上海市智慧賦能城市管理精細(xì)化探索與實(shí)踐

金晨

上海是一座擁有近3000萬人口、220多萬家企業(yè)的超大型城市，各類房屋建筑面積超過14億平方米，其中8層以上的高層建筑將近5萬幢，每天軌交客流量1000多萬人次，起降航班2000余架次。作為一個系統(tǒng)龐雜的有機(jī)體、生命體，城市中的任何一個細(xì)微變化，都可能引發(fā)連鎖反應(yīng)。而伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷加快，人民生活水平的不斷提高，新問題、新需求、新視角不斷涌現(xiàn)，對城市管理的要求越來越高。越來越多的人、事、物需要管理，越來越多的潛在風(fēng)險(xiǎn)需要防控，依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)和一般的技術(shù)手段，很多問題看不清楚、管不過來、處理不了，需要新的能力，特別是在智能化方面要提高發(fā)現(xiàn)問題、處置問題的能力。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海考察時強(qiáng)調(diào)，一流城市需要一流治理，搞好城市治理關(guān)鍵要抓一些“牛鼻子”工作，以智能化為突破口，重點(diǎn)抓好政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)建設(shè)。這一重要指示為上海智慧賦能城市管理精細(xì)化指明了方向。

一、以城市網(wǎng)格化綜合管理為基礎(chǔ)，打造城市管理精細(xì)化工作平臺

“智慧”是一流城市治理的發(fā)力點(diǎn)和突破口。近年來，上海在智慧治理方面已有一定的實(shí)踐探索。2005年，上海在實(shí)地學(xué)習(xí)網(wǎng)格化管理首創(chuàng)地——北京市東城區(qū)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著手開發(fā)建設(shè)城市網(wǎng)格化綜合管理信息系統(tǒng)（1.0版），先后在長寧、盧灣、浦東、閘北、徐匯等區(qū)開展網(wǎng)格化管理試點(diǎn)，并于2009年實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2013年，上海市人民政府發(fā)布了《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》。2014年，落實(shí)了區(qū)、街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理中心的編制，并明確了職能。2015年，完善了《上海市網(wǎng)格化綜合管理標(biāo)準(zhǔn)》。從2017年開始，浦東新區(qū)等地區(qū)探索將相關(guān)管理、執(zhí)法、作業(yè)、服務(wù)等資源力量統(tǒng)一納入網(wǎng)格，在網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上拓展范圍至城市運(yùn)行管理。

2019年，為深入貫徹習(xí)近平總書記在上海考察時的重要講話，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快建設(shè)城市管理服務(wù)運(yùn)行平臺總體方案的要求，上海市結(jié)合十多年網(wǎng)格化管理的工作基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，升級建設(shè)城市管理精細(xì)化工作平臺（2.0版）。該平臺著眼“高效處置一件事”，以“態(tài)勢全面感知，趨勢智能預(yù)判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、行動人機(jī)協(xié)同、隱患實(shí)時管控，問題閉環(huán)處理”為建設(shè)目標(biāo)，依托統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、終端，按照統(tǒng)一的邏輯和標(biāo)準(zhǔn)，為全市推廣應(yīng)用“六個一”技術(shù)支撐體系做好先行先試，即治理要素一張圖、互聯(lián)互通一張網(wǎng)、數(shù)據(jù)匯集一個池、城市大腦一朵云、系統(tǒng)開發(fā)一平臺、移動應(yīng)用一門戶。

升級后的上海城市管理精細(xì)化工作平臺業(yè)務(wù)以“1+3+N”網(wǎng)格化管理為核心?！?”，即城市管理領(lǐng)域的各類部件、事件問題。“3”，即融入了110非警務(wù)警情、政法綜治和市場監(jiān)管的業(yè)務(wù)?！癗”即逐步納入公共衛(wèi)生、防臺防汛、基層治理等內(nèi)容，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)管理、房屋管理和城市管理業(yè)務(wù)全覆蓋。在運(yùn)作體系方面，主要為“三級平臺、五級應(yīng)用”?！叭壠脚_”主要是指市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級平臺。其中，市級平臺主要抓標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，統(tǒng)管全局;區(qū)級平臺主要做協(xié)調(diào)，發(fā)揮其支撐作用;街鎮(zhèn)級平臺主要是實(shí)戰(zhàn)和處理日常城市管理問題。目前，該平臺已覆蓋全市16個區(qū)、228個街鎮(zhèn)級平臺?！拔寮墤?yīng)用”主要是指市級應(yīng)用、區(qū)級應(yīng)用、街鎮(zhèn)應(yīng)用、網(wǎng)格應(yīng)用、小區(qū)樓宇應(yīng)用。截至2020年年底，平臺已有300多個應(yīng)用場景投入使用，為基層管理作業(yè)賦能。預(yù)計(jì)未來還將有更多的應(yīng)用場景接入。

上海城市管理精細(xì)化工作平臺的升級，實(shí)現(xiàn)了上海城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，從“高效處置一件事”出發(fā)，逐步邁向“高效治理一區(qū)域、一領(lǐng)域”，推動實(shí)現(xiàn)對問題隱患的早排查、早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。助力上海數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為超大城市治理現(xiàn)代化、管理精細(xì)化提供了“上海方案”。

二、依托城市信息模型（CIM）平臺，打造數(shù)字孿生城市

城市信息模型（CIM）底座，是城市管理精細(xì)化工作平臺的重要運(yùn)行基礎(chǔ)，也是落實(shí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要舉措之一。近年來，上海市著力打造包括基礎(chǔ)地理信息、建筑物模型和各類基礎(chǔ)設(shè)施等城市治理各要素的城市三維空間數(shù)據(jù)底板。探索將建筑信息模型（BIM）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和物聯(lián)網(wǎng)（IOT）等多項(xiàng)技術(shù)統(tǒng)一集成、一圖匯聚，形成涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營管理全生命周期的城市信息模型（CIM）底座，作為數(shù)字孿生城市建設(shè)的基礎(chǔ)。

截至2020年年底，上海市城市三維空間數(shù)據(jù)底板已集成了1500多萬個城市部件、8.5萬多公里地下管線、4000多個建設(shè)工地、1.4萬多個住宅小區(qū)、3000多處歷史保護(hù)建筑、近1.3萬棟玻璃幕墻建筑等靜態(tài)數(shù)據(jù)和實(shí)時的天氣、執(zhí)法車輛、巡邏人員、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等動態(tài)數(shù)據(jù)，以及行政審批、案件處置等管理類數(shù)據(jù)，建立了統(tǒng)一的地名地址標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)庫，同步建立了數(shù)據(jù)動態(tài)更新的維護(hù)機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)了可視化、標(biāo)準(zhǔn)化的共享共用。

與此同時，上海市還建設(shè)了基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境、城市交通、城市保障、城市安全、城市活力六個維度的城市生命體征監(jiān)測系統(tǒng)，已歸集各類體征指標(biāo)202項(xiàng)，通過整合各類實(shí)時感知數(shù)據(jù)資源，推進(jìn)視頻監(jiān)控資源共享，實(shí)時了解城市運(yùn)行動態(tài)。

三、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，開發(fā)智能化應(yīng)用場景

上海城市管理精細(xì)化工作平臺聚焦建筑工地、深基坑、地下空間、燃?xì)夤芫W(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施安全重點(diǎn)領(lǐng)域，高空墜物、疫情防控、防臺防汛等城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，以及違法建筑、群租等高頻多發(fā)、市民群眾反映強(qiáng)烈的難題頑癥治理，開發(fā)智能應(yīng)用場景。通過采集、匯聚、共享海量數(shù)據(jù)，增強(qiáng)智慧分析能力，層層賦能，對城市運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)時檢測、源頭管控、過程監(jiān)測、預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急處置和綜合管理，實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)管理由經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)預(yù)測型轉(zhuǎn)變，突發(fā)事件應(yīng)對由被動應(yīng)對型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。

以玻璃幕墻安全監(jiān)管場景為例。其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自于“云幕墻”平臺，通過構(gòu)建和維護(hù)“一樓一檔”，服務(wù)于既有幕墻建筑的監(jiān)督管理，具體內(nèi)容包括市委托督查、區(qū)委托巡查，業(yè)主管理行為，以及住建委玻璃幕墻建筑施工竣工的數(shù)據(jù)等。該自動發(fā)現(xiàn)手段綜合樓齡、幕墻結(jié)構(gòu)、環(huán)境因素形成潛在隱患建筑算法進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，提示對可能出現(xiàn)玻璃破碎風(fēng)險(xiǎn)的大樓進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。同時，還包括行業(yè)巡查、網(wǎng)格上報(bào)，以及熱線媒體曝光等多種渠道。2020年，上海市玻璃幕墻建筑全面納入智能化監(jiān)管，及時推送疑似玻璃破碎風(fēng)險(xiǎn)904處，檢查確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn) 648處。

再以違法建筑治理場景為例。為了抑制在建違建，該場景從網(wǎng)格化系統(tǒng)的網(wǎng)格員巡查、街鎮(zhèn)拆違實(shí)施部門的行業(yè)巡查、12319和12345熱線系統(tǒng)的市民投訴、物業(yè)中心上海物業(yè)App的物業(yè)巡查等獲取主動、被動發(fā)現(xiàn)的違建數(shù)據(jù)，同時，要求屬地應(yīng)用無人機(jī)和遙感等自動發(fā)現(xiàn)手段 ，通過三大發(fā)現(xiàn)渠道獲取的問題線索，由網(wǎng)格化平臺派單系統(tǒng)派至各街鎮(zhèn)拆違實(shí)施部門進(jìn)行核實(shí)。若不是違法建筑，則直接進(jìn)入復(fù)核流程（區(qū)復(fù)核街鎮(zhèn)辦理結(jié)果）。若確認(rèn)違建，先在拆違業(yè)務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)行數(shù)據(jù)庫比對，對已在數(shù)據(jù)庫中的點(diǎn)位進(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，對庫中沒有的點(diǎn)位進(jìn)行補(bǔ)入庫。若后期補(bǔ)辦房產(chǎn)證，則進(jìn)入復(fù)核流程。若是存量違建，則進(jìn)入一般處置程序。若是在建違建，則進(jìn)入快速處置程序。該應(yīng)用場景還運(yùn)用了大數(shù)據(jù)分析，鎖定在建多發(fā)易發(fā)區(qū)域，進(jìn)行重點(diǎn)管控、加強(qiáng)管理。

上海浦東新區(qū) 攝影：王伯承

再比如群租治理場景。除獲取監(jiān)管部門巡查、市民投訴等主動、被動發(fā)現(xiàn)渠道的數(shù)據(jù)外，平臺還研發(fā)了水電氣分析模型、實(shí)有人口模型、快遞和外賣分析模型等算法模型，推算出疑似群租的數(shù)據(jù)，加強(qiáng)自動發(fā)現(xiàn)。自動發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)包括市大數(shù)據(jù)中心從水電氣公司收集到的水、電、氣數(shù)據(jù)，從市公安局獲得的實(shí)有人口數(shù)據(jù)，從市房屋管理部門獲取到的房屋數(shù)據(jù)，以及從各區(qū)公安局獲取的快遞數(shù)據(jù)、從外賣公司獲取的外賣數(shù)據(jù)。通過三大發(fā)現(xiàn)渠道獲取的問題線索，由群租系統(tǒng)推送到網(wǎng)格化平臺的派單系統(tǒng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。根據(jù)地址信息分送到各街鎮(zhèn)平安辦，由各街鎮(zhèn)平安辦先立案，后派遣人員上門處置，處置完成后再派遣人員對整改后的信息進(jìn)行核查。如果核查成功則對該群租事件進(jìn)行結(jié)案;如果核查發(fā)現(xiàn)還未整改，則返回到處置流程對該事件進(jìn)行督辦，直到該群租信息被整改完成。

同時，平臺支持各區(qū)、各部門、各單位依托上海城市管理精細(xì)化工作平臺系統(tǒng)框架，結(jié)合具體業(yè)務(wù)需求開發(fā)智能應(yīng)用場景。例如，浦東新區(qū)開發(fā)了首個用于文明創(chuàng)建的智能體系，集成文明交通、生活垃圾處理、工地不文明施工、噪音擾民、街區(qū)管理、志愿者管理等 50多個專項(xiàng)智能化場景應(yīng)用。黃浦區(qū)創(chuàng)新外灘客流管理方法，將客流和氣象、交通、物聯(lián)感知數(shù)據(jù)等要素融合，及時管理外灘客流態(tài)勢。在西班牙巴塞羅那舉辦的 2019年全球智慧城市大會上，靜安區(qū)的大數(shù)據(jù)與城市精細(xì)化管理項(xiàng)目獲得全球智慧城市大會中國賽區(qū)城市精細(xì)化治理獎。

四、以技術(shù)創(chuàng)新倒逼流程再造，推進(jìn)管理模式創(chuàng)新

智慧賦能治理的落腳點(diǎn)是治理，以技術(shù)創(chuàng)新倒逼流程再造，從而引發(fā)管理模式創(chuàng)新。上海市將城市網(wǎng)格化綜合管理平臺升級為城市管理精細(xì)化工作平臺的最終目的，就是以線上信息流、數(shù)據(jù)流倒逼線下業(yè)務(wù)流程全面優(yōu)化和管理創(chuàng)新。新的平臺抓住內(nèi)部管理、部門協(xié)同管理、基層聯(lián)勤管理三大環(huán)節(jié)，依靠技術(shù)手段及時發(fā)現(xiàn)問題，以跨部門專題協(xié)同應(yīng)用場景為驅(qū)動，深化部門協(xié)同和聯(lián)勤聯(lián)動，推進(jìn)構(gòu)建扁平化管理體系，提高市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級聯(lián)動處置能力。

一是全面梳理內(nèi)部工作流程。推進(jìn)處理模式從傳統(tǒng)人工處理向“機(jī)器派單、智能管理”轉(zhuǎn)變，截至2020年年底，1/3以上的工單由人工派單轉(zhuǎn)為系統(tǒng)派單，實(shí)現(xiàn)了“指令到人”。通過政務(wù)微信的入口，實(shí)現(xiàn)信息采集的實(shí)時和全量，客觀全面地反映各單位的作業(yè)情況。目前政務(wù)微信日均處置案件已超6萬件。在徐匯區(qū)，通過智能化發(fā)現(xiàn)手段，將網(wǎng)格員等人工巡查力量從相對較為簡單的、“人工智能”可以進(jìn)行判斷的問題上解放出來，更多地在較為復(fù)雜的事件上投入人力。比如，汾陽路150號附近路面發(fā)生龜裂，就是通過車輛巡查、主動發(fā)現(xiàn)，派單到區(qū)網(wǎng)格平臺，再派單至相關(guān)管理部門，最后指派人員修補(bǔ)施工，并由網(wǎng)格員核查整改。該案件全流程閉環(huán)管理，僅耗時5天。

二是推進(jìn)外部管理流程再造。依托市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級系統(tǒng)平臺，建立統(tǒng)一的管理事項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范處置流程，將原“條、條、條”的模式轉(zhuǎn)換到“條、塊、塊”或“條、條、塊”模式，著力解決跨區(qū)域、跨部門、跨層級的問題。比如，由市水務(wù)局打造的“防汛中央地圖”已接入上海城市管理精細(xì)化工作平臺，當(dāng)出現(xiàn)雷電、暴雨預(yù)警，全市700多處下立交、道路、小區(qū)積水監(jiān)測點(diǎn)，27493公里地下排水管網(wǎng)，64個易積水點(diǎn)，14020個小區(qū)，都會被在線監(jiān)測。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重積水，系統(tǒng)會將有關(guān)情況第一時間推送到“條”和“塊”，全市100多臺GPS定位的泵車隨時待命。

三是推進(jìn)基層勤務(wù)模式再造。強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)和人員向街鎮(zhèn)和居委會、村委會下沉，組建多部門聯(lián)合7×24小時全天候綜合響應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急處置隊(duì)伍。推進(jìn)“多格合一、人進(jìn)網(wǎng)格”，綜合統(tǒng)籌城管、警務(wù)、市場監(jiān)管、綜治、作業(yè)、服務(wù)等基層力量下沉到“網(wǎng)格”，責(zé)任細(xì)化落實(shí)到“網(wǎng)格”，逐步建立起“網(wǎng)格—崗位—部門—人員”的對應(yīng)關(guān)系。做到在最低層級、最早時間，以相對最小成本，解決最大的問題，取得最佳的綜合效果。比如，在疫情防控工作中，長寧區(qū)江蘇路街道運(yùn)用“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺設(shè)置防疫專頁，梳理了十大類200余項(xiàng)防疫期間采集的數(shù)據(jù)要素，包括哪些居民正在居家觀察、哪些重點(diǎn)區(qū)域完成了每日四次消毒、哪些辦公樓的返滬白領(lǐng)集中增加等。實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)全匯總，為社區(qū)疫情研判提供決策支持。

五、智慧賦能上海城市管理精細(xì)化需要注意的幾個關(guān)系

城市是一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，是生命體、有機(jī)體，要做到城市管理“像繡花一樣精細(xì)”，必須充分借助于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，走“智慧賦能治理”之路。在推動相關(guān)工作過程中，要注意把握好幾個關(guān)系：

一是把握好與城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)系。上海市委、市政府提出，上海市要加快涵蓋經(jīng)濟(jì)、生活、治理三大領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。城市管理精細(xì)化工作平臺建設(shè)是治理領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要工作。當(dāng)前，上海市正在推進(jìn)全市層面的城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，涵蓋的領(lǐng)域廣泛，上海城市管理精細(xì)化工作平臺是它的重要組成部分，其他還包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、文化旅游等諸多方面。要按照“經(jīng)濟(jì)數(shù)字化重在高質(zhì)量、生活數(shù)字化重在高品質(zhì)、治理數(shù)字化重在高效能”的定位，從簡單樸素的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型做起，在實(shí)戰(zhàn)管用的前提下，與經(jīng)濟(jì)、生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型做好銜接與融合。

二是把握好與新基建各項(xiàng)任務(wù)的關(guān)系。上海城市管理精細(xì)化工作平臺建設(shè)是新基建的重要組成部分，與其他部分是相輔相成的關(guān)系。平臺的建設(shè)使用，依賴于政務(wù)云、政務(wù)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但又能規(guī)范指引這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動各類設(shè)施的復(fù)合使用、落地應(yīng)用和集約高效。

三是把握好與線下業(yè)務(wù)實(shí)踐的關(guān)系。智慧賦能城市管理精細(xì)化，不單單是一塊屏、一張網(wǎng)，而是要堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，從群眾需求和城市治理的突出問題出發(fā)，隨市民需求而動。要通過上海城市管理精細(xì)化工作平臺，打破部門條塊界限，強(qiáng)化數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)的深度融合，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更深層次實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域的指揮調(diào)度。實(shí)現(xiàn)城市管理全域覆蓋、智能派單、依責(zé)承接和高效處置，建立起全生命周期的監(jiān)管機(jī)制，形成管理要求、技術(shù)運(yùn)用和處置流程的管理閉環(huán)。

當(dāng)然，目前的上海城市管理精細(xì)化工作平臺還不是盡善盡美，依然存在一些問題，比如傳統(tǒng)治理路徑依賴、數(shù)據(jù)資源要素共享難、數(shù)字治理生態(tài)不健全，以及“最后一公里”難打通等。未來的努力方向?qū)⒅攸c(diǎn)聚焦“三難”（即互聯(lián)互通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難）、“三通”（即網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通）、“三跨”（即跨部門、跨層級、跨區(qū)域），努力實(shí)現(xiàn)更多智能應(yīng)用場景的落地與平臺廣度、深度的再提升。

下一步，我們將把握上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重大契機(jī)，以業(yè)務(wù)為引領(lǐng)，以技術(shù)為支撐，以城市生命體征監(jiān)管和數(shù)字孿生城市建設(shè)為抓手，繼續(xù)打造上海城市管理精細(xì)化工作平臺3.0版，建設(shè)數(shù)字孿生城市新空間，形成城市“數(shù)治”新模式，構(gòu)建美好生活新范式，打造建設(shè)經(jīng)濟(jì)新高地，不斷提高城市治理數(shù)字化、智能化、智慧化水平。

（壓題圖片：上海市街道城運(yùn)中心攝影：王伯承）

（責(zé)任編輯：榮榮）