常州市河長制工作的實(shí)踐與思考

嵇鵬程　嵇鑫宇

摘 要：全面推行河長制是完善我國治水體系、保障國家水安全的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。介紹了常州市河長制各項(xiàng)工作的推進(jìn)和落實(shí)情況，剖析了在河長制推進(jìn)初始階段中存在的工作機(jī)制和體制不完善、治水措施和策略針對性不強(qiáng)、水環(huán)境污染治理效果不明顯等問題的主要根源，提出了科學(xué)治理對策措施，為推動常州市河長制高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：河長制;一河一策;河長履職;常州

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

河長制是一項(xiàng)由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組部署的重大改革，是一項(xiàng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)參與人數(shù)最多的改革，是一項(xiàng)關(guān)系人民群眾福祉的改革。河長制的實(shí)施，將各級領(lǐng)導(dǎo)和職能部門的環(huán)保責(zé)任具體化，有利于協(xié)調(diào)各相關(guān)單位和部門的利益關(guān)系，有利于將環(huán)境績效考核剛性化[1]。河長制作為我國首創(chuàng)具有中國特色的治水方略，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，在結(jié)構(gòu)和機(jī)制方面逐漸趨向成熟，在河湖保護(hù)和治理方面發(fā)揮著前所未有的作用。但是作為一種新創(chuàng)的制度，河長制在推行過程中不可避免地出現(xiàn)一些問題，實(shí)際工作中應(yīng)正視存在的這些問題，深刻剖析問題產(chǎn)生的根源及原因，并不斷地進(jìn)行修正、完善，使“河長制”成為當(dāng)前治理和保護(hù)河湖的一把“利刃”。

1? 常州河長制工作的實(shí)施情況

常州市地處太湖流域西部，北臨長江，東瀕太湖，西界茅山，南接天目山余脈。境內(nèi)河網(wǎng)密布，從南至北分成三大水系，一是南河水系，主要有南河、中河、北河;二是太湖、滆湖、洮湖三湖水系，主要有太滆運(yùn)河、湟里河、北干河、中干河;三是運(yùn)河水系，運(yùn)河水系中分運(yùn)北水系和運(yùn)南水系，運(yùn)北水系有浦河、新孟河、剩銀河、德勝河、澡港河、舜河、北塘河，運(yùn)南水系有通濟(jì)河、丹金溧漕河、扁擔(dān)河、武宜運(yùn)河、采菱港、武進(jìn)港、雅浦港，共計(jì)21條骨干河道。境內(nèi)湖圩相連，面積1 km2以上的湖泊共有4個，分別為太湖（竺山湖區(qū)）、滆湖（西太湖）、洮湖（長蕩湖）、錢資湖，太湖常州主要轄竺山湖區(qū)約44 km2水域，是我省環(huán)太湖三市中占有岸線和水面最小的城市;滆湖為江蘇第六大湖泊，面積為144 km2，其中武進(jìn)境內(nèi)約117 km2，平均水位為3.27 m，蓄水量為2.1×108 m3;洮湖跨金壇、溧陽兩地，水面面積為90 km2，平均水位為3.49 m，蓄水量為108 m3;錢資湖位于金壇城南，水面面積為5.15 km2，蓄水量為107 m3。

自河長制工作開展以來，常州市堅(jiān)持把河長制作為落實(shí)綠色發(fā)展理念、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，全力推進(jìn)制度、機(jī)構(gòu)、人員三個保障到位，建立完善“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級河長體系，全面構(gòu)建河湖宣傳員、巡河員、勸導(dǎo)員、監(jiān)督員、守護(hù)員五員協(xié)管模式，奮力落實(shí)河長履職、一河一策、綜合施策、“兩違三亂”整治、“清四亂”、清宴行動六大工作措施，全面推行黨員河長、群眾河長、企業(yè)河長、專家河長、校園河長、巾幗河長、河小青七個共管機(jī)制，合力攻堅(jiān)水資源管理、水環(huán)境整治、水污染防治、河湖生態(tài)修復(fù)、河湖資源保護(hù)、河湖長效管護(hù)、河湖執(zhí)法監(jiān)督八項(xiàng)整治任務(wù)。常州市河長制始終秉承制度先行原則，率先在全省出臺“民間河長”實(shí)施意見，深化“民間河長”共建、共治、共管模式，摸索創(chuàng)新出一條極富特色的全民治水之路;常州市河長制始終堅(jiān)持典型引路理念，在全省首推小微水體河長制，通過市級幸福小微水體示范片區(qū)、市級示范幸福河湖等樣板定位的創(chuàng)建，推動美麗河湖精致盆景串聯(lián)成大美風(fēng)景，努力走出一條具有常州特色的河湖治理新路;常州市河長制持續(xù)推進(jìn)協(xié)同合作機(jī)制，與無錫市、鎮(zhèn)江市、泰州市相繼建立聯(lián)合河長制，溧陽市與安徽省郎溪縣建立跨省聯(lián)合河長制，常州縣級以上跨界聯(lián)合河長已完成全域覆蓋，打破了行政區(qū)域約束，實(shí)現(xiàn)了協(xié)同管護(hù)、求同存異、共同發(fā)展，全面推動常州市河長制工作高質(zhì)量發(fā)展。

2? ?河長制推進(jìn)過程中存在的問題

2.1? ?一河一策編制深度不夠

由于常州市城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，排水（污）管網(wǎng)不斷地拓展和延伸，城市地下新老管網(wǎng)錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致各級河長及相關(guān)部門對本區(qū)域內(nèi)河湖取水口、排污口及治理情況很難完全摸清，尤其像天寧區(qū)、鐘樓區(qū)等城區(qū)內(nèi)被高層建筑群包圍的一些老小區(qū)、城中村、六小行業(yè)等，其入河排污口、雨污混流等歷史遺留的情況非常復(fù)雜，很難在短時間內(nèi)徹底摸清管網(wǎng)分布、走向及污染源頭，導(dǎo)致問題無法清單化、項(xiàng)目無法數(shù)字化，從而使一河一策行動計(jì)劃沒有明確的目標(biāo)方向，難以對癥下藥，缺乏可操作性、可考核性等。

2.2? ?協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

通過縱向的多級河長責(zé)任和橫向的涉水部門共治體系，一定程度避免了屬地內(nèi)九龍治水、政出多門的困局，但在跨鐘樓、新北等多個行政區(qū)域的大運(yùn)河、新孟河等骨干河道的治理及管理方面尚存空白，特別對于上下游之間利益與矛盾的協(xié)調(diào)，在實(shí)施過程中往往因缺乏法律、政策等，導(dǎo)致出現(xiàn)相關(guān)區(qū)域或部門之間容易出現(xiàn)責(zé)任邊界不清，甚至出現(xiàn)相互推諉扯皮的情況[2]。

2.3? 部門之間缺乏合力

常州河長制推進(jìn)的責(zé)任主體是各級地方政府，各級政府負(fù)責(zé)牽頭匯聚各部門力量，各聯(lián)席部門既要各司其責(zé)、又要合力出工共同推進(jìn)。但在河長制實(shí)際推進(jìn)過程中，有些聯(lián)席部門仍舊片面地認(rèn)為推行河長制應(yīng)該是常州水利部門牽頭唱主角的工作，自己部門只是配角，再加上一些涉水部門水環(huán)境治理自有一套體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致聯(lián)席部門之間互相溝通不夠，配合不密切，齊抓共管的局面有待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

3? 常州市完善河長制工作機(jī)制的對策

3.1? ?強(qiáng)履職謀思路，找準(zhǔn)對策措施

河長的工作職責(zé)主要是決策河湖重大行動（項(xiàng)目）、解決河湖治理的重大問題、協(xié)調(diào)河湖治理的重大矛盾，層級越高的河長，其履職就越偏向于上述的三個“重大”，而層級較低的河長，其履職指向則偏向于河湖日常管理問題的發(fā)現(xiàn)和解決。在如何促進(jìn)河長履職方面，常州市可通過采取理順上下級決策一致性和設(shè)立河長助手等措施加以解決。

（1）理順相關(guān)治理決策的一致性和協(xié)調(diào)性。按《江蘇省“一河一策”編制指南及管理辦法》規(guī)定，河長制辦公室組織編制的“一河一策”，經(jīng)河長組織技術(shù)審查和審定批準(zhǔn)后，可以作為河湖治理的最高依據(jù)，但實(shí)踐中每條河的河長可能分別來自不同系統(tǒng)不同部門，例如當(dāng)前研究的河道為鎮(zhèn)級河道，鎮(zhèn)級河長可能來自政協(xié)系統(tǒng)。作為鎮(zhèn)級河長，《河長制實(shí)施意見》已經(jīng)賦予了他們最大的河長權(quán)力，但是當(dāng)該河道需要采取較大投入進(jìn)行整治這樣的措施時，這種權(quán)力的權(quán)威性將會大大降低。如果這種措施與部門或地方政府規(guī)劃相一致時，實(shí)施的可能性還比較大，如果沒有得到部門或地方政府的認(rèn)可，要想把措施變?yōu)樾袆泳惋@得無能為力，這又反過來影響“一河一策”措施的可行性。目前的解決辦法是由相應(yīng)層級的總河長來總體謀劃、統(tǒng)籌解決。

（2）建立河長助手和聯(lián)絡(luò)員輔助工作機(jī)制。設(shè)立市、區(qū)兩級河長助手及聯(lián)絡(luò)員，是常州市河長制工作的一項(xiàng)創(chuàng)新，數(shù)年來的實(shí)踐證明，這是河長制辦公室更好地服務(wù)河長履職的重要舉措。一方面，客觀上搭建了河長與河長制之間的專業(yè)橋梁，河長助手均由河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要成員單位的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，而聯(lián)絡(luò)員則由水利局相關(guān)處室（直屬單位）負(fù)責(zé)人擔(dān)任，這就從專業(yè)相關(guān)性、履職連續(xù)性上給予了相應(yīng)的保障;另一方面，可以在河長授權(quán)下更高效地行使督查考核等任務(wù)。

3.2? ?完善“一河一策”，攻堅(jiān)八大任務(wù)

河長制的技術(shù)核心是圍繞水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)等八大任務(wù)，對河湖存在的問題進(jìn)行全面系統(tǒng)的診斷把脈，找出、找準(zhǔn)、找全存在的問題，并采取針對性的技術(shù)、法律和管理措施，以尋求問題的解決之道?？偨Y(jié)近幾年來常州市“一河一策”編制實(shí)踐，在“一河一策”編制中主要圍繞以下兩個方面加以完善。

（1）加強(qiáng)“一河一策”編制的綜合性和科學(xué)性?！耙缓右徊摺本幹茊挝灰词且运麑I(yè)為主的涉水設(shè)計(jì)和咨詢單位，要么是以環(huán)境類為主的環(huán)保類研究咨詢單位，無論誰來承擔(dān)“一河一策”的編制都有著局限性，而河湖面臨的問題又具有廣泛性、復(fù)雜性，目前還沒有哪一個科研、設(shè)計(jì)、咨詢單位能夠獨(dú)立完成編制。因此，面對復(fù)雜水問題尤其是重要河湖的“一河一策”，有必要引入“權(quán)威咨詢”環(huán)節(jié)，即根據(jù)河流湖泊的重要性，委托省內(nèi)綜合性大學(xué)或湖泊研究機(jī)構(gòu)，對河湖“一河一策”進(jìn)行權(quán)威咨詢，找到解決之道。

（2）統(tǒng)籌考慮“一河一策”實(shí)施的最大效益性。一個行政區(qū)域內(nèi)所有河道的“一河一策”編制審核完成后，應(yīng)根據(jù)存在問題的類別和數(shù)量、采取的措施、所需的經(jīng)費(fèi)等，編寫一份詳盡的地區(qū)“一河一策”綜合報告，在總河長的組織下，綜合統(tǒng)籌考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、效果等各方面因素，確定分年度行動計(jì)劃。從過去的實(shí)踐看，這個過程十分必要，這樣做既能照顧到各河道河長的積極性，又能在財力允許的情況下取得最優(yōu)的效益。

3.3? ?強(qiáng)化部門聯(lián)動，凝聚治水合力

目前河長制體系運(yùn)作中，河長辦的角色較為關(guān)鍵且特殊，既是參謀機(jī)構(gòu)，又是考核機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。常州市各級河長制辦公室全部設(shè)在水利部門，辦公室主任一般由水利局局長擔(dān)任，專職副主任一般也由水利局副局長（總工）擔(dān)任，建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)委副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長辦副主任，作為協(xié)助河長工作的四個主要業(yè)務(wù)成員單位，在日常運(yùn)作中有時顯得松散，合力不夠。發(fā)揮好河長制辦公室作為協(xié)調(diào)中樞服務(wù)河長履職、協(xié)調(diào)多方關(guān)系的作用，必須充分考慮到河長制的獨(dú)立性和綜合性，形成河長之間通過河長制辦公室直接聯(lián)系的高效紐帶，而不受不同部門、不同系統(tǒng)的約束。

3.4? ?打通信息壁壘，建立共享機(jī)制

結(jié)合機(jī)構(gòu)改革理順和完善各個工作平臺之間的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)共享資源、提高效率、形成合力的重要手段。一方面，構(gòu)建河長制成員單位、河長助手、聯(lián)絡(luò)員和河長辦QQ聯(lián)絡(luò)群、微信群，制作河長制工作通訊錄和河長湖長（助手）工作通訊錄，開通河長制微信公眾號，實(shí)現(xiàn)信息及時更新，推行工作月報制度，定期報送河長制工作開展情況，為各級河長裝上“望遠(yuǎn)鏡”“助聽器”;另一方面，建立河長制范疇的總斷面長和斷面長體系，將河長與斷面長的工作內(nèi)容有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)“一崗雙責(zé)”，讓河長在治河過程中，根據(jù)每月斷面水質(zhì)變化情況，及時對比分析，排查水質(zhì)變化的確切原因，有針對性地研究落實(shí)新舉措，確保取得明顯成效。

3.5? 細(xì)化考核機(jī)制，實(shí)施獎懲并舉

加強(qiáng)對各級河長的考核，讓河長有壓力、有動力。通過考核，傳遞責(zé)任，獎勵先進(jìn)，鞭策落后，解決干不好怎么辦的問題，全面推動河長制從有名向有實(shí)轉(zhuǎn)變[3]。為杜絕各級河長和相關(guān)部門在河長制工作中慢作為、亂作為、不作為等現(xiàn)象，常州市在全省率先出臺了《河長制問責(zé)辦法》和《常州市“五好河道”評定管理辦法》。但河長制工作涉及到水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等多個行業(yè)，河道又主要以屬地治理為主，同時，各條河道的具體情況也千差萬別，河道工作量每年都不一樣，有些河道的工程任務(wù)安排較重，有些河道則因靠近企事業(yè)單位或居民區(qū)管護(hù)任務(wù)較重。所以，在考核環(huán)節(jié)上需要進(jìn)一步細(xì)化考核對象，在考核分?jǐn)?shù)的權(quán)重分配上，需合理地設(shè)置需要投資改善水環(huán)境方面的水利工程措施和需強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)方面的非水利工程設(shè)施權(quán)重系數(shù)比，使河長制工作考核機(jī)制更加科學(xué)化、公平化。

4? 結(jié)語

近年，常州市扎實(shí)推進(jìn)河長制各項(xiàng)工作“落地生根”，通過不斷創(chuàng)新河湖管理模式，積極打造了常州市河長制升級版，但是在河長“把脈問診”的精準(zhǔn)度、“一河一策”的編制深度、河長制共享信息的覆蓋廣度、河湖管理橫向協(xié)作的聯(lián)動力度等方面還存在著短板。應(yīng)充分發(fā)揮河長引領(lǐng)作用，廣泛凝聚河湖保護(hù)合力，全面打破共享信息孤島局面，建立健全河湖監(jiān)督考核機(jī)制，以“河安湖晏、水清岸綠、魚翔淺底、文昌人和”為目標(biāo)，全面推動幸福河湖建設(shè)，擦亮幸福河湖生態(tài)底色，恢復(fù)幸福河湖生態(tài)功能，努力打造人民滿意的幸福河湖。

參考文獻(xiàn)：

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Practices of and Reflections on the Work of River Chief System in Changzhou

Ji Pengcheng1，Ji Xinyu2

（1.Changzhou River and Lake Management Office，Changzhou 213022，China;2. China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China）

Abstract：The full implementation of river chief system is an important institutional innovation to improve China’s water governance system and ensure national water security. The progress and implementation of the river chief system in Changzhou are introduced，and the main causes of problems in the initial stage of implementing the river chief system are analyzed. Such problems include：the deficient working mechanism and system，the weak pertinence of water control measures and strategies，and the inconspicuous effect of water environmental pollution control. Scientific countermeasures are put forward to provide strong support for the high-quality development of river chief system in Changzhou city.

Key words：river chief system;one river one policy;river chief performance;Changzhou city

收稿日期：2022-03-01

作者簡介：嵇鵬程，男，工程師，碩士，主要從事水利工程管理工作。E-mail：1909484744@qq.com