多中心治理視角下的北京城市更新機制優(yōu)化研究

高璐

國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，要進一步推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。北京作為我國的首都、超大城市和世界級歷史文化名城，城市更新工作任務更重、敏感度更高，需要更加完善的思路、理念與方案。為此，本文基于公共治理視角，對新時期北京城市更新工作開展優(yōu)化研究。

一、我國城市更新歷程中的主體演變

“城市更新”一詞來源于西方，興起于二戰(zhàn)時期，Peter Roberts將城市更新定義為“用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題;應該致力于在經(jīng)濟、社會、物質(zhì)環(huán)境等各個方面對處于變化中的城市地區(qū)作出長遠的、持續(xù)性的改善和提高”。從國外來看，城市更新主體大致分為政府主導型、公私合作型和社區(qū)參與型。

從新中國成立以來，我國城市更新大致可以分為計劃經(jīng)濟時期、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期和綜合化的城市建設與更新時期。在計劃經(jīng)濟時期，中央與地方之間形成控制與被控制的關(guān)系，中央政府占據(jù)主導位置，全程參與改造工作，通過財政撥款等方式，圍繞工業(yè)建設開展帶有公益性質(zhì)的改造。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，我國在政府主導下逐漸恢復城市規(guī)劃，進行城市改造體制改革。在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變后，重視發(fā)揮市場作用。政府通過提供相應的政策和稅收支持手段，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商積極投資提升經(jīng)濟增長，但對城市長遠發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響。在綜合化的城市建設與更新時期，“自下而上”的城市更新訴求開始顯現(xiàn)。

當前，我國城市更新正出現(xiàn)一些新的動態(tài)，即在黨建引領(lǐng)下，聯(lián)合政府、企業(yè)、社會三大利益主體對建成區(qū)的城市空間形態(tài)和功能進行改善，以此提升城市整體品質(zhì)，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

我國城市更新中涉及的利益主體日益多元，即從過去政府主導的自上而下、單向度的一元主體，向上下雙向度互動、多方主體合作的方向演進。在這種情況下，如何有效供給公共產(chǎn)品和服務、平衡各方利益、提高效率、實現(xiàn)科學管理，是城市更新的關(guān)鍵內(nèi)容，亟待新的分析框架展開剖析。

二、多中心治理理論的導入

英國學者邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中首次提及和闡釋“多中心”一詞。奧斯特羅姆夫婦基于深刻的理論分析和豐富的實證分析，共同創(chuàng)立了多中心治理理論。他們認為公共事物的治理應該擺脫市場或政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服單一依靠市場或政府的不足。

（一）多中心治理的理論框架

多中心治理是以自主治理為基礎，允許多個權(quán)力中心或服務中心并存，構(gòu)建平衡高效的治理網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，通過相互合作實現(xiàn)公共利益最大化。其基本理論框架如下：

第一，多中心治理的主體呈現(xiàn)復合特征。主體包含政府、企業(yè)和社會三大維度。各主體相對獨立且相互聯(lián)系，在一定范圍內(nèi)共同承擔公共事務治理的職責。因社會環(huán)境具有多樣復雜性，演繹出不同的利益和需求，三類主體需不斷協(xié)調(diào)彼此間的利益和需求。

第二，多中心治理的關(guān)系呈現(xiàn)“合作—競爭—合作”狀態(tài)。公共物品的生產(chǎn)與提供首先建立在多中心主體的合作意愿上，但因各中心主體是自治的，追求主體利益最大化，使得各中心主體紛紛圍繞公共物品的生產(chǎn)展開博弈競爭，最終通過需求表達、談判協(xié)商等方式達成一致行動策略，切實展開合作生產(chǎn)。

第三，多中心治理的目標是實現(xiàn)各方利益集合的最大化，即意味著個人利益和公共利益均實現(xiàn)最大化的滿足。因不同利益主體有不同的利益需求，在立足各中心主體的利益需求考量下，以明確公共利益的目標為前提，通過各中心主體間的協(xié)商協(xié)作，最終實現(xiàn)個人利益和公共利益的兼顧平衡。

（二）城市更新多中心治理分析框架

針對城市更新實踐中的主體類型與關(guān)系格局，筆者根據(jù)多中心治理理論提出城市更新多中心治理分析框架，該框架主要包含多元主體層、關(guān)系網(wǎng)絡層和利益集合層三大層次。

從多元主體層來看，結(jié)合當前我國社會治理要求，主要涉及黨委、政府、企業(yè)、市民、研究咨詢機構(gòu)、媒體六大維度治理主體。其中，黨委發(fā)揮引領(lǐng)作用，凝聚共識;政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，平衡多元利益;企業(yè)注入社會資本，參與項目更新;市民充分參與，表達個人見解;研究咨詢機構(gòu)匯集專業(yè)智慧，設計改造方案;媒體發(fā)揮傳播作用，搭建溝通橋梁。

從關(guān)系網(wǎng)絡層來看，各中心主體之間相互影響，彼此之間利益制衡。建立在多中心主體的合作意愿基礎上，各中心主體之間進行溝通博弈，最終通過協(xié)商協(xié)作達成一致行動策略，實現(xiàn)公共利益的最大化。

從利益集合層來看，黃色圈層指代各中心主體的個人利益，橙色圈層指代公共利益，藍色圈層指代整體的利益集合，通過各中心主體間的協(xié)商協(xié)作后，最終實現(xiàn)個人利益和公共利益的兼顧平衡。

三、北京城市更新典型案例分析

（一）勁松老舊小區(qū)改造分析

勁松小區(qū)位于北京市東三環(huán)勁松橋西側(cè)，隸屬北京市朝陽區(qū)勁松街道轄區(qū)，是1978年建設的北京第一批成建制小區(qū)。在新時期下，存在人群、基礎設施和配套服務三方面錯配的問題，但僅靠政府單方力量難以從根本上解決?；诖?，2018年7月，勁松街道與社會機構(gòu)達成合作，結(jié)合對勁松小區(qū)綜合改造和提升的實踐，共同探索能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)長效良性發(fā)展的創(chuàng)新模式。

改造過程分析：一是從多元主體層來看，勁松老舊小區(qū)改造涉及各級黨委、區(qū)委辦局、街道辦事處、居委會、愿景集團、居民、研究院和媒體，各中心主體相互獨立且相互聯(lián)系，代表各自不同的利益和需求。二是從關(guān)系網(wǎng)絡層來看，各級黨委成立議事小組，開展議事協(xié)商與居民深入交流，了解居民個人需求。區(qū)級政府統(tǒng)籌，落實“街巷吹哨，部門報到”的職責。勁松街道黨工委引領(lǐng)與勁松街道辦事處各科室構(gòu)建試點社區(qū)工作推動小組，主導老舊小區(qū)改造工作，實現(xiàn)黨政把關(guān)。改造中提供并形成一些經(jīng)營性空間使用權(quán)，供企業(yè)平衡資金使用。居委會黨委引領(lǐng)展開居民自治，組織協(xié)調(diào)，解決住戶需求。愿景集團聯(lián)合設計研究院，結(jié)合居民實際需求設計改造方案，實現(xiàn)投建管運一體化。主流媒體對勁松模式大力推廣，引發(fā)全國借鑒，將老舊小區(qū)改造工作推向高潮。三是從利益集合層來看，各中心主體以讓勁松小區(qū)成為環(huán)境整潔、管理有序、守望相助、共治共享的和諧家園為前提，充分考量彼此間的利益需求，通過各中心主體間的協(xié)商協(xié)作達成合作。責任規(guī)劃師與街道對經(jīng)過利益平衡后的共同規(guī)則進行持續(xù)保障落實，最終實現(xiàn)各中心主體間的雙贏局面。

（二）望京小街商業(yè)街區(qū)改造分析

望京小街處于望京的核心腹地。此前，這里整體空間日漸老舊，頻繁出現(xiàn)私搭亂建的現(xiàn)象。且隨著城市定位和周邊業(yè)態(tài)的更新變化，小街整體商業(yè)層次與當前的實際需求產(chǎn)生錯位。與此同時，車輛無序亂放和道路長期擁堵的問題日益凸顯。在朝陽區(qū)政府、望京街道和萬科集團“共建、共治、共享”的精細化改造下，望京小街已成為“宜居、宜商、宜業(yè)”的城市更新和街區(qū)治理樣本。

改造過程分析：一是從多元主體層來看，望京商業(yè)街區(qū)改造涉及各級黨委、各級政府、街道辦事處、萬科集團、商戶和居民、各大高校和媒體，各中心主體相互獨立且相互聯(lián)系，代表各自不同的利益和需求。二是從關(guān)系網(wǎng)絡層來看，各級黨委組織領(lǐng)導推進改造工作，形成共識;北京市委、市政府出臺《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》引導步行街的改造提升，朝陽區(qū)政府與萬科集團達成合作意向引入社會資本，政府配套資金并行參與;在街道社工委的組織下，萬科以投資、研討等多種形式參與治理建設，進行了一對一“敲門行動”，了解企業(yè)員工的迫切需求;街道建立以黨建協(xié)調(diào)委員會為核心、小街自治委員會為支撐、商戶自治聯(lián)盟和流動黨支部為補充的治理架構(gòu)，以便商戶和居民充分表達自身訴求;清華美院等高校通過藝術(shù)作品展覽，引入潮流元素，加大街區(qū)客流;媒體整理望京小街城市更新經(jīng)驗，推廣街區(qū)治理樣本。三是從利益集合層來看，各中心主體以讓望京小街成為“宜居、宜商、宜業(yè)”的商業(yè)街區(qū)為前提，充分考量各中心主體的利益需求，通過各中心主體的多方合作及有效協(xié)商解決，形成“商業(yè)+文化、商業(yè)+科技、商業(yè)+商務、商業(yè)+文明、商業(yè)+休閑”的模式，讓望京小街形成更具價值的街區(qū)級特色更新。

（三）首鋼產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造分析

首鋼工業(yè)園區(qū)位于長安街延長線西部，承載著緩解北京中心城區(qū)發(fā)展壓力、釋放城市西部空間和帶動北京西部地區(qū)發(fā)展的重要職能。2011年，原園區(qū)全面停產(chǎn)搬遷至河北曹妃甸。2016年3月，北京市政府確定2022年冬季奧運會組委會辦公地選址首鋼，使工業(yè)遺存城市“重生”，成長為生活的嶄新組成部分，實現(xiàn)了從工業(yè)性到城市性的積極轉(zhuǎn)變。

改造過程分析：一是從多元主體層來看，首鋼工業(yè)園區(qū)改造涉及黨委、各級政府、首鋼集團、筑境設計等專業(yè)研究咨詢機構(gòu)、市民和媒體，各中心主體相互獨立且相互聯(lián)系，充分表達個人利益訴求。二是從關(guān)系網(wǎng)絡層來看，各級黨委之間相互協(xié)作，牽頭引領(lǐng)工業(yè)遺存更新工作。各級政府主導，給予企業(yè)相關(guān)政策支持、財政撥款，完成相關(guān)更新建設工作，北京市規(guī)劃和自然資源委員會協(xié)調(diào)配合相關(guān)工作。首鋼集團參與園區(qū)更新改造，把握體育+產(chǎn)業(yè)的契機，與多家重要合作伙伴簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展。筑境設計參與兩湖片區(qū)改造項目，實地勘探設計三高爐，順應市民需求和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要求。北京市城市規(guī)劃設計研究院長期緊密地協(xié)調(diào)配合與服務。市民自發(fā)打卡傳播，出現(xiàn)在年輕群體“破圈”的現(xiàn)象。媒體宣傳提升新園區(qū)知名度。首鋼的標志性照片逐漸被添加到大眾點評、小紅書等App中的“北京網(wǎng)紅打卡地”最新名單上。三是從利益集合層來看，各中心主體以打造首鋼工業(yè)園區(qū)為co-work、co-live、co-ioy生態(tài)空間，集購物、娛樂、微度假為一體的產(chǎn)業(yè)社區(qū)為前提，充分考量各中心主體的利益需求，通過各中心主體間的協(xié)商談判達成共識，形成人文景致、工業(yè)情懷與生態(tài)之美相融一體的工業(yè)遺存城市更新典范。

四、新時期北京城市更新機制的完善建議

（一）進一步動員豐體參與，構(gòu)筑多元共治網(wǎng)絡

北京市在開展城市更新工作中，實現(xiàn)了多主體積極參與的良好局面。黨建引領(lǐng)城市更新建設，發(fā)揮基層黨組織和黨員在城市建設中的先鋒作用。政府明晰自身角色定位，提供政策支持，做好城市更新工作中的統(tǒng)籌者。企業(yè)多種形式參與城市更新建設，在目標規(guī)則約束下尋求利益空間，做好城市更新中的實施者。研究咨詢機構(gòu)凝聚專業(yè)智慧，為城市更新項目的設計建言獻策。公民做好城市更新工作中的參與者、受益者和評判者，充分表達個人意見和心聲。媒體深入?yún)⑴c城市更新建設工作，進一步做好城市更新中的傳播者。今后，應增強各中心主體整體協(xié)同聯(lián)動，加強各主體參與的法定化保障機制，提高北京城市更新“共治”效率。

（二）進一步完善關(guān)系網(wǎng)絡，達成多中心協(xié)調(diào)共治

多中心治理的關(guān)系以自主治理為基礎，呈現(xiàn)“合作—競爭—合作”狀態(tài)，各中心主體利益多樣化，存在著復雜的利益博弈關(guān)系。各中心主體針對不同問題通過反復談話找到分歧;通過反復協(xié)商，平衡各主體的利益，以謀求最大共識，最后形成集體行動。今后，各級政府應更好地引導各主體間的互動，通過分階段、分線條地協(xié)商談判以應對博弈復雜化，通過構(gòu)建程序性協(xié)同機制，開拓交流渠道和平臺，促進主體間的觀點交流。這樣，實現(xiàn)各中心主體間的良性互動，加強各中心主體間的平等對話關(guān)系，使各中心主體在城市更新建設中有效運轉(zhuǎn)。

（三）進一步促成利益共識，實現(xiàn)多元利益均衡

各中心主體均存在自身利益需求。今后，應采取民意調(diào)查和居委會等多種方式更深入地摸底利益訴求，積極構(gòu)建開放透明的交流溝通機制，最終在主體間確立統(tǒng)一的判斷和認同，維護各方協(xié)同合作關(guān)系，以便最終實現(xiàn)利益集合的最大化。與此同時，不斷完善協(xié)商溝通，形成更為穩(wěn)定的利益共識和分配機制，持續(xù)關(guān)注和重視弱勢群體的利益需求和整體的公共利益。

隨著我國城市化進程進入中高發(fā)展階段，城市更新是未來城市發(fā)展的新增長點，實施城市更新對不斷滿足人民日益增長的美好生活需要具有重要意義。城市更新工作要調(diào)動各方力量，進行高度交互與參與，整合各類資源，形成多方主體協(xié)同的城市治理格局，提升區(qū)域整體價值，構(gòu)筑新型城市空間。

（責任編輯：榮榮）