理解當(dāng)代中國地方政府自主性的四個(gè)維度

熊萬勝 張彬 張曦予

[摘要] 在中國發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)外循環(huán)并重的時(shí)期，地方政府作為一個(gè)重要的發(fā)展引擎，它的自主性問題再次變得重要起來。在制度化程度有限的地方政府運(yùn)行過程中，地方政府的自主性不可能消失。本文將結(jié)合近年來國內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方政府自主性的相關(guān)研究，從國家與社會(huì)的關(guān)系、政府間縱向關(guān)系、政府與干部的關(guān)系、城市與地方的關(guān)系四個(gè)維度探討地方政府自主性的內(nèi)涵，以期更好地理解其現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞] 地方政府自主性? 國家與社會(huì)? 中央與地方? 政府與干部? 城市與地方

[基金項(xiàng)目] 本文為國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村治理相互促進(jìn)的理論、模式與方向研究”（編號(hào)為20CSH066）和“城郊社區(qū)的治理失序與秩序重建研究”（編號(hào)為17CSH029）的階段性成果。

[作者簡介] 熊萬勝，華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，浙江紅船干部學(xué)院社會(huì)發(fā)展與社會(huì)治理研究中心執(zhí)行主任，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)社會(huì)學(xué);張彬，華東理工大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士后，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員，研究方向?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村治理;張曦予，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究人員，研究方向?yàn)橹醒肱c地方關(guān)系。

[中圖分類號(hào)] D625

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2021）04-0112-12

在龐大而復(fù)雜的中國社會(huì)系統(tǒng)中，地方政府的自主性始終是理解其運(yùn)行規(guī)律的理想切入點(diǎn)。在傳統(tǒng)社會(huì)中，治理是核心議題，郡縣治天下安;在當(dāng)代中國，發(fā)展是中心任務(wù)，地方政府成為中國參與全球競爭的主要引擎之一。無論是治理還是發(fā)展，都需要地方政府在大一統(tǒng)的體制中發(fā)揮適當(dāng)?shù)淖灾髂軇?dòng)性。在中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府既需要集中力量辦大事，也要發(fā)揮一切可能的積極性。尤其是，當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向開始向國內(nèi)調(diào)整，更加注重增強(qiáng)內(nèi)循環(huán)體系的支撐能力，深度激發(fā)各個(gè)層次的地方政府的自主性。改革開放以來，行政集權(quán)的趨勢(shì)不斷強(qiáng)化，地方政府尤其是基層政府的自主空間不斷地被壓縮。我們很有必要在新時(shí)代的背景下，將地方政府的自主性問題重新提出來認(rèn)真討論。

地方政府的自主性或許是制度化的乃至法制化的，表現(xiàn)為地方自主權(quán)，也可以是非制度化的靈活變通。無論制度化與否，都屬于本文要討論的“地方政府自主性”的范圍。學(xué)術(shù)界對(duì)中央與地方關(guān)系中的地方政府自主性的研究比較多，但是從學(xué)理上來看，國家與社會(huì)關(guān)系中的國家自主性才是邏輯的起點(diǎn)。首先是因?yàn)閲覂?nèi)部的分化，形成了中央與地方的關(guān)系以及其他政府間縱向關(guān)系，因此出現(xiàn)了一個(gè)相對(duì)于中央或上級(jí)政府的地方政府自主性的問題;其次是因?yàn)樯鐣?huì)的多元性，出現(xiàn)了相對(duì)于不同社會(huì)力量的地方政府自主性，比如本文所特別提出的官僚群體和城市社會(huì)等。這構(gòu)成了地方政府自主性的四個(gè)維度。

一、 國家與社會(huì)關(guān)系中的地方政府自主性

自主性一般包括獨(dú)立性、自我管理和自我決定三種含義。在政治學(xué)的話語體系中，自主性是指“自我統(tǒng)治”，也指實(shí)行自我管理的國家，或國家內(nèi)部享有很大程度的獨(dú)立性和主動(dòng)性的機(jī)構(gòu)。①李友梅在概括盧梭、邊沁等人的觀點(diǎn)時(shí)指出，“人的生而平等和自然權(quán)利的觀念獲得承認(rèn)是自主性的最為基本的前提，而個(gè)人意義上的自主性能夠帶來群體的自主性。大到一個(gè)民族的自決權(quán)，小到一個(gè)初級(jí)群體的自我管理，都屬于群體自主性的范疇”。②既然所有的群體都可以有自主性，那么國家和社會(huì)力量就會(huì)各有自主性，地方政府也必有其自主性。

在亨廷頓看來，政治組織的自主性涉及政治組織和社會(huì)各勢(shì)力之間的關(guān)系，凡充當(dāng)某一特定社會(huì)團(tuán)體的工具的政治組織便談不上自主性，要衡量政治組織的自主性，必須看其是否具有有別于其他機(jī)構(gòu)和社會(huì)勢(shì)力的自身利益和價(jià)值。③按照此觀點(diǎn)，我們可以觀察到地方政府及其自主性的特殊之處。因?yàn)榈胤秸菄艺?quán)在地方的代表，所以地方政府自主性是國家自主性的一種實(shí)現(xiàn)形式;因?yàn)榈胤秸巧霞?jí)國家政權(quán)在地方社會(huì)的總代表，所以它是社會(huì)力量自主性的一部分。由于地方政府自主性在國家與社會(huì)之間的這種雙重角色，也進(jìn)一步帶來了它與其他社會(huì)力量之間關(guān)系的雙重性。作為一種國家自主性的實(shí)現(xiàn)形式，它和其他社會(huì)力量之間存在一種富有張力的博弈關(guān)系;作為地方社會(huì)自主性的一部分，它的自主性來自其他社會(huì)力量的支撐。

國家自主性是一個(gè)反映國家與社會(huì)關(guān)系的概念，其提出可以追溯到國家起源與國家本質(zhì)的探討與紛爭，而后從馬克思主義的工具國家理論到新馬克思主義的國家相對(duì)自主性理論再到回歸國家學(xué)派的國家潛在自主性理論，這一概念經(jīng)歷了復(fù)雜的演變歷程。①國內(nèi)學(xué)者分別從狹義、廣義和綜合性層面理解國家自主性。本文認(rèn)為，國家自主性可以被理解為“在國家權(quán)力的制度結(jié)構(gòu)下，國家權(quán)力的行為主體超越于各種社會(huì)力量之上獨(dú)立地追求和維護(hù)公共利益的性質(zhì)和狀態(tài)”。②國家自主性是相對(duì)于社會(huì)而言的，其框架建立在國家與社會(huì)交互作用的基礎(chǔ)之上，其本質(zhì)是獨(dú)立于各階級(jí)之外，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的。正如美國學(xué)者西達(dá)·斯考切波所言，國家自主性具有它自身的并不必然地贊同或者混同于社會(huì)中的統(tǒng)治階級(jí)或者政治全體成員的利益邏輯和利益結(jié)構(gòu)。③國家自主性是國家的根本屬性，國家一經(jīng)產(chǎn)生就獲得了相對(duì)于社會(huì)的自主性地位。④現(xiàn)代國家的本質(zhì)是通過自己的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的追求，國家的公共權(quán)力是以為權(quán)利主體即人民大眾服務(wù)為目的的。要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的追求和維護(hù)，國家必須有自己偏好、行動(dòng)和能力，即具有國家的自主性。⑤當(dāng)然，國家自主性的存在并不意味著國家與社會(huì)之間只能是零和博弈的關(guān)系，在文化視角下，國家自主性也可以是一種嵌入式自主性。⑥

地方政府與地方社會(huì)關(guān)系中存在的地方政府自主性問題是國家和社會(huì)關(guān)系中存在國家自主性問題在地方上的反映。在地方政府與地方社會(huì)的關(guān)系中，地方自主性體現(xiàn)為地方政府?dāng)[脫地方社會(huì)群體的意愿和能力。⑦事實(shí)上，地方政府與地方社會(huì)既相互博弈又緊密聯(lián)系。從博弈的視角來看，以嵌入性為目標(biāo)放權(quán)給社會(huì)力量，這些社會(huì)力量的自主性可以制約地方政府行為，使社會(huì)之上的政府轉(zhuǎn)型為社會(huì)之中的政府。⑧從聯(lián)系的視角來看，一方面地方社會(huì)是地方政府自主性的基本依靠，會(huì)對(duì)地方政府自主性的建構(gòu)產(chǎn)生重要影響：一個(gè)傳統(tǒng)力量強(qiáng)大、本土企業(yè)眾多、自治能力強(qiáng)大的地方社會(huì)，必然會(huì)給地方政府以強(qiáng)有力的支撐，有助于地方政府建構(gòu)其自主性;另一方面，地方政府建構(gòu)其自主性的同時(shí)也必須尊重地方社會(huì)的自主性。比如對(duì)少數(shù)民族聚居的地區(qū)，地方政府需要更加尊重少數(shù)民族的自主性。

這些具有自主性的社會(huì)力量有許多類型，比如宗教團(tuán)體、民族和宗族等傳統(tǒng)力量，企業(yè)家及其群體，更下一級(jí)的政府系統(tǒng)，當(dāng)?shù)毓倭湃后w，還有尚未引起重視的城市利益體系。前面兩類社會(huì)力量的重要性在世界范圍內(nèi)具有普遍性，也是國家與社會(huì)關(guān)系視角所研究的主要對(duì)象。而在中國，政府間縱向關(guān)系中的地方或基層政府、干部群體以及方興未艾的城市利益體系是非常具有本土性的社會(huì)力量。從地方政府自主性的角度來看，它們是一些重要的力量，在很大程度上，它們都屬于當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)生性因素，與中國政治經(jīng)濟(jì)體制的特殊優(yōu)勢(shì)聯(lián)系在一起。本文將著重討論這些力量。

二、 政府間縱向關(guān)系中的地方政府自主性

大一統(tǒng)體制中的政府間縱向關(guān)系是地方政府發(fā)揮自主性的體制環(huán)境。這個(gè)體制并不主張地方政府簡單地服從上級(jí)的指示，鼓勵(lì)各級(jí)地方政府在服從大局和從地方實(shí)際出發(fā)之間尋找平衡點(diǎn)，這就需要地方政府合理地發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性。

正如毛澤東在《論十大關(guān)系》中所說的：“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能框得太死。當(dāng)然，也要告訴下面的同志哪些事必須統(tǒng)一，不能亂來?？傊?，可以和應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的，不能強(qiáng)求統(tǒng)一。正當(dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭。這種從全國整體利益出發(fā)的爭權(quán)，不是從本位利益出發(fā)的爭權(quán)，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨(dú)立性。”這里我們可以理解為地方政府應(yīng)該擁有自己的獨(dú)立性，也就是自主性，但是這種自主性應(yīng)該是正當(dāng)?shù)?，要以服從全國整體利益為出發(fā)點(diǎn)，不能阻礙國家對(duì)地方利益的整合。

各級(jí)地方政府在體制內(nèi)建構(gòu)自主性的基本策略可以簡單地說成“向上爭取”與“向下收取”。“向上爭取”指的是要從上級(jí)政府那里爭取各種資源以及對(duì)資源的自主處置權(quán)，“向下收取”指的是將下級(jí)政府的資源及其自主處置權(quán)收歸本級(jí)。我國的政府間縱向關(guān)系是世界上層次最豐富的，但是在這種向上爭取和向下收取的策略中，最值得關(guān)注的是中央與地方的關(guān)系以及基層政府的自主性。以下就著重討論這兩點(diǎn)。

從中央與地方關(guān)系的角度來看，地方政府自主性在一定程度上是國家自主性在地方上的延續(xù)。國家代表公共利益，根據(jù)自己的意志行動(dòng)。從實(shí)現(xiàn)公共利益的角度出發(fā)，地方政府的自主性正是國家自主性在地方政府行為中的體現(xiàn)。①比如，地方政府自主性在重塑政商關(guān)系等方面發(fā)揮著重要作用。②事實(shí)上，地方政府是國家意志的貫徹者，也是國家政策的執(zhí)行者，地方政府自主性在本質(zhì)上應(yīng)該和國家自主性是一致的。①尤其是在中國特色社會(huì)主義的環(huán)境中，這種一致性就更為明顯。因此，地方自主性會(huì)得到國家自主性的有力支撐。當(dāng)然，地方政府自主性與國家自主性之間總是存在張力，相互關(guān)系中存在一定的博弈空間。

造成地方自主性和國家自主性之間的張力，有兩個(gè)原因：一是地方政府作為科層制政府體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它在這個(gè)組織中必然有其科層組織的自主性;二是地方社會(huì)系統(tǒng)的特殊性和完整性。

自主性在科層組織中是普遍存在的，在實(shí)行地方自治的政府組織體系中，由于政府間縱向關(guān)系的科層化程度不高，這種自主性的色彩也就不很明顯，但在我國其他地方，地方政府作為一個(gè)科層組織的色彩十分鮮明，這種基于科層制的自主性就很突出。在積極方面，它力爭本級(jí)政府的自主權(quán)，以及利用下級(jí)政府所具有的綜合性，對(duì)上級(jí)政府部門的專業(yè)性指令和專業(yè)化資源進(jìn)行整合;在消極方面，它具有一些官僚主義和形式主義的色彩。

地方政府自主性原本具有科層制屬性，在傳統(tǒng)中國也很明顯，但是基于地方社會(huì)系統(tǒng)特殊性和完整性的自主性，它應(yīng)該是一種民主化的體現(xiàn)，與近代以來的民主化轉(zhuǎn)型有很大關(guān)系。在傳統(tǒng)中國的中央與地方關(guān)系中，專制和集權(quán)的趨勢(shì)占據(jù)了主導(dǎo)，而且是逐漸加強(qiáng)的。“元、明、清三代，中央和地方的關(guān)系與宋代一脈相承，乃以中央官員分掌地方大權(quán)，實(shí)際上再無真正的地方分權(quán)可言。”②這種情況在清朝晚期已經(jīng)發(fā)生了改變，中華人民共和國成立后，有了制度化的理性設(shè)計(jì)，這種自主權(quán)比較突出地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。這種經(jīng)濟(jì)性的自主權(quán)來自地方經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的獨(dú)立性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和全國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一體化程度不高，此時(shí)，上級(jí)政府必須尊重下級(jí)地方政府自主地運(yùn)轉(zhuǎn)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的能力。在改革開放初期，地方經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的獨(dú)立性更為突出，各地方都打造自己的小而全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有明顯的“蜂窩狀經(jīng)濟(jì)”色彩。③地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性也是中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造奇跡的重要原因，上級(jí)政府尊重這種經(jīng)濟(jì)性的地方政府自主性。

地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的自主能力存在明顯的區(qū)域差異，這種區(qū)域差異可以在“有為”與“有位”的關(guān)系中來理解。有的地方能夠有更多的自主權(quán)，是因?yàn)椤坝形弧保热缧姓?jí)別比較高，因此與下級(jí)地方政府相比，其自主性更高;與普通地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)特區(qū)或者改革試點(diǎn)區(qū)域具有更多的自主權(quán)。另一種情況是“有為”的地方也可以“有位”。改革開放以來的變化趨勢(shì)是，被上級(jí)賦予的“有位”有所淡化，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)的概念淡化了，但是依靠行政級(jí)別和改革試點(diǎn)區(qū)域建立的自主權(quán)還是比較普遍的;依靠“有為”所以“有位”的趨勢(shì)比較明顯，這種趨勢(shì)還可以與城市和城市群的發(fā)展聯(lián)系起來。城市和大企業(yè)可以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要依靠國有企業(yè)謀發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制十分不同。擁有重要城市或者處于大城市群中的地方，有很大的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。這些地方也會(huì)得到更多的政策支持，比如更多的建設(shè)用地指標(biāo)、更高級(jí)別的開發(fā)區(qū)、更優(yōu)質(zhì)的企業(yè)資源、更多的科技創(chuàng)新投入、更多的改革試點(diǎn)機(jī)會(huì)等。

在推進(jìn)城市化的過程中，行政級(jí)別低的地方政府的自主性被不斷削弱，這一方面是因?yàn)樗鼈冊(cè)谡茖芋w系內(nèi)部處于弱勢(shì)地位，另一方面是因?yàn)檫@些地方的社會(huì)系統(tǒng)的完整性受到城市化更嚴(yán)重的影響。在市管縣體制下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)受到地級(jí)市政府越來越有力的影響。這種影響在欠發(fā)達(dá)地區(qū)有助于縣域經(jīng)濟(jì)得到上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，而在發(fā)達(dá)地區(qū)則意味著市縣之間的發(fā)展權(quán)競爭。①作為最基層的地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的地方政府的自主性的弱化卻是非常普遍的?；鶎幼灾餍缘娜趸c鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的衰落有關(guān)②，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的社會(huì)系統(tǒng)的完整性降低了。這種社會(huì)系統(tǒng)的完整性的降低在城市化時(shí)代特別明顯，即使是在縣域內(nèi)部，縣城的擴(kuò)張也會(huì)加劇鄉(xiāng)村區(qū)域的人口凋敝。一旦鄉(xiāng)村社會(huì)系統(tǒng)變得簡單，上級(jí)政府的集權(quán)式治理就更具有合理性。

基層政府和上級(jí)地方政府有一點(diǎn)是根本不同的，它們要直接面對(duì)群眾。其自主性建構(gòu)邏輯就有所不同。與上級(jí)政府直接面對(duì)的各種法人行動(dòng)者③相比，家庭和個(gè)人行動(dòng)者的行動(dòng)理性化程度很低，且這種理性化無法被充分規(guī)訓(xùn)。事實(shí)上，這種理性化也是合理的。這種特點(diǎn)要求上級(jí)政府在治理上做出讓步。④但是，近期的情況是，隨著衛(wèi)星監(jiān)控等技術(shù)的發(fā)展，基層治理過程中的執(zhí)法力量大幅增強(qiáng)，這是影響基層自主性的新因素。

基層自主性弱化的總體圖景，也存在一些新動(dòng)向。隨著城市社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜化，社會(huì)治理中的社區(qū)治理權(quán)力的下沉是近些年來的普遍趨勢(shì)。結(jié)果出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的“上收”與社會(huì)治理權(quán)的“下放”的并存。⑤對(duì)不同的事務(wù)采取不同的放權(quán)或者分權(quán)模式，這應(yīng)該被看成一種治理水平提高的表現(xiàn)。這在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)比較復(fù)雜的大城市或者大城市群是十分明顯的。⑥浙江省尊重和提升既有的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革和“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，這種保持基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)完整性的探索在全國是比較少見的。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路獲得廣泛的認(rèn)可。這給縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的契機(jī)，也給鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重新完整化帶來了契機(jī)。它給縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性帶來的影響，是值得關(guān)注的。

三、 相對(duì)于官僚自主性的地方政府自主性

在各種地方性勢(shì)力中，官僚群體歷來都是影響巨大的一類，他們掌握了地方政府的運(yùn)作，他們的自主性既可能是地方政府自主性的條件，也可能是地方政府自主性的障礙。

官僚自主性是伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，在政府體系中自然而然地存在，表現(xiàn)為不可消滅的自由裁量能力，是官僚自主地運(yùn)用國家權(quán)力的能力，也是國家權(quán)力賦予官僚本身的能力。從這個(gè)意義上來說，地方政府自主性的核心內(nèi)涵可以被理解為地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)在干部系統(tǒng)中的地位和當(dāng)?shù)卣谡w系中的地位。①從主觀角度而言，正如公共選擇理論學(xué)派對(duì)官僚自主性的認(rèn)識(shí)， “擔(dān)任政府公職的有理性的、自私的人，其行為可以通過分析其在任職內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解?！雹诠倭抛灾餍钥赡苁枪倭艡C(jī)構(gòu)或個(gè)人超越其法定的地位和職能，超越國家權(quán)力的控制，在公共決策過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象。由于官僚的行為邏輯是以各種方式擺脫政治家的控制，規(guī)避法律和行為規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化③，官僚自主性很可能成為官僚為自己和所在的群體謀利益的手段，這使得官僚自主性具有公益性和私益性雙重內(nèi)涵。④因此，需要對(duì)官僚自主性進(jìn)行有效控制。⑤事實(shí)上，官僚組織在產(chǎn)生官僚權(quán)力的同時(shí)，也孕育了官僚權(quán)力的制約因素和對(duì)抗力量，從而影響官僚權(quán)力的運(yùn)作過程和邊界條件。⑥也就是說，官僚組織可以對(duì)官僚自主性進(jìn)行一定程度的約束。在實(shí)踐中，低收入水平的國家有意減少官僚自主性，而高收入國家有意增加官僚自主性。⑦

實(shí)踐中的官僚自主性往往是多層級(jí)的，對(duì)官僚自主性進(jìn)行控制不應(yīng)只注意到其過強(qiáng)的一面，還應(yīng)關(guān)注其過弱的一面。尤其是在新一代領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)力反腐的過程中，黨內(nèi)政治生活強(qiáng)化，政府管理加速制度化，官員通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來晉升的門徑變窄，在這個(gè)過程中出現(xiàn)了“怠政”或“懶政”的現(xiàn)象。⑧如何將官僚自主性控制在合理的范圍內(nèi)，實(shí)際上涉及官員的激勵(lì)機(jī)制問題。官員晉升過程中存在的“看不見”的臺(tái)階①和廉政制度中禁止從政發(fā)財(cái)?shù)南嚓P(guān)規(guī)定使得一些想要升官發(fā)財(cái)?shù)母刹炕蚴チ斯ぷ鲃?dòng)力，或在工作中“不作為”。如何有效激勵(lì)這些“不作為”的干部，避免“怠政”或“懶政”的現(xiàn)象，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。從更加普遍的意義上來說，圍繞職務(wù)晉升的干部考核機(jī)制如何借鑒傳統(tǒng)中國“修身、齊家、治國、平天下”這一從人生到事業(yè)的連續(xù)譜系，將干部的工作奉獻(xiàn)與其人生的意義和價(jià)值相結(jié)合還需要進(jìn)一步探索。

事實(shí)上，地方政府自主性的表現(xiàn)也可以歸結(jié)為地方政府從地方的利益出發(fā)所表現(xiàn)的為“公”的一面和從政府自身利益出發(fā)所表現(xiàn)的為“私”的一面。這種為“公”和為“私”是判斷地方政府行為有利和不利的新標(biāo)準(zhǔn)。從客觀上來講，國家賦予地方正當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)正是地方政府自主性形式的合法依據(jù)，地方政府行使權(quán)力，自主解決問題，這里面包含了地方自主性為“公”的一面。從主觀上來說，地方政府的自主性也不僅僅局限在自主權(quán)的范圍內(nèi)，也可能是地方政府為自身的利益而對(duì)自主權(quán)的擴(kuò)張。因此，值得探索的是如何限制地方政府自主性中表現(xiàn)出來的“私”的一面②，使地方政府的運(yùn)作能更好地保障公共性。其結(jié)果可能是溫加斯特（Weingast）所謂的“經(jīng)濟(jì)體制的根本性兩難問題”，即賦予政府過大的權(quán)力去約束經(jīng)濟(jì)人往往導(dǎo)致政府濫用權(quán)力，而過度約束政府又可能會(huì)削弱其支持和增進(jìn)市場(chǎng)的積極作用。③

官僚自主性的存在使得地方政府自主性的雙重屬性中“公”的一面極易被忽略。傳統(tǒng)的人治是導(dǎo)致人身依附和個(gè)人專制的重要因素，它與民主政治中的平等競爭是天然對(duì)立物;要使人治社會(huì)轉(zhuǎn)向法治社會(huì)絕非易事，需要經(jīng)過一個(gè)緩沖的過程，即現(xiàn)階段對(duì)人治以及某些政策的依賴，暫時(shí)地憑借行政手段和領(lǐng)袖人物的影響力，彌補(bǔ)法律與法律效力的不足。④與以往不同，現(xiàn)階段是在發(fā)揮傳統(tǒng)人治機(jī)制作用的同時(shí)，通過建立新體制逐步破除和取代它。人治到法治的轉(zhuǎn)變過程是不可能一蹴而就的，要結(jié)合中國的具體情況具體分析。這使得地方政府自主性在一定程度上體現(xiàn)為官僚自主性，更多地表現(xiàn)出其“私”的一面。如果僅從地方與中央對(duì)立的觀點(diǎn)出發(fā)，人們很容易認(rèn)為地方政府自主性僅僅是地方自私自利表現(xiàn)的結(jié)果，以此來判定其有利和不利的一面，得出的結(jié)論就會(huì)很片面。很容易把地方政府自主性當(dāng)作西方官僚自主性現(xiàn)象在中國的對(duì)應(yīng)物，進(jìn)而把中國官僚群體的自主性作為地方政府自主性現(xiàn)象之內(nèi)的次級(jí)行為主體的自主性問題。⑤顯然，把官僚自主性作為地方政府自主性的一部分是過于草率了。

因此，我們有必要區(qū)別地方自主性與官僚自主性。官僚自主性產(chǎn)生的主觀原因是官僚對(duì)個(gè)人利益的追求。①威廉姆·A.尼斯坎南將公共選擇理論學(xué)派的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)推廣到政府官員身上， 認(rèn)為官僚與所有普通人一樣， 都是個(gè)人利益最大化者。構(gòu)成官僚個(gè)人利益的因素主要有權(quán)力、地位、金錢、聲望等，具體而言不外乎薪金、職務(wù)津貼、社會(huì)名望、權(quán)力、較大影響力、輕松的工作負(fù)擔(dān)等。威廉姆·A.尼斯坎南通過研究證明，官僚追求的多數(shù)個(gè)人目標(biāo)都與官僚所在機(jī)構(gòu)的預(yù)算規(guī)模呈單調(diào)正相關(guān)關(guān)系。政府預(yù)算規(guī)模又與政府權(quán)力的大小正相關(guān)，即政府預(yù)算越大， 該機(jī)構(gòu)權(quán)力越大， 機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人地位越高，該機(jī)構(gòu)所控制的社會(huì)資源也就越多。為了追求個(gè)人的地位、權(quán)力和收入， 政府官員必然千方百計(jì)地追求本機(jī)構(gòu)預(yù)算的最大化， 追求對(duì)政府權(quán)力的有效控制。這里所說的官僚個(gè)人利益不等同于地方政府自主性中所表現(xiàn)出的利益。周志忍認(rèn)為，政府的自主性更多地表現(xiàn)為利益整合的問題，政府要通過制定公共政策進(jìn)行平衡，對(duì)弱勢(shì)群體有所保護(hù);制定的政策或者政策運(yùn)行的實(shí)際結(jié)果究竟對(duì)誰有利？顯然，地方政府制定政策時(shí)是從地區(qū)考慮的。②從這個(gè)角度來說，地方政府自主性表現(xiàn)出了其對(duì)國家意志的貫徹和為“公”的一面，這是國家自主性在地方的體現(xiàn)。

問題的關(guān)鍵是，地方政府追求自身利益的程度，采取怎樣的實(shí)現(xiàn)形式。如果地方政府超越了國家自主性的職能范圍而盲目追求官僚利益化，那么這種自主性表達(dá)方式當(dāng)然是我們所不能接受的。它將被看成官僚自主性，而非地方政府自主性。相對(duì)于官僚自主性產(chǎn)生的主觀原因而言，地方政府自主性產(chǎn)生的主觀原因是在履行國家自主性職能過程中，對(duì)地方利益整合的結(jié)果，而非偏離國家職能，盲目追求個(gè)人利益最大化。

四、 城市與地方關(guān)系中的地方政府自主性

城市與地方關(guān)系是中國特色的城鄉(xiāng)關(guān)系的特殊層面，中國的城鎮(zhèn)聚落與鄉(xiāng)村之上有一個(gè)強(qiáng)有力的上級(jí)地方政府，因此我們不能拋開這個(gè)地方政府來討論城鄉(xiāng)關(guān)系。

在西方的城市傳統(tǒng)中，城市與城外的鄉(xiāng)村或相鄰城市分屬不同的自治性地方，一般沒有一個(gè)強(qiáng)有力的跨區(qū)域地方政府。西方的城市既是一個(gè)相對(duì)完整的城市社會(huì)，也是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自治區(qū)域;就城市而言，它本身就是一個(gè)相當(dāng)獨(dú)立和完整的地方，城市與地方具有同一性。中國的城市傳統(tǒng)是一種郡縣制下的城市傳統(tǒng)，郡縣地方政府駐扎在城鎮(zhèn)聚落中，來統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)有城有鄉(xiāng)的地方社會(huì)。城鎮(zhèn)很少能在體制或者文化上成為一個(gè)獨(dú)立自主的地方社會(huì)，結(jié)果就出現(xiàn)了城市與地方之間的二重性關(guān)系。這種二重性在市管縣體制下更加具有迷惑性，因?yàn)槿藗儠?huì)把整個(gè)有城有鄉(xiāng)的地方命名為“某某市”或者“某某鎮(zhèn)”。傳統(tǒng)中國的城鎮(zhèn)不是一個(gè)完整的地方，今天的某某市也不是真正意義上的城市。這個(gè)做法為中國的城市研究帶來了很多概念上的困擾①，卻為我們理解中國特色的城鄉(xiāng)關(guān)系提供了線索。

城市與地方的二重性關(guān)系是中國城市傳統(tǒng)的產(chǎn)物，這個(gè)城市傳統(tǒng)脫胎于郡縣制。在這個(gè)體制下，城市體系和行政體系是合二為一的，所有省、府、州、縣城市都是地區(qū)行政中心，其主要任務(wù)是管理和服務(wù)地方。②從地方政府的角度向下看，其管轄的區(qū)域既有城鎮(zhèn)也有鄉(xiāng)村;從城鎮(zhèn)聚落的角度向上看，就看到一個(gè)強(qiáng)有力的地方政府，比如地級(jí)市政府、縣級(jí)市政府、縣政府或者鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。值得注意的是，這個(gè)城鎮(zhèn)聚落不一定擁有一個(gè)專屬的完整的地方政府，比如在有多個(gè)區(qū)的城市中，并沒有城區(qū)共有的城市政府;或者雖然有一個(gè)這樣的屬于城鎮(zhèn)區(qū)域的政府，它的力量是比較弱的。比如只有一個(gè)區(qū)的城區(qū)政府、縣級(jí)市的城關(guān)鎮(zhèn)政府或者鎮(zhèn)政府所在的居委會(huì)，相對(duì)于城鎮(zhèn)聚落之外的其他同級(jí)政府或自治組織來說，更加缺乏決策權(quán)的完整性，因?yàn)樗巧霞?jí)地方政府的直轄區(qū)域。

這種城市與地方的二重性設(shè)置有助于城鄉(xiāng)之間在體制和文化方面的高度一體化，這本身也是中國城市傳統(tǒng)的一部分。這體現(xiàn)了亞細(xì)亞城鄉(xiāng)之間的“無差別的統(tǒng)一”。③在這個(gè)體制下，同樣也會(huì)發(fā)生城鄉(xiāng)之間的影響力的倒轉(zhuǎn)，也就是從“鄉(xiāng)村關(guān)系滲透到城市中”轉(zhuǎn)變到“城市關(guān)系滲透到鄉(xiāng)村中”。④地方政府對(duì)于城鎮(zhèn)區(qū)域的直轄，在傳統(tǒng)社會(huì)可以體現(xiàn)為上級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)區(qū)域的高度監(jiān)控，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化時(shí)代卻表現(xiàn)為發(fā)展權(quán)的過度集中。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展實(shí)踐中，上級(jí)地方政府會(huì)把自己的主要注意力集中在城鎮(zhèn)區(qū)域及其附屬開發(fā)區(qū)的建設(shè)上，形成一種發(fā)展權(quán)配置的城區(qū)中心主義。這種城區(qū)中心主義并不是地方政府主動(dòng)選擇的結(jié)果，從實(shí)際來看，地方政府其實(shí)無從選擇。結(jié)果，本應(yīng)該在城鄉(xiāng)之間把握平衡的上級(jí)地方政府顯示出了鮮明的城市立場(chǎng)。在此情況下，地方政府還能否重建對(duì)城市立場(chǎng)（尤其是城區(qū)或者鎮(zhèn)區(qū)立場(chǎng)）的自主性，就成為能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要議題。

地方政府的城區(qū)中心主義的形成有一個(gè)演變的過程。中華人民共和國成立后，建立了黨政雙重科層體制，傳統(tǒng)的郡縣制演變?yōu)椤俺?jí)郡縣國家”⑤。國家建立了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元分隔體制，讓鄉(xiāng)村服務(wù)于城市，在城市發(fā)展工業(yè)，中國特色的城市中心主義開始形成。這是一種城鄉(xiāng)分隔時(shí)期的城市中心主義。這種城市中心主義很難說是一種城區(qū)中心主義，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制既限制鄉(xiāng)村發(fā)展，也限制城區(qū)發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制保持城市的生產(chǎn)性，控制城區(qū)規(guī)模，壓縮吃商品糧的人口，這是一種限制城市化的工業(yè)化戰(zhàn)略。此時(shí)，地方政府管轄城鎮(zhèn)的郡縣制傳統(tǒng)并未改變，而且保留了民國時(shí)期市鎮(zhèn)自治的成果，允許城市和鎮(zhèn)擁有自己專屬的相對(duì)完整的政府部門。作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，地區(qū)行署統(tǒng)管所屬的城市區(qū)域和縣，除了極少數(shù)城市，沒有在全國建立市管縣體制，當(dāng)時(shí)的城市一般是“小市”，范圍僅限于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)區(qū)域。在這個(gè)階段，上級(jí)地方政府和所屬城鎮(zhèn)之間界限分明，在這個(gè)層次上地方與城市分開了;城鎮(zhèn)政府本身也就是一個(gè)認(rèn)同范圍比較明確的地方政府，在這個(gè)層次上城市與地方同一了。

在20世紀(jì)80年代，市管縣體制開始建立，中國的城市化戰(zhàn)略逐漸形成。但是由于僵化的城市體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市化發(fā)展被證明失敗了。城市中心主義向更加狹隘的城區(qū)中心主義的轉(zhuǎn)變是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之后才出現(xiàn)的，它是全面城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。市管縣體制改“小市”為“大市”，以城市命名地方，把一個(gè)有城有鄉(xiāng)的地方直接命名為“某某市”。具體而言，從省一級(jí)來看，僅為地方政府的省級(jí)政府（直轄市除外）統(tǒng)管了各個(gè)地級(jí)市的市政府（還有少量的州和地區(qū)行署），在省一級(jí)保留了地方管城市的傳統(tǒng)體制。在地級(jí)市范圍內(nèi)，由一個(gè)兼具地方政府和城市政府雙重屬性的地級(jí)市政府來管轄整個(gè)地方。中國的城鎮(zhèn)化高潮出現(xiàn)在2000年以后，各個(gè)地方依靠經(jīng)營城市來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村人口的城市化。多地有針對(duì)性地推動(dòng)了全域統(tǒng)一規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、鄉(xiāng)村企業(yè)向工業(yè)園區(qū)搬遷、中小學(xué)布點(diǎn)改革、信用合作社的商業(yè)化改制、鄉(xiāng)村醫(yī)療體系改革和城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)的私有化等一系列變革，形成了城區(qū)中心主義。在這個(gè)過程中，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷緊密化①，鄉(xiāng)村社會(huì)系統(tǒng)也逐步成為城市社會(huì)系統(tǒng)的一部分，鄉(xiāng)村地區(qū)演變?yōu)槌擎?zhèn)的郊區(qū)。②

黨的十九大作出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的重大決策部署，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》也于2019年5月出臺(tái)。這個(gè)政策的核心著力點(diǎn)是改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制，比如推動(dòng)宅基地使用權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的直接入市，為中國特色的逆城市化改革掃清體制和機(jī)制上的障礙，但是其尚未觸及城市與地方關(guān)系。同時(shí)，黨的十九大還提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度來看，僅進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是不夠的，還需要進(jìn)一步發(fā)展壯大鄉(xiāng)村區(qū)域的產(chǎn)業(yè)，而不能只發(fā)展城區(qū)工業(yè)園里的涉農(nóng)企業(yè)。尤其是對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題要比產(chǎn)權(quán)改革的問題重要。只有發(fā)展壯大鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，才能解決不能進(jìn)城務(wù)工的剩余中老年勞動(dòng)力的就業(yè)問題。這就需要地方政府能夠切實(shí)走出城市中心主義尤其是城區(qū)中心主義，重建一種地方政府相對(duì)于城市立場(chǎng)或者城區(qū)立場(chǎng)的地方政府自主性。

五、 結(jié)語

綜上所述，本文從國家與社會(huì)的關(guān)系、政府間縱向關(guān)系、政府與干部的關(guān)系、城市與地方的關(guān)系四個(gè)維度審視了地方政府自主性。從國家與社會(huì)的維度來看，地方政府自主性是一個(gè)反映地方政府與地方社會(huì)關(guān)系的概念。由于地方政府與地方社會(huì)之間既相互博弈又緊密聯(lián)系，地方政府需要在確保其自主性的完整和獨(dú)立的基礎(chǔ)上，處理好地方政府與地方社會(huì)，尤其是與地方社會(huì)中企業(yè)的關(guān)系，防止政府俘獲和行政腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。從政府間縱向關(guān)系的視角來看，地方政府作為國家意志的貫徹者和國家政策的執(zhí)行者，其自主性是國家自主性在地方上的反映;與此同時(shí)，地方政府作為地方社會(huì)的一個(gè)代表，它與上級(jí)地方政府或者中央政府之間還存在一定的博弈空間。從政府與干部的視角來看，地方政府自主性和官僚自主性有著極其相似的“公—私”雙重屬性。在法治不斷完善的過程中，官僚自主性被視為地方政府自主性的一部分，這使得地方政府自主性中“公”的一面極易被忽略。事實(shí)上，與地方官僚集團(tuán)從自身利益出發(fā)的官僚自主性不同，地方政府自主性是國家自主性在地方的體現(xiàn)。盡管如此，依然要對(duì)官僚自主性進(jìn)行有效的制度化控制，防止地方政府自主性為官僚自主性服務(wù)。從城市與地方關(guān)系的維度來看，建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系需要從城市、鄉(xiāng)村和地方三個(gè)方面來考慮。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，必須推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這就需要地方政府能夠重建其相對(duì)于城市尤其是城區(qū)的自主性，走出城區(qū)中心主義的偏好，采取切實(shí)的措施幫助城鎮(zhèn)區(qū)域之外的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

總之，在中國發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)外循環(huán)并重的時(shí)代，地方政府作為一個(gè)重要的發(fā)展引擎，其自主性的重要程度凸顯，有必要對(duì)其自主性問題進(jìn)行全面分析。既然在制度化程度有限的地方政府運(yùn)行過程中，地方政府的自主性不可能消失，那么就需要地方政府合理建構(gòu)其自主性，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，扮演好自身的角色，發(fā)揮好應(yīng)有的作用。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）