淺析理性官僚制度及其對(duì)我國行政體制改革的啟示

李婭琳

【摘 要】馬克思·韋伯的理性官僚制是現(xiàn)代行政官僚制的發(fā)展的初始

基本組織形態(tài)，在長期的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用。然而我們也應(yīng)

認(rèn)識(shí)到該理論存在著弊端，也受到了很多批判，本文通過分析該理論

的起源、內(nèi)在特征及優(yōu)缺點(diǎn)，提出我國現(xiàn)代化行政體制改革該如何將官僚制理論強(qiáng)化和改造，使之為新時(shí)代行政體制完善發(fā)展服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】官僚；理性；非人格化；批判

一、官僚、官僚制及理性官僚制理論

“官僚”一詞，在中國古代歷史里被認(rèn)為是在衙門里專門從事行政工作的官吏人員，同時(shí)很讓人容易聯(lián)想到官僚作風(fēng)、官僚主義等，頗具貶義性質(zhì)，但是在英文釋義里則沒有這層貶義，更多的是一個(gè)中性詞匯。

“官僚制”這一術(shù)語則起源于18世紀(jì)中期的法國，也被稱為行政集權(quán)制，是一種以效率為中心的政府組織體系，工業(yè)革命后社會(huì)化大生產(chǎn)對(duì)行政管理效率提出了更高更迫切的需求，官僚制的產(chǎn)生則是很好地促進(jìn)了政府管理由人治向法治，由經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)化管理轉(zhuǎn)變，被視為行政管理領(lǐng)域一項(xiàng)重要的現(xiàn)代化管理體制。

“理性官僚制理論”則是由“組織理論之父”—馬克思·韋伯所提出，他認(rèn)為，人類社會(huì)存在著三類合法權(quán)利：一是傳統(tǒng)權(quán)力，由傳統(tǒng)慣例或世襲得來；二是超凡權(quán)力，來源于別人的崇拜與追隨；三是法定權(quán)力，由法律規(guī)定的權(quán)力。其中法定權(quán)利正是理想行政機(jī)構(gòu)的組織基礎(chǔ)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，韋伯設(shè)計(jì)出了具有明確的分工、清晰的等級(jí)關(guān)系和詳盡的規(guī)章制度，以精確、迅速、明確統(tǒng)一、嚴(yán)格地服從、節(jié)約時(shí)間、效率提升為目標(biāo)，有訓(xùn)練有素的館員組成政府管理機(jī)構(gòu)的每個(gè)要素，就如同一臺(tái)精致的機(jī)器一樣，整個(gè)政府組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)作就跟工業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化一樣，以一種不摻雜個(gè)人情感，純粹理性地追求效率提升。

二、理性官僚制的特征

（一）科層化

在官僚制結(jié)構(gòu)體系中，按照職務(wù)等級(jí)或權(quán)力大小講事務(wù)性工作結(jié)構(gòu)成一個(gè)個(gè)工作單元，各層級(jí)人員或部門各司其職，專精于自身職能范圍內(nèi)事物，且受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，不得隨意越位或未經(jīng)許可而越權(quán)處理事務(wù)。

（二）規(guī)范化

官僚制組織的運(yùn)行及成員工作都要依規(guī)進(jìn)行， 組織機(jī)構(gòu)在成立之初，就開始制定相應(yīng)的一套規(guī)章流程，這些制度一旦確立，其成員就必須在其規(guī)定的范圍內(nèi)工作，不是帶以個(gè)人情感好惡去工作，而是按規(guī)辦事，責(zé)權(quán)明晰，程序法定，受規(guī)章制度限制。

（三）公私分明化

在官僚制中，主張公事公辦，公與私是嚴(yán)格分開的，同時(shí)公務(wù)與私人生活領(lǐng)域沒有交集，即官員與其管理的生產(chǎn)資料屬于分離狀態(tài)，不得越線占有。

（四）職業(yè)化

官僚制要求官員必須熟悉本部門業(yè)務(wù)技能，隨時(shí)提高自身工作技能水平，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展或部門發(fā)展的實(shí)際需要，同時(shí)要有忠于職守的覺悟，以自身的能力固定的取酬。

（五）理性化

官僚制要求官員工作不受個(gè)人情感影響，而是以理性的組織決策為指導(dǎo)，在評(píng)判事情時(shí)要以理性思維去分析和解決問題，以“理性人”的身份嚴(yán)格按照法規(guī)條例管理和處理工作，“看事不看人”，確保相對(duì)公平。

三、對(duì)理性官僚制度的評(píng)價(jià)

（一）積極性

官僚制在其形成和發(fā)展的過程中，追求公私分明，公事和私事之間有著明顯的界限，在實(shí)際工作中，以這樣的狀態(tài)運(yùn)行會(huì)使得公共權(quán)力在運(yùn)行過程中能按照既定的規(guī)章制度去實(shí)施，而不是人為的非理性因素去引導(dǎo)，在很大程度上保證了政府行政行為的規(guī)范化和制度化。同時(shí)，官僚制管理的非人格化特征要求個(gè)人并非服從上級(jí)本人，而應(yīng)該是服從既定的規(guī)章制度和公正無私的秩序，上級(jí)管理者擁有的權(quán)力也并非來源于個(gè)人崇拜或是他人賜予，而是由規(guī)則和秩序賦予其行使公共職權(quán)的權(quán)利。這種理性非人格化的特征使得“人人平等”，這也體現(xiàn)了一種否定人治的理性精神。韋伯官僚制理論的行為主體是職業(yè)官員，對(duì)這些官員有著職業(yè)化和專業(yè)化的高素質(zhì)要求，這也為結(jié)構(gòu)組織在全社會(huì)遴選人才擔(dān)任公務(wù)人員，并將范圍不斷擴(kuò)大至社會(huì)各階層，以公平的手段去獲得這個(gè)公務(wù)職位，這不僅有利于提高機(jī)構(gòu)行政運(yùn)營的效率，而且突出了平等性，對(duì)以門第、等級(jí)、血統(tǒng)、特權(quán)觀念為特征的身份制是一種及有力的沖擊，它追求的是任人唯親、主觀臆斷，與現(xiàn)代官僚制度體現(xiàn)的平等性的人文關(guān)懷是切合的，因此，官僚制為現(xiàn)代行政制度有著豐富的借鑒意義。

（二）存在的弊端

1.組織僵化，效率降低

官僚制追求“效率至上”，組織機(jī)構(gòu)大多等級(jí)分明，條款紛雜眾多，很多機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常會(huì)形成制度迷宮、繁文縟節(jié)，而官僚制要求的是官員必須無條件服從特定的規(guī)章制度和工作流程，這樣也就導(dǎo)致了官員的主動(dòng)性受到限制，部分官員出現(xiàn)辦事推諉拖拉現(xiàn)象，這種情況下，官僚主義開始盛行。同時(shí)也降低了組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的靈活性和創(chuàng)造性，久而久之必然會(huì)運(yùn)營僵化、失去活力，進(jìn)而導(dǎo)致工作效率不升反降，這也違背了官僚制的初衷。

2.缺乏民主，導(dǎo)致盲從

官僚制要求下級(jí)服從上級(jí)，嚴(yán)格的服從，精確的執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制體制，這樣一方面忽視了下級(jí)機(jī)構(gòu)工作人員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，妨礙了個(gè)人的成長和個(gè)性的成熟，缺乏民主約束制度和民主精神，使得盲從和隨大流現(xiàn)象得以盛行，另外一方面，官僚制具有的非人格化、科層化等特點(diǎn)，使人在組織中成為工具，壓抑了自身個(gè)性發(fā)展，從而扭曲個(gè)性結(jié)構(gòu)，使職工變成只會(huì)服從于固定規(guī)章制度的“組織人”。

3.信息失真，人浮于事

官僚制要求信息傳輸必須自上而下或者自下而上一

級(jí)一級(jí)的傳輸，一般情況下不能越級(jí)傳輸，這樣就會(huì)使信息在這個(gè)傳輸過程中可能會(huì)出現(xiàn)失真情況，進(jìn)而導(dǎo)致官僚制管理失衡。同時(shí)官僚制要求官員必須按照自身技能只處理本職權(quán)范圍內(nèi)事務(wù)，由于現(xiàn)在專業(yè)劃分日益細(xì)化，專業(yè)間交叉重疊部分不斷增大，如果還是一味地要求專注于自身“一畝三分地”，很容易出現(xiàn)官員遇事推諉，爭功畏過，只掃門前雪，各部門之間權(quán)責(zé)也變得混淆，人浮于事的現(xiàn)象也就不足為怪了。

四、對(duì)我國行政體制改革的啟示

隨著我國改革開放不斷推進(jìn)，我國的行政體制設(shè)置和公務(wù)員制度也在不斷完善，在這個(gè)改進(jìn)的過程中，馬克思·韋伯的理性官僚制理論扮演了一個(gè)至關(guān)重要的角色，我國的公務(wù)員制度可以看做是其理論在中國的具體實(shí)踐，本質(zhì)上要求的是法理型社會(huì)，避免人治，追求法治，這正是現(xiàn)代化社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志。韋伯的理性官僚制理論，無論是其積極性或是其他學(xué)派對(duì)該理論的批判修正對(duì)我國行政體制改革都具有借鑒意義。

首先，理性化的官僚體制要求公私分明，這對(duì)我國行政體制傳統(tǒng)理念誤區(qū)的沖擊。由于我國長期的封建專制制度所形成的一系列官僚制度錯(cuò)誤觀念，諸如“家國不分”、“公私不分”“政企不分”等思想觀念，都限制和制約了社會(huì)發(fā)展。而官僚制的職業(yè)化、公私分明化特征就是要求個(gè)人與所掌握的物資相分離，在這種前提下，公私分離也就理所應(yīng)當(dāng)了。這些對(duì)我國的社會(huì)實(shí)踐都具有重要的指導(dǎo)意義。

其次，韋伯的理性官僚制構(gòu)建了一種現(xiàn)代官僚體制。它注重培養(yǎng)理性精神，尊重符合理性的法律、規(guī)章、制度，樹立了法律優(yōu)先的觀念，可以有效地克服個(gè)人以主觀情感辦事等人治思想，使社會(huì)治理從人治走向法治。同時(shí)，官僚制要求公務(wù)人員必須職業(yè)化、專業(yè)化，這也對(duì)現(xiàn)代管理人才綜合素質(zhì)能力的提高提出要求，為我國依法治國和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略提供理論參考。

再次，理性官僚體制更新了“為人民服務(wù)”的理念，為現(xiàn)代行政體制信息傳遞管理模式提供借鑒。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)普及化，政務(wù)公開系統(tǒng)進(jìn)一步完善，政府上網(wǎng)工程全面深化，信息傳遞不再是扁平式，以往由于科層化導(dǎo)致信息傳遞必須由下級(jí)逐級(jí)向上級(jí)傳遞的模式也在逐漸改變，信息失真的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低，行政效率也能因此提高。

最后，官僚制理論也存在著一些弊端，通過對(duì)這些弊端的反思和批判，也有利于我國行政體制改革去粗取精，吸收教訓(xùn)。一方面，我們要認(rèn)識(shí)到政府對(duì)公共生產(chǎn)資料實(shí)行壟斷是為了避免浪費(fèi)性的生產(chǎn)，但是容易導(dǎo)致生產(chǎn)的不計(jì)成本和資源的浪費(fèi)，再加上壟斷性質(zhì)就失去了公平的市場競爭，這樣都使得政府機(jī)關(guān)效率受限。另一方面，我們也要充分認(rèn)識(shí)到這種理性官僚制存在著忽視人性，把人工具化的缺陷，這有悖于我們現(xiàn)在所提倡的“人本主義”管理理念。因?yàn)槿嗽诮M織中不是孤立存在的，而是要積極地與他人進(jìn)行互動(dòng)交流，才能提升自我，進(jìn)而提高工作效率，這種既具有理性精神又能充分反映人性的人本主義管理模式將會(huì)是我國未來行政體制改革的重點(diǎn)所在。

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