轉(zhuǎn)型。那么，這一轉(zhuǎn)型是通過何種方式實(shí)現(xiàn)的？常規(guī)化后的效果又如何？筆者于2019年對(duì)G省河長(zhǎng)制進(jìn)行的相關(guān)調(diào)研，為回答這些問題提供了經(jīng)驗(yàn)素材。

一、 文獻(xiàn)回顧

運(yùn)動(dòng)式治理是研究中國(guó)治理問題的重要切入口。從分析1768年“叫魂”事件①，到整體性解釋新中國(guó)“革命教化政體”②，再到回顧“大躍進(jìn)”時(shí)期的政治動(dòng)員機(jī)制③，運(yùn)動(dòng)式治理的歷史性研究成果頗豐。近年來，諸多研究成果細(xì)致描畫“嚴(yán)打”④ “掃黃打非”⑤“環(huán)境治理”⑥“食品安全”⑦等運(yùn)動(dòng)實(shí)例，對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的研究逐漸從宏大敘事轉(zhuǎn)向事件深描，運(yùn)動(dòng)式治理的特征日益清晰。學(xué)者們認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理是“國(guó)家通過官僚組織有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，用政治動(dòng)員的方式集中并組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的各種目的”⑧的一種治理手段。概言之，運(yùn)動(dòng)式治理之于中國(guó)，既具有歷史傳統(tǒng)⑨，也具有政治根基⑩，更重要的是，這是一種短時(shí)期內(nèi)具有極大社會(huì)動(dòng)員能力的政府行為方式11。

單純討論運(yùn)動(dòng)式治理是不立體的，要準(zhǔn)確理解“運(yùn)動(dòng)”，必須同時(shí)關(guān)注其參照對(duì)象——常規(guī)治理。所謂常規(guī)，指的是“官僚制的常規(guī)機(jī)制”①，即韋伯語境中以官僚制為基礎(chǔ)的科層制度。但正如韋伯自己所指出的，作為“純粹”支配類型的官僚制只能是一種理想形態(tài)。②在中國(guó)語境中，官僚科層制必須吸納“本土資源”③ “策略主義”④“共謀行為”⑤等社會(huì)現(xiàn)實(shí)。有學(xué)者指出，“常規(guī)治理的執(zhí)行主體是壓力型體制下的行政官僚” ⑥。壓力型體制最初是指“一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系” ⑦;在其后的發(fā)展中，這一理論不再局限于縣域政治組織⑧，也不僅僅囿于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政府行為⑨。概言之，常規(guī)治理之于中國(guó)，是各級(jí)政府在層層傳導(dǎo)的壓力體制下以科層制為基本形態(tài)的行為方式。

運(yùn)動(dòng)式治理緣何產(chǎn)生？其與常規(guī)治理間是何關(guān)系？一般的看法是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生于政府所面臨的“資源瓶頸問題”⑩。資源瓶頸的產(chǎn)生，或是由于超大規(guī)模社會(huì)治理資源稀缺，或是由于改革進(jìn)程中政府治理工具有限，或是由于官僚制趨向僵化，或是由于國(guó)家對(duì)社會(huì)動(dòng)員能力下降后產(chǎn)生擔(dān)憂。11總之，當(dāng)常規(guī)治理放緩或停滯時(shí)，無論是出于主動(dòng)還是被動(dòng)，運(yùn)動(dòng)式治理都會(huì)登場(chǎng)。二者間可能是共生關(guān)系12，可能是補(bǔ)充關(guān)系13，亦可能是協(xié)同關(guān)系14，還可能是相悖關(guān)系15。換言之，運(yùn)動(dòng)式治理可能是權(quán)威體制應(yīng)對(duì)地方政府的“執(zhí)行靈活性”機(jī)制16，目的在于緩解權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾17;可能是作為常規(guī)治理的替代方案，解決問題后即行退場(chǎng)18;亦可能是同時(shí)共存、互動(dòng)的兩種治理手段，相互配合形成“協(xié)同效應(yīng)”19;還可能只是“非常態(tài)社會(huì)”的產(chǎn)物，終將被摒棄，社會(huì)治理回歸常態(tài)①。

近年來，有學(xué)者嘗試探討運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制②。在兩個(gè)向度的轉(zhuǎn)型過程中，學(xué)者發(fā)現(xiàn)了兩種截然不同的效果：常規(guī)治理的運(yùn)動(dòng)化可能會(huì)增強(qiáng)原有科層系統(tǒng)③;而運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化卻致使治理成效下降④，并將逐步走向“內(nèi)卷化”⑤。有學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理融合形成的“運(yùn)動(dòng)其外、常規(guī)其內(nèi)”的治理模式是中國(guó)政治制度韌性和治理有效性的體現(xiàn)⑥;還有學(xué)者認(rèn)為建立法治化的長(zhǎng)效治理是融合運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理的有效方式。⑦

二、 轉(zhuǎn)型方式：河長(zhǎng)制的再造科層之路

中央要求全面推行河長(zhǎng)制后，G省在半年時(shí)間內(nèi)完成了從省到村的五級(jí)河長(zhǎng)建設(shè)。圖1以三級(jí)河長(zhǎng)制為例，展示了G省內(nèi)的河長(zhǎng)制組織架構(gòu)。

河長(zhǎng)制的核心是由黨委、政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)。河長(zhǎng)制的日常工作機(jī)構(gòu)是河長(zhǎng)制辦公室（以下簡(jiǎn)稱“河長(zhǎng)辦”）。河長(zhǎng)辦由同級(jí)政府有關(guān)職能部門抽調(diào)人員組成，主要職能是為河長(zhǎng)搭建協(xié)調(diào)各職能部門工作的平臺(tái)。G省L區(qū)河長(zhǎng)辦由10人組成，但專職人員只有區(qū)水務(wù)局的3人，其余人員依舊在原單位工作，其兼職河長(zhǎng)辦工作人員的身份是河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào)職能部門的重要渠道。如果單從橫向上看，河長(zhǎng)制依然是一種臨時(shí)性組織——這顯然是作為“運(yùn)動(dòng)”的河長(zhǎng)制留下的印記;但區(qū)別于以往的臨時(shí)組織，河長(zhǎng)制在“全覆蓋”的要求下建立起了縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)。

縱向上，上級(jí)河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌下一級(jí)河長(zhǎng)開展工作，并通過將年度目標(biāo)任務(wù)分解到同級(jí)職能部門、下級(jí)河長(zhǎng)辦，制定可量化的考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，對(duì)同級(jí)職能部門、下級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核。同時(shí)，各級(jí)河長(zhǎng)制還成立了由上下級(jí)黨政負(fù)責(zé)人、上級(jí)職能部門負(fù)責(zé)人組成的“河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)小組”，“擬定和審議全面推行河長(zhǎng)制的重大措施，研究解決全面推行河長(zhǎng)制工作過程中的重大問題”。不同于作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的河長(zhǎng)辦，領(lǐng)導(dǎo)小組每半年召開一次會(huì)議，是一個(gè)典型的臨時(shí)工作小組。

除在組織上搭建起系統(tǒng)的科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系外，上下級(jí)河長(zhǎng)之間、河長(zhǎng)辦與同級(jí)職能部門之間建有工作督辦制度、重大問題報(bào)告制度、信息報(bào)送制度等相關(guān)工作制度。這些信息傳遞通道參照科層制文書制度建設(shè)，有明確的工作信息報(bào)送主體、信息報(bào)送程序、信息公開范圍、信息報(bào)送頻次及存檔管理規(guī)范等一系列工作機(jī)制。同時(shí)，G省水利廳負(fù)責(zé)組織開發(fā)了“G省河道信息查詢與公眾服務(wù)平臺(tái)”及“G省智慧河長(zhǎng)App”。兩個(gè)平臺(tái)除日常向社會(huì)公布河長(zhǎng)制工作相關(guān)進(jìn)度外，更主要的功能是為省內(nèi)五級(jí)河長(zhǎng)制搭建起獨(dú)立的信息管理平臺(tái)。信息平臺(tái)整合水利、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)部門的信息資源，App用于日常巡河等工作的記錄監(jiān)督及問題報(bào)送。

通過縱橫兩個(gè)向度的建設(shè)，河長(zhǎng)制搭建起一套獨(dú)立、完整的組織機(jī)制。在這一機(jī)制內(nèi)，河長(zhǎng)是黨政負(fù)責(zé)人，河長(zhǎng)辦是由職能部門抽調(diào)人員組成的日常辦公機(jī)構(gòu)，河長(zhǎng)制的工作執(zhí)行主體是相關(guān)職能部門。由此我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，構(gòu)成河長(zhǎng)制的所有工作人員、機(jī)構(gòu)都來源于原行政科層結(jié)構(gòu)。單就水域環(huán)境治理工作而言，河長(zhǎng)制與同級(jí)人民政府是“兩塊牌子、一套人馬”。需要特別關(guān)注的是，河長(zhǎng)制的所有人員雖來源于政府部門，上下級(jí)之間亦存在著科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但河長(zhǎng)制并不在政府的行政序列中，原科層體制中并沒有為河長(zhǎng)制留下空間。同時(shí)，在水利部“推動(dòng)河長(zhǎng)制有名有實(shí)”的要求下，河長(zhǎng)制建立起了自身相對(duì)獨(dú)立的文書交流制度、信息報(bào)送程序、目標(biāo)考核機(jī)制，雖然與政府是“一套人馬”，但“兩塊牌子”各自運(yùn)行。在這種組織模式中，河長(zhǎng)制依托政府科層結(jié)構(gòu)“再造”了一個(gè)科層系統(tǒng)出來，通過建構(gòu)自身相對(duì)獨(dú)立的科層制度，河長(zhǎng)制獲得了穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，并將目標(biāo)錨定于水域的長(zhǎng)效治理，實(shí)現(xiàn)了從運(yùn)動(dòng)到常規(guī)的轉(zhuǎn)型。

值得注意的是，河長(zhǎng)制通過科層再造形成的科層結(jié)構(gòu)，并不是具有實(shí)體權(quán)力的科層系統(tǒng)?！?？G省全面推行河長(zhǎng)制工作方案？實(shí)施意見》明確提出，“各級(jí)河長(zhǎng)制辦公室不代替同級(jí)有關(guān)職能部門的工作職責(zé)”。無論是統(tǒng)籌職能部門，還是向職能部門及下級(jí)河長(zhǎng)發(fā)布目標(biāo)任務(wù)，河長(zhǎng)制發(fā)揮的作用始終是“協(xié)調(diào)”。甚至上下級(jí)河長(zhǎng)之間的科層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，很大程度上是由黨政領(lǐng)導(dǎo)間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系延伸產(chǎn)生的;河長(zhǎng)對(duì)職能部門及下級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行的目標(biāo)考核，也是依靠“同級(jí)黨委政府對(duì)河長(zhǎng)制組成部門履職情況進(jìn)行考核問責(zé)”，其本身并無實(shí)際權(quán)力。河長(zhǎng)制確實(shí)是再造了一個(gè)科層系統(tǒng)，但科層再造是運(yùn)動(dòng)式治理中臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為尋求常規(guī)化而采取的方法?？茖釉僭煸斐鰜淼氖菂f(xié)調(diào)組織的科層，而不是新的行政權(quán)力的科層。

三、 轉(zhuǎn)型困境：常規(guī)化之后的治理難題

近年來，從中央到地方聲勢(shì)浩大地“全面推行河長(zhǎng)制”確實(shí)取得了一些看得見的實(shí)效①，G省L區(qū)的河長(zhǎng)辦工作人員表示，“（推行河長(zhǎng)制之后）水質(zhì)確實(shí)改善了不少”。但是，所謂的常規(guī)化是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常規(guī)化，從運(yùn)動(dòng)到常規(guī)的轉(zhuǎn)型并沒有產(chǎn)生新的權(quán)力或消滅原有權(quán)力。在河長(zhǎng)制一片熱鬧的背后，仍存在著諸多治理難題。

（一） 權(quán)力碎片化難題

建立河長(zhǎng)制的目標(biāo)是整合治水權(quán)力，打破因“九龍治水”而導(dǎo)致的“龍多不治水”困境。但問題是，河長(zhǎng)并不是一個(gè)實(shí)在的權(quán)力主體，不論擔(dān)任河長(zhǎng)者級(jí)別高低，其職責(zé)都只是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督相關(guān)職能部門開展工作。也就是說，河長(zhǎng)并不治水，治水的仍然是“九龍”。在“兩塊牌子、一套人馬”的結(jié)構(gòu)下，人是同樣的人，機(jī)構(gòu)是同樣的機(jī)構(gòu)，黨政負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)換稱呼變?yōu)楹娱L(zhǎng)，但并沒有因此獲得更多的權(quán)力。從圖1的關(guān)系網(wǎng)中可以清晰地看出，河長(zhǎng)最終指向職能部門，黨政負(fù)責(zé)人同樣也是指向職能部門——看起來是兩個(gè)主體分別指向職能部門，但實(shí)質(zhì)上是同一主體對(duì)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，由于河長(zhǎng)并不在法定行政序列之內(nèi)，其在根本上無法獲得行使公權(quán)力的授權(quán)。黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長(zhǎng)之后，其權(quán)力基礎(chǔ)仍然是其作為黨政領(lǐng)導(dǎo)人而擁有的權(quán)力，而并非來源于河長(zhǎng)制。

之所以河長(zhǎng)制成立后水域環(huán)境得到治理，并不是因?yàn)楹娱L(zhǎng)制有效解決了權(quán)力碎片化的問題，而完全是因?yàn)椤熬琵垺痹敢庵嗡熬琵垺毙袆?dòng)態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更可能是因?yàn)楦邔诱文繕?biāo)的轉(zhuǎn)變，或同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)水域治理問題注意力的增加。筆者走訪了G省H街道的河長(zhǎng)辦，其工作人員坦言：“巡河發(fā)現(xiàn)了問題我們會(huì)上報(bào)，但那些部門處理不處理就不知道了，我們街道又不考核他們?！钡瑫r(shí)也指出，“一般我們反饋了問題，他們還是會(huì)去處理，畢竟現(xiàn)在市里、區(qū)里都很重視這個(gè)事情”。在這里我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，“九龍治水”的困境并沒有得到根本性解決，權(quán)力碎片化的問題依然存在，河長(zhǎng)制只是暫時(shí)通過黨政領(lǐng)導(dǎo)者注意力轉(zhuǎn)移的方式驅(qū)動(dòng)了職能部門行動(dòng)，能否長(zhǎng)效整合權(quán)力似乎只能依靠一把手長(zhǎng)期重視這一領(lǐng)域。同樣的現(xiàn)象在G省之外同樣存在，學(xué)者的調(diào)研材料證明，“九龍”變“一龍”可能只是部門被動(dòng)擺出的配合姿態(tài)，一旦出現(xiàn)利益沖突依然會(huì)“各自為政”。①

（二） 人治隱憂與形式主義

河長(zhǎng)制的核心是黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，那么這個(gè)“責(zé)任”究竟是什么責(zé)任？在河長(zhǎng)制體制框架中，河長(zhǎng)對(duì)職能部門起協(xié)調(diào)作用，黨政負(fù)責(zé)人對(duì)職能部門起領(lǐng)導(dǎo)作用;如果是因工作不力而產(chǎn)生的怠政責(zé)任或是因行政不當(dāng)而產(chǎn)生的法律責(zé)任，顯然通過“領(lǐng)導(dǎo)作用”追責(zé)比通過“協(xié)調(diào)作用”追責(zé)要直接、有效得多。因此，河長(zhǎng)制所依賴的黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的意義在于強(qiáng)化政治責(zé)任，而非法律責(zé)任。河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任實(shí)質(zhì)上是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境治理政治責(zé)任。因此，對(duì)于河長(zhǎng)而言，其所面對(duì)的水域環(huán)境治理問題，事實(shí)上轉(zhuǎn)換成了是否能完成政治任務(wù)的政治問題。②通過政治責(zé)任向行政負(fù)責(zé)人傳遞政治壓力本身并無可厚非，但是在河長(zhǎng)制下，壓力的接受對(duì)象不是治理水域環(huán)境的相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，而是總領(lǐng)一級(jí)黨委、政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，這就使得責(zé)任機(jī)制發(fā)生了扭曲，這就好比問題出在磚頭上卻把板子打在了柱子上。在這種責(zé)任機(jī)制下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部唯一的解決辦法就是將大量注意力轉(zhuǎn)移至治理工作，通過個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威使職能部門切實(shí)負(fù)起責(zé)任。職能部門各自承擔(dān)起治水職責(zé)本是其法定義務(wù)，現(xiàn)在卻需要通過類似卡里斯瑪（Charisma）的權(quán)威來驅(qū)動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制可以在短時(shí)間內(nèi)提升官僚體制注意力，但這種依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威而非法定義務(wù)的驅(qū)動(dòng)方式將長(zhǎng)久地?fù)p害科層制所賴以建構(gòu)的法治基礎(chǔ)。有學(xué)者就明確指出，河長(zhǎng)制是“人治”而非“法治”。③

一方面，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部并非水域治理的直接行政者，更非領(lǐng)域?qū)＜?，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)水域負(fù)責(zé)，只能最終轉(zhuǎn)化為表面上的“負(fù)責(zé)”。在G省五級(jí)河長(zhǎng)制中的末端兩級(jí)——街道級(jí)和社區(qū)（村）級(jí)，河長(zhǎng)最終變成了“巡河員”，在基層能做的就是“看一看”和“在App里拍照上報(bào)問題”。而即便是這些工作，也最終流于形式：“黑臭水體要求每天一巡，書記那么忙、那么多會(huì)要開，哪有時(shí)間去？”“區(qū)里六個(gè)河長(zhǎng)的工作，最終都落在了B主任（區(qū)河長(zhǎng)辦主任）一個(gè)人頭上。”“我們辦公室能做的也就是把材料做好，有問題我們記錄了、上報(bào)了，考核就沒問題了。”顯然，在追責(zé)機(jī)制發(fā)生偏移的情況下，越是嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，越是催生出“走過場(chǎng)”①與“共謀”②的形式主義。

另一方面，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制帶來的短期實(shí)效吸引著治理者頻繁采取這種治理模式，這又在另一個(gè)層面上催生出形式主義。G省L區(qū)在推行河長(zhǎng)制之后，仿照著建立了路長(zhǎng)制、園長(zhǎng)制，同樣以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為主要責(zé)任人。在L區(qū)下轄的H街道，城管執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)既是轄區(qū)內(nèi)一條河流的河長(zhǎng)，也是一條干道的路長(zhǎng)。城管隊(duì)員在訪談中表示，“隊(duì)長(zhǎng)那么忙，哪有時(shí)間（去親自執(zhí)行河長(zhǎng)、路長(zhǎng)工作），最多就是下班開車路過看一看，主要還是我們?nèi)ヅＩ洗侮?duì)長(zhǎng)說路兩邊樹太少了，后來我們?nèi)シN上了”。在2017—2019年H街道黨工委工作報(bào)告中，路長(zhǎng)制、園長(zhǎng)制將同河長(zhǎng)制一樣，成為該街道“強(qiáng)化城市精細(xì)化管理”的重要建設(shè)內(nèi)容。值得思考的是，如果類似路長(zhǎng)制、園長(zhǎng)制等其他制度同樣沿著河長(zhǎng)制的軌跡逐步實(shí)現(xiàn)常規(guī)化，那么依附于政府科層體制將會(huì)再造出多少個(gè)“協(xié)調(diào)的科層”？各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部又將同時(shí)兼任多少個(gè)“長(zhǎng)”？③

（三） 不穩(wěn)定的常規(guī)化

河長(zhǎng)制的發(fā)展體現(xiàn)了A→B→C的演進(jìn)邏輯。盡管存在權(quán)力整合不成功、責(zé)任追究有偏移及形式主義等諸多隱患，但現(xiàn)階段河長(zhǎng)制通過科層再造成功實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化。然而，問題在于：為突破科層僵化而采取的運(yùn)動(dòng)式治理，在維持自身治理機(jī)制長(zhǎng)效化的目標(biāo)下，G省采取了將自身組織結(jié)構(gòu)科層化的方式來實(shí)現(xiàn)治理常規(guī)化。也就是說，在A→B→C的邏輯鏈條中，為了克服A的弊端以實(shí)現(xiàn)C而采取的關(guān)鍵方法是科層化，亦即用（新）科層制去克服（舊）科層制的弊端。用科層制的看家武器去突破科層制，這本身即是一種邏輯悖反④，更何況，新的科層體系仍將面臨舊科層體系無法解決的問題——如何克服科層僵化？在“組織僵化綜合征”⑤的陰影籠罩下，新科層結(jié)構(gòu)必然會(huì)沿著科層官僚體系擴(kuò)大、行政控制鏈條延伸、專業(yè)分工領(lǐng)域碎片化的方向走下去，直至再次出現(xiàn)科層僵化。在對(duì)G省的調(diào)研過程中，各級(jí)河長(zhǎng)辦都強(qiáng)烈地表示，河長(zhǎng)辦應(yīng)當(dāng)擁有相應(yīng)的職權(quán)、建立完備的人員架構(gòu)、掌握充足的財(cái)政資金，而目前它僅僅充當(dāng)常規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色，這似乎是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此外在圖1中，河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)小組（作為協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)）的出現(xiàn)已暗示著常規(guī)化后的河長(zhǎng)制也將會(huì)面臨科層僵化的老問題。

于是，在圖2中，A→B→C并不是一個(gè)完整的邏輯鏈條，C→A將可能是運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化后的下一步發(fā)展，亦即在A→B→C→A的邏輯循環(huán)中，常規(guī)治理通過搖擺，又回到了原初。運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的本意是想博采眾長(zhǎng)、力克諸短，現(xiàn)實(shí)中卻只能在“用自身克服自身”的邏輯悖反中未采其長(zhǎng)、未克其短。治理最終只能在運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理兩端之間來回?fù)u擺。

四、 為何陷入困境：有效性與政治官僚的解釋

（一） 國(guó)家治理的“有效性”壓力

國(guó)家政權(quán)合法性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型是解決“治理”問題的源動(dòng)力。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)為國(guó)家政權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，“發(fā)展是硬道理”在經(jīng)濟(jì)績(jī)效與合法性之間搭起了橋梁。但“單一的績(jī)效合法性策略在應(yīng)對(duì)社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的多樣化與變動(dòng)性方面并不是那么自如”，保障政權(quán)合法性基礎(chǔ)必須有新的合法性意識(shí)形態(tài)體系①，由此，治理的“有效性”問題應(yīng)運(yùn)而生，成為證成新時(shí)代國(guó)家政權(quán)合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)。以環(huán)境保護(hù)為例，“綠水青山就是金山銀山”，保護(hù)“綠水青山”既是為了保護(hù)具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃艿摹敖鹕姐y山”，更是為了彰顯國(guó)家既要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又要保護(hù)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的巨大決心。在經(jīng)歷了以破壞環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展階段后，能否有效治理自然環(huán)境，成為驗(yàn)證政權(quán)合法性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。何為有效？其一是有效果，其二是有效率。效果與效率并不是有主有次的兩個(gè)目標(biāo)，而是必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)的一對(duì)要求。又好又快地治理環(huán)境，對(duì)于各級(jí)政府來說，已不再只是執(zhí)政水平、執(zhí)政思路、執(zhí)政成效的問題，更是能否在各自行政區(qū)劃內(nèi)證成權(quán)力合法性的問題。

為證成自身治理的有效性，各級(jí)政府必須肩負(fù)趕超壓力，盡一切可能又好又快地開展環(huán)境治理工作。在這一背景下，究竟是“九龍”還是“一龍”已經(jīng)不再重要，治水才是硬道理;責(zé)任追究機(jī)制出現(xiàn)目標(biāo)偏移也不再重要，只要能讓職能部門重視起相關(guān)工作，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部就應(yīng)當(dāng)站出來擔(dān)任各類“長(zhǎng)制”的第一負(fù)責(zé)人;甚至作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而常設(shè)的辦公室應(yīng)當(dāng)具體包含哪些單位也無須過分仔細(xì)考量①，“寧濫勿缺”②是更為實(shí)用的原則。又好又快的治理要求沒有留給各級(jí)政府更多的選擇，迅速建立起河長(zhǎng)制，短時(shí)間內(nèi)盡快拿出成效才是最有價(jià)值的做法。有效性的直觀表現(xiàn)是環(huán)境檢測(cè)數(shù)據(jù)的改善和工作機(jī)制的建立。工作機(jī)制的建立一方面體現(xiàn)在制度規(guī)章、文書材料上，另一方面表現(xiàn)為有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立——對(duì)于后者，最為有效、最為快捷的辦法便是參照行政科層系統(tǒng)建立起一套人員等級(jí)相同、組織架構(gòu)相仿、機(jī)構(gòu)功能相近的科層系統(tǒng)，即盡快加掛“一塊牌子”。這種“參照”與其說是執(zhí)政者的“應(yīng)付”，不如說是科層體制在制度化、程序化、等級(jí)化上所具有的巨大制度慣性。

由此可以看出，在對(duì)有效性的急切追求中，“運(yùn)動(dòng)”和“常規(guī)”是始終無法繞開的行為兩端。河長(zhǎng)制既無法吸引執(zhí)政者傾盡全力將運(yùn)動(dòng)進(jìn)行到底，也無法擺脫其所依賴的科層制的制度慣性——搖擺于“運(yùn)動(dòng)”與“常規(guī)”之間，幾乎是一種必然。再進(jìn)一步追問，為何各級(jí)執(zhí)政者必須將目光牢牢盯在提高治理的有效性上？作為政府公務(wù)人員，是否可以如韋伯所描述的理性官僚一般，嚴(yán)格循章辦事？換言之，倘若撇開自上而下的有效性壓力，是否可以不從常規(guī)走向運(yùn)動(dòng)？

（二） 作為“政治官僚”的公務(wù)人員

“政治官僚”理論為這一追問提供了解答：“政治家與公務(wù)員之間沒有明確的區(qū)分。所有的政治領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)是官僚，而官僚也不被要求政治中立……在中國(guó)，政治與行政服務(wù)的混合貫穿于從上到下的所有官僚等級(jí)。”③也就是說，各級(jí)的行政者在行為中，既需要循章辦事，也需要密切關(guān)注行為的政治性，二者缺一不可。對(duì)于各級(jí)政府負(fù)責(zé)人而言，公共服務(wù)者的身份只要求其及時(shí)處理環(huán)境污染問題，但其政治性的身份要求其必須迅速采取一切可能的行動(dòng)，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)治理的有效性事關(guān)政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。在這一意義上，行政者的政治屬性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比公共服務(wù)屬性重要。也正是在“政治官僚”這一背景中，治理的有效性是各級(jí)政府、所有行政人員必須時(shí)刻關(guān)注的問題。

作為具體治理行為的發(fā)出者，“政治官僚”的所有行為都在兩個(gè)維度上受到牽引——作為公務(wù)人員，必須遵循科層體系的制度、層級(jí)要求，循章辦事，各司其職;作為政治理念的承擔(dān)者、踐行者，必須盡一切可能打破科層僵化，為政治理念的有效化添磚加瓦。二者之間是存在張力的，甚至在一些行為邏輯上是相向而行的——前者注重常規(guī)的科層制治理，后者偏好立竿見影的運(yùn)動(dòng)式治理。但無論雙重身份之間緊張與否，集其于一身的執(zhí)政者必須同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)身份的要求，必須在二者間實(shí)現(xiàn)某種調(diào)和。這也就決定了，對(duì)于政治官僚而言，常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理并不是兩種彼此對(duì)立的治理模式，而是其在兩個(gè)身份之間的適時(shí)切換。政治官僚不會(huì)考慮運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理如何取舍的問題，對(duì)其而言這更像是一個(gè)“使用左手還是右手”的問題。但對(duì)于治理的對(duì)象而言，政治官僚對(duì)于“左右手”的來回切換，就會(huì)表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)與常規(guī)的搖擺。

五、 尋求穩(wěn)定的治理：可能的思路

如何尋找一種穩(wěn)定的治理模式？有學(xué)者提出不同于本文觀察所得結(jié)論的“轉(zhuǎn)型論”①，有學(xué)者提出了使運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理相互調(diào)試的“調(diào)試論”②，還有學(xué)者提出將法治作為這兩種模式實(shí)質(zhì)操作的標(biāo)準(zhǔn)③，各種理論皆有其合理之處。在本文調(diào)研經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者試圖提出三種可能有益的路徑。這三種思路并不是相互排斥的，而是相互補(bǔ)充的;這三種思路也無意于在運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理之間評(píng)判高下，而是期望能為實(shí)現(xiàn)一種穩(wěn)定的治理提供些許參考。

（一） 合理整合權(quán)力

現(xiàn)代科層制的一大弊端是過于細(xì)化的分工使得權(quán)力呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，尤其是在環(huán)境治理方面，法律責(zé)任的不明確容易使治理出現(xiàn)“公共地悲劇”。河長(zhǎng)制試圖通過建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來整合分散的權(quán)力，但問題是：原本屬于一級(jí)政府負(fù)責(zé)的流域治理，為何需要在行政序列之外再建立一個(gè)協(xié)調(diào)組織來整合權(quán)力？事實(shí)上，通過前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，再造一個(gè)科層系統(tǒng)無非是同一套人馬用哪一塊牌子說話的問題，依然是在原地打轉(zhuǎn)。整合權(quán)力的路徑應(yīng)當(dāng)是在權(quán)力內(nèi)部合理調(diào)整或重新分配，而不是嘗試在外部建立一個(gè)系統(tǒng)。

改革開放以來的大部制改革為整合權(quán)力提供了參考。大部制改革的原因很多，其中一個(gè)重要的考慮即是有效整合分散的權(quán)力，解決機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力交叉、部門沖突的問題。④整合權(quán)力不能通過增設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來解決——事實(shí)上，經(jīng)驗(yàn)表明，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由于并無實(shí)際權(quán)力，其對(duì)權(quán)力的協(xié)調(diào)只能寄希望于職能部門接受協(xié)調(diào)，一旦部門間利益無法達(dá)成一致，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)只能是有心無力。整合權(quán)力應(yīng)當(dāng)是認(rèn)真梳理行政事項(xiàng)、權(quán)力內(nèi)容，根據(jù)所需解決問題的實(shí)際范圍設(shè)定權(quán)力?！罢l都管”往往意味著出現(xiàn)問題時(shí)“誰都不管”，只有明確各部門法定職責(zé)、明確究竟“誰該管”，才能落實(shí)責(zé)任。整合權(quán)力不是要制造一個(gè)“大政府”;相反，通過明確權(quán)力內(nèi)容、精簡(jiǎn)權(quán)力機(jī)構(gòu)，最終形成的將是職責(zé)明確、權(quán)力清晰的“小政府”。各職能部門根據(jù)職責(zé)依法行政，一旦失職則依法追責(zé)，自然就無須通過發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)來推動(dòng)問題的解決。

（二） 激活社會(huì)力量

“治理”不是“管理”，不是政府唱獨(dú)角戲。但時(shí)至今日，仍有一些地方政府停留在“管理”的思維層面上。“上面千條線、下面一根針”，凡事大包大攬、以管為主，一定會(huì)將全部壓力壓在基層?！皶浤敲疵Γ挠袝r(shí)間去？”——本已承擔(dān)“千條線”，現(xiàn)在又增加“一條線”，要求作為黨政領(lǐng)導(dǎo)的干部們“每日巡河”，這種不切實(shí)際的大包大攬要么被基層通過消極應(yīng)付化解，要么需要通過大量增加基層工作人員來釋壓。前者造成形式主義，后者使則得科層制更加臃腫，人越來越多，效率卻越來越低。這兩者都只能在接近臨界時(shí)通過新一輪的運(yùn)動(dòng)來沖擊，治理必然陷入“運(yùn)動(dòng)—常規(guī)”越來越頻繁的循環(huán)。

與“小政府”相對(duì)應(yīng)的即是“大社會(huì)”，社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)包含相當(dāng)一部分的社會(huì)自我治理。日常巡河是否一定要由黨政負(fù)責(zé)人親力親為？事實(shí)上，黑臭水體的治理直接關(guān)系著民眾的日常生活，即使黨政負(fù)責(zé)人不去巡河，民眾也自然會(huì)對(duì)水體的治理情況做出迅速反饋。再以G省河長(zhǎng)制為例，“智慧河長(zhǎng)App”中包括了注冊(cè)成為“民間河長(zhǎng)”的功能，任何人都可以注冊(cè)后實(shí)時(shí)發(fā)布河流污染問題，這樣的監(jiān)督機(jī)制顯然要比依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)人有效得多。單就這一事件而言，這是G省河長(zhǎng)制工作中的一個(gè)亮點(diǎn)?！熬G水青山就是金山銀山”這句話更深層次的含義是“綠水青山是民眾的金山銀山”，對(duì)于社會(huì)事務(wù)，民眾同樣熱切地關(guān)注著。激活社會(huì)力量，讓社會(huì)力量參與到社會(huì)治理的過程中，政府扮演好服務(wù)者與被監(jiān)督者的角色，這樣才是解決科層制僵化的有效路徑。

（三） 在法治的框架中建構(gòu)黨政體制

在中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)中，黨與政是必須同時(shí)考慮的兩個(gè)因素。一方面，建構(gòu)黨政體制需要依法依規(guī)。為什么河長(zhǎng)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制？因?yàn)橥ㄟ^強(qiáng)化黨內(nèi)的政治責(zé)任，黨政負(fù)責(zé)人將更有動(dòng)力與壓力去推動(dòng)河長(zhǎng)制落地并迅速產(chǎn)生成效。強(qiáng)調(diào)政治責(zé)任本身并無可厚非，但必須注意的是，無論是黨內(nèi)還是政府系統(tǒng)內(nèi)，權(quán)責(zé)一致是必須堅(jiān)持的法治原則。所謂權(quán)責(zé)一致，正面理解是指有多大的權(quán)力就承擔(dān)多大的責(zé)任，超出權(quán)力范圍的事務(wù)原則上不應(yīng)為、也不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任;反過來理解則是指，有多大的權(quán)力就必須有相應(yīng)的作為，如果沒有完成則必須承擔(dān)責(zé)任。權(quán)與責(zé)的范圍，必須通過國(guó)家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)予以明確。采取黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制沒有問題，但必須明確的是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部需要承擔(dān)什么責(zé)任、依據(jù)什么承擔(dān)責(zé)任。只有嚴(yán)格依法依規(guī)匹配權(quán)力與責(zé)任，才不會(huì)出現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“超人般”的兼職狀況①，也才會(huì)使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能夠依據(jù)實(shí)際情況合理分配注意力。依法依規(guī)治理，才能使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、社會(huì)民眾對(duì)社會(huì)治理的方向有合理預(yù)判，而不至于突然啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)或突然中止常規(guī)治理。

另一方面，只強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)并不足以描述中國(guó)語境中的法治。理解黨政間的互動(dòng)，必須更進(jìn)一步認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨作為使命型政黨的定位及價(jià)值觀塑造對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨的重要性。前文在解釋運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理的搖擺時(shí)曾借用了“政治官僚”的概念，國(guó)內(nèi)亦有學(xué)者從其他角度將中國(guó)的權(quán)力體制概括為“黨政體制”①“黨政科層制”②。無論哪一種概括，其中共同的觀點(diǎn)是：“黨”對(duì)于“政”的嵌入，不僅是組織結(jié)構(gòu)上的，更重要的是價(jià)值觀念上的。所謂政府負(fù)責(zé)人的“政治性身份”，即是指其承擔(dān)的價(jià)值觀壓力與黨內(nèi)認(rèn)同壓力。在法治框架中強(qiáng)調(diào)政治價(jià)值觀塑造，一方面是避免因“忠誠競(jìng)爭(zhēng)”③而引起的政府行為不理性——這顯然是對(duì)形成穩(wěn)定的治理秩序極其有害的;另一方面是引導(dǎo)黨政負(fù)責(zé)人積極作為——在權(quán)力交叉的領(lǐng)域，如果分立的權(quán)力主體積極作為，則可以避免“公共地悲劇”或“龍多不治水”的困境。這種積極作為的動(dòng)力很難從國(guó)法黨規(guī)的具體條文中獲得，卻可以在價(jià)值觀的指引中汲取，且后者對(duì)于行為人有著更強(qiáng)大的行為驅(qū)動(dòng)力。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）