探析基于各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要的國(guó)土空間新格局

廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司 彭婕

一、構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間新格局

在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議深入分析國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，對(duì)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出分兩個(gè)階段推進(jìn)的戰(zhàn)略安排，綜合考慮未來(lái)一個(gè)時(shí)期國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)發(fā)展條件[1]，緊緊抓住我國(guó)社會(huì)當(dāng)前人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的主要矛盾，深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，對(duì)“十四五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展作出系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署。各省區(qū)市也緊隨其后，深入貫徹黨的十九大和十九屆五中全會(huì)精神，相繼發(fā)布本地的規(guī)劃綱要。

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。凡是落實(shí)到空間內(nèi)的工作部署，都將與國(guó)土空間建立一定的聯(lián)系。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，國(guó)土空間治理也成為政府管理機(jī)構(gòu)改革調(diào)整的重點(diǎn)部分。健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、國(guó)土空間規(guī)劃體系，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，形成高質(zhì)量發(fā)展的空間布局等[2]成為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，“十四五”時(shí)期按照新格局、新要求，將重點(diǎn)聚焦于國(guó)土空間治理正是應(yīng)區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)、踐行高質(zhì)量發(fā)展的途徑之一。國(guó)家要求各省區(qū)市立足于各地資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建主體功能突出、區(qū)域高效率協(xié)作、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局[3]。

二、規(guī)劃綱要共性對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃提出新要求

通過對(duì)比分析各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要，總結(jié)得出各地發(fā)展存在的普遍共性問題，包括區(qū)域發(fā)展中必不可少的環(huán)境基礎(chǔ)、發(fā)展挑戰(zhàn)以及空間治理中不可忽視的前提條件，使得各省區(qū)市在國(guó)家整體發(fā)展中能夠明確自身定位，在危機(jī)中育先機(jī)，于變局中開新局，為各區(qū)域在新發(fā)展格局中發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、取長(zhǎng)補(bǔ)短、協(xié)同合作，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第一，危機(jī)共存，轉(zhuǎn)危為機(jī)。各省區(qū)市共同面臨的國(guó)內(nèi)外局勢(shì)為“十四五”時(shí)期區(qū)域發(fā)展帶來(lái)了一定的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，基于當(dāng)前區(qū)域間緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，稍有變化往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身，發(fā)展的機(jī)遇與不穩(wěn)定性將同步增加，間接提升了對(duì)各省區(qū)市國(guó)土空間規(guī)劃治理的要求。

第二，協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小差距。從國(guó)內(nèi)發(fā)展階段來(lái)看，我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)主要矛盾已發(fā)生變化，發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。自20世紀(jì)70年代改革開放以來(lái)，國(guó)內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局主要采用“部分地區(qū)先富起來(lái)”“先富帶動(dòng)后富”的理念，大幅提升了國(guó)民收入，然而南北、東西區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展卻逐漸出現(xiàn)了較大的差距。這一問題不僅影響著經(jīng)濟(jì)水平較低區(qū)域人民的生活質(zhì)量，也不利于經(jīng)濟(jì)水平較高區(qū)域的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)擴(kuò)張和消費(fèi)水平升級(jí)，更加要求國(guó)土空間規(guī)劃需注重加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，多從都市圈、城市群以及市縣統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度進(jìn)行空間上的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。

第三，高效高質(zhì)，推進(jìn)治理。國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展的共性為各省區(qū)市的國(guó)土空間規(guī)劃治理提供了良好的發(fā)展環(huán)境和有力支撐。我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好，具有多方面優(yōu)勢(shì)和條件，為各省區(qū)市開展區(qū)域“戰(zhàn)略——規(guī)劃——政策”構(gòu)成的空間治理體系提供了穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期和良好的環(huán)境。當(dāng)前，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局加快構(gòu)建，要求國(guó)土空間規(guī)劃注重規(guī)劃、實(shí)施、治理等全生命周期的高質(zhì)量發(fā)展，為國(guó)內(nèi)大循環(huán)提供高效空間基礎(chǔ)。

梳理各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要內(nèi)容，在大局勢(shì)、大戰(zhàn)略格局的引導(dǎo)下，可明確“十四五”時(shí)期關(guān)于國(guó)土空間方面的重點(diǎn)要求是完善政府、創(chuàng)新、治理等方面的機(jī)制體制建設(shè)，全面促進(jìn)開放共享，打破區(qū)域之間的阻礙，發(fā)揮空間布局優(yōu)化效應(yīng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定為重點(diǎn)，以保護(hù)與開發(fā)的布局實(shí)施、空間管控等空間治理途徑為抓手，健全公平與效益并重、問題與目標(biāo)并重的區(qū)域治理體系，形成適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的國(guó)土空間區(qū)域治理新機(jī)制，以及跨行政區(qū)的空間性重大戰(zhàn)略政策協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、規(guī)劃綱要差異促成國(guó)土空間多元多極網(wǎng)絡(luò)化新格局

（一）國(guó)土空間發(fā)展的區(qū)域差異

從國(guó)土空間發(fā)展的角度來(lái)看，各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要的主要差異在于：

第一，區(qū)域基礎(chǔ)資源稟賦差異影響下的自身定位。如黑龍江省提出率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展建設(shè)成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)??；廣西壯族自治區(qū)提出深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)強(qiáng)桂戰(zhàn)略，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；浙江省提出深入實(shí)施人才強(qiáng)省、創(chuàng)新強(qiáng)省首位戰(zhàn)略，加快建設(shè)高水平創(chuàng)新型省份；內(nèi)蒙古自治區(qū)將嚴(yán)格執(zhí)行基本草原保護(hù)制度，筑牢我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障。

第二，區(qū)域在長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中探索出符合本地國(guó)土空間實(shí)際情況的經(jīng)驗(yàn)方法所形成的發(fā)展路徑。如廣東省提出的深入推進(jìn)“雙區(qū)”建設(shè)（粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和支持深圳建設(shè)先行示范區(qū)），把“雙區(qū)”打造成為現(xiàn)代化建設(shè)的主引擎；黑龍江省提出的實(shí)施全域旅游戰(zhàn)略，打造生態(tài)康養(yǎng)旅游目的地；海南省提出的建設(shè)以人民為中心的自由貿(mào)易港，初步建立自由貿(mào)易港政策制度體系，加快中國(guó)特色自由貿(mào)易港農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；寧夏回族自治區(qū)提出的奮力擔(dān)當(dāng)時(shí)代新使命，努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)；云南省提出的加快建設(shè)我國(guó)面向南亞東南亞輻射中心，努力成為我國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵。

第三，國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)下的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。如黑龍江省、吉林省、河南省、陜西省、甘肅省等多省共同提出的深度融入共建“一帶一路”；廣西壯族自治區(qū)提出持續(xù)打造面向東盟更好服務(wù)“一帶一路”的開放合作高地；北京市、天津市、河北省共同提出的深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展；河南省和陜西省共同提出的加快打造中西部創(chuàng)新高地；江西省和貴州省共同提出的高質(zhì)量建設(shè)國(guó)家內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)；上海市提出的在長(zhǎng)三角城市群中起帶頭作用，共促區(qū)域發(fā)展；湖北省、湖南省提出的在推動(dòng)中部地區(qū)崛起和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中彰顯新?lián)?dāng)?shù)龋ㄈ绫?）。

表1 2020年中國(guó)內(nèi)地四大區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及占比全國(guó)情況表

（二）國(guó)土空間多元多極網(wǎng)絡(luò)化新格局逐步成型

基于以上差異情況，各省區(qū)市制定出具有差異性和針對(duì)性的規(guī)劃綱要內(nèi)容，表現(xiàn)在各類分論目標(biāo)中，各省區(qū)市基于自身所處國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的區(qū)位，進(jìn)行了明確的目標(biāo)設(shè)定，從國(guó)土空間區(qū)域格局的角度來(lái)看，為“十四五”時(shí)期形成國(guó)土空間多元多極網(wǎng)絡(luò)化新格局提供了規(guī)劃設(shè)想和方向指引，將推動(dòng)“多元多極點(diǎn)——城市群——區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化”的發(fā)展格局逐步成型。

江蘇省將扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展，高質(zhì)量建設(shè)“一帶一路”交匯點(diǎn)，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展；天津市將主動(dòng)承接北京的非首都功能，對(duì)接京津冀世界級(jí)城市群建設(shè)；廣東省將舉全省之力推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和支持深圳建設(shè)先行示范區(qū)，加快粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群建設(shè)；河南省提出優(yōu)化全省國(guó)土空間布局，堅(jiān)持主副引領(lǐng)、兩圈帶動(dòng)、三區(qū)協(xié)同、多點(diǎn)支撐，構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

各省區(qū)市通過不同的方法路徑落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，構(gòu)建具有區(qū)域特色的城市集群，將使得城市群集聚發(fā)展的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯。當(dāng)前，直轄市及部分一線中心城市的發(fā)展明顯加快，已形成明顯的“極點(diǎn)”，并吸納周邊中小城市形成了一定規(guī)模的城市圈，珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀三大城市群的發(fā)展也已成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色鮮明的亮點(diǎn)?！笆奈濉币?guī)劃綱要中各省區(qū)市著力推進(jìn)城市群建設(shè)，將在全國(guó)各區(qū)域形成諸多經(jīng)濟(jì)、文化等綜合性城市極點(diǎn)，同時(shí)更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)和發(fā)展平衡以及特色優(yōu)勢(shì)的凸顯，推動(dòng)多區(qū)域多元極點(diǎn)——城市群的格局發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。

（三）交通與數(shù)字的空間網(wǎng)絡(luò)化加速國(guó)土空間新格局成型

交通與數(shù)字的空間網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展將高水平促進(jìn)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)性與數(shù)字化發(fā)展有了持續(xù)改善，尤其隨著高鐵網(wǎng)的快速形成以及航空高速的連接，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代化服務(wù)平臺(tái)的跨區(qū)域構(gòu)建，使得省域間城市連接網(wǎng)基本形成，加強(qiáng)了區(qū)域間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)性和一體化發(fā)展能力，縮小了區(qū)域之間因基礎(chǔ)設(shè)施條件而產(chǎn)生的發(fā)展條件差距，城市網(wǎng)絡(luò)扁平化趨勢(shì)明顯。各省區(qū)市“十四五”規(guī)劃綱要也在摸清自身發(fā)展基礎(chǔ)的情況下，確定了國(guó)土空間發(fā)展的重點(diǎn)。受地形地貌、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素影響基礎(chǔ)設(shè)施落后的省區(qū)市，將把基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通、水利等方面作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。如貴州省強(qiáng)調(diào)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)行城鄉(xiāng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃布局；廣東省在良好基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上深化提質(zhì)，加快建設(shè)現(xiàn)代流通體系，著力建設(shè)“半小時(shí)交通圈”，提升宜居宜業(yè)居民生活水平，促進(jìn)區(qū)域間的開放協(xié)調(diào)；上海市將充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心城市的輻射帶動(dòng)作用，調(diào)整優(yōu)化城市空間格局、城鄉(xiāng)格局，在深度融入經(jīng)濟(jì)全球化中服務(wù)引領(lǐng)全國(guó)改革開放。各省區(qū)市在“十四五”規(guī)劃綱要中通過不同路徑和目標(biāo)著力推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)交通等實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字化服務(wù)構(gòu)建區(qū)域之間多元連接，加強(qiáng)資源要素流動(dòng)和區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將使各區(qū)域大型城市群、都市圈連接網(wǎng)絡(luò)化，促使城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，推動(dòng)多區(qū)域多元極點(diǎn)——城市群——網(wǎng)絡(luò)化的格局逐步成型。

四、建議與展望

從國(guó)土空間治理的角度來(lái)看，“十四五”規(guī)劃綱要的共性主要是提供協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺(tái)和基礎(chǔ)環(huán)境，差異主要表現(xiàn)在區(qū)域定位、發(fā)展目標(biāo)、路徑方面，為國(guó)土空間構(gòu)造新發(fā)展理念下的新格局，從各省區(qū)市的經(jīng)驗(yàn)差異中提供國(guó)土空間治理新思路。發(fā)展中應(yīng)當(dāng)警惕城市圈過度集聚的極化效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)高梯度地區(qū)在不斷快速的積累過程中打下了雄厚的實(shí)力基礎(chǔ)，先進(jìn)的科技水平、高效的物聯(lián)及通訊設(shè)施、高度聚集的核心市場(chǎng)，另外還有人口持續(xù)流入等指向性變化，該地區(qū)越發(fā)展就越可能從規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)中獲利，進(jìn)一步提高在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力，以致于對(duì)周邊城市的資源產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，嚴(yán)重影響區(qū)域均衡發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度分化，主要表現(xiàn)在南北各省區(qū)市之間，還將導(dǎo)致有大城市群支撐區(qū)域和無(wú)大都市群支撐區(qū)域之間發(fā)展差距的擴(kuò)大。

“十三五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，結(jié)構(gòu)調(diào)整相對(duì)滯后的北方省市經(jīng)濟(jì)增速開始大幅度放緩，東北三省等省市甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。從2013年起，全國(guó)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“南快北慢”和經(jīng)濟(jì)總量占比“南升北降”的格局。經(jīng)濟(jì)增速的南北分化使得2016年北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國(guó)比重首次下降到40%以下，2018年進(jìn)一步下降到38.64%[4]。且東北部、中部地區(qū)人口老齡化和人口流失問題凸顯，更是拉大了區(qū)域之間的發(fā)展步伐。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃落實(shí)程度，切實(shí)將各地“十四五”規(guī)劃綱要中提到的區(qū)域協(xié)調(diào)放在發(fā)展的優(yōu)先位，這也是解決我國(guó)主要社會(huì)矛盾的關(guān)鍵之一。