精準(zhǔn)扶貧框架下的“后脫貧時(shí)代”：中國(guó)城市相對(duì)貧困問題的防治研究

王玥琳 施國(guó)慶

[摘要]作為社會(huì)資源稀缺條件下不同社會(huì)群體之間不平等關(guān)系的凸顯，貧困問題的研究需要在全面建成小康社會(huì)后的新時(shí)期被冠以全新的解釋力。在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，借助貧困問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)以及人口和環(huán)境學(xué)的解釋，展現(xiàn)改革開放以來中國(guó)脫貧事業(yè)的扎實(shí)進(jìn)程。指出中國(guó)城市貧困在“三位一體”城市減貧大格局的影響下，在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、教育就業(yè)等方面，實(shí)現(xiàn)了從選擇性扶助到全方位援助的重要轉(zhuǎn)變。后小康時(shí)代中國(guó)的城市相對(duì)貧困防治工作應(yīng)該以中國(guó)特色社會(huì)主義反貧困理論為指導(dǎo)，在拆建式改造中繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，保證非正規(guī)經(jīng)濟(jì)地位;挖掘社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)潛力，強(qiáng)化對(duì)社保籌資機(jī)制的剛性約束;在城市規(guī)劃中，融入城鄉(xiāng)結(jié)合部的公眾參與，弱化城市社會(huì)階層間的隔離。

[關(guān)鍵詞]相對(duì)貧困;城市;社會(huì)保障;中國(guó)特色社會(huì)主義;反貧困

[中圖分類號(hào)]F120[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)] 1673-0461（2021）08-0001-09

收稿日期：2021-05-26中文收稿日期

基金項(xiàng)目：國(guó)家留學(xué)基金資助（csc）“國(guó)家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項(xiàng)目”;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《移民工程的跨學(xué)科研究》（13&ZD172）;江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（KYCX20-0416）;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助（B200203160）。中文基金項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：王玥琳（1994—），女，江蘇鹽城人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，英國(guó)曼徹斯特大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué);施國(guó)慶（1959—），男，安徽定遠(yuǎn)人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)移民研究中心主任、河海大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)橐泼裆鐣?huì)學(xué)。中文作者簡(jiǎn)介

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .001

以不能滿足基本生活所需為典型特征的貧困，是一個(gè)歷史、多元和動(dòng)態(tài)的概念。中國(guó)早期對(duì)貧困問題的研究與西方早期注重物質(zhì)資源匱乏的研究相同，但在物質(zhì)資料匱乏和被剝奪的狀況下，后期對(duì)貧困問題的研究更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展能力的遺缺。早期對(duì)中國(guó)農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)的研究就已經(jīng)對(duì)絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困做出了闡釋：絕對(duì)貧困反映溫飽得不到解決、簡(jiǎn)單再生產(chǎn)得不到維持的問題;相對(duì)貧困是指擴(kuò)大社會(huì)再生產(chǎn)能力的缺失，因而生活低于社會(huì)所公認(rèn)的基本生活水平的狀態(tài)[1]。隨后有學(xué)者提出了基本貧困的概念，并進(jìn)一步對(duì)這三者的銜接和擴(kuò)展做出了闡釋。較為普遍的看法認(rèn)為絕對(duì)貧困作為內(nèi)核向外擴(kuò)展的第一波是基本貧困，其次擴(kuò)展的第二波則是相對(duì)貧困[2]，基本貧困是指不能滿足基本需求、絕對(duì)貧困意指不能維持生存、相對(duì)貧困源于相對(duì)缺失。針對(duì)貧困群體，國(guó)內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為社會(huì)資本匱乏會(huì)引發(fā)低收入群體在社會(huì)中處境的邊緣化[3]。這種低收入群體的邊緣化體現(xiàn)在眾多方面：住房以拼房合租類型居多，對(duì)高房?jī)r(jià)的難以接受也使其聚居環(huán)境混雜，多處于城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部;工作上其學(xué)歷優(yōu)勢(shì)不顯，在晉升與加薪上缺乏話語權(quán);生活上消費(fèi)水平低，不能依靠工資收入去保證生活的穩(wěn)定;就業(yè)上也存在典型的“邊緣中產(chǎn)”特征。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，社會(huì)資源不平等的分配和固化帶來社會(huì)成員之間的利益分化[4]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以身份制為核心的社會(huì)分層，在城市中分劃出干部與工人，其中干部群體的權(quán)利、聲望與收入分層高度一致;而在工人群體內(nèi)部，全民所有制工人以四分之三的比例超過集體所有制工人人數(shù)，經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位都占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。在這種分層體制下，貧困人士多是無勞動(dòng)能力和無固定收入來源的社會(huì)成員，其在社會(huì)分層中垂直上升的機(jī)會(huì)非常有限。

改革開放初期，提升社會(huì)生產(chǎn)力、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是中國(guó)城市反貧困的重點(diǎn)。與在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并舉的是黨和政府于1979年在城市設(shè)立專項(xiàng)扶貧資金，并于1984年制定了以區(qū)域增長(zhǎng)為核心的反貧困計(jì)劃。解決貧困群眾溫飽問題的號(hào)召要追溯到1986年的“七五”計(jì)劃，此時(shí)政府正著手恢復(fù)社會(huì)保障制度，并開始將社會(huì)救助政策和社會(huì)保險(xiǎn)政策作為輔助，納入到對(duì)貧困群體的救濟(jì)政策中去?！秶?guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000）》的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)改革開放已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的成效，生產(chǎn)力的發(fā)展讓扶貧工作進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。雖然扶貧工作仍在穩(wěn)中求進(jìn)，但是以市場(chǎng)關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)分層體系給很多國(guó)有企業(yè)帶去了沖擊，大量國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制，直接導(dǎo)致新的城市貧困群體——下崗失業(yè)職工產(chǎn)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年至2003年期間中國(guó)的城市國(guó)有企業(yè)下崗職工達(dá)到3 105萬人次[5]，企業(yè)職工在失業(yè)沖擊下無力再成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。部分社會(huì)成員正常參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和正常獲取生活資料的權(quán)利被剝奪，他們因缺失必要的資源而讓自己的生活水平持續(xù)性地低于社會(huì)常規(guī)生活標(biāo)準(zhǔn)[6]，即造成貧困。沖擊伴隨著改革與完善，為解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，失業(yè)救濟(jì)金制度、城市居民最低生活保障制度、下崗職工基本生活費(fèi)制度等專項(xiàng)救助舉措先后出臺(tái)。地方政府也響應(yīng)中央號(hào)召，在城市住房、醫(yī)療、教育、稅費(fèi)等方面做出政策調(diào)整，為城市普通勞動(dòng)者制定社會(huì)保險(xiǎn)政策（失業(yè)、工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育保險(xiǎn)），逐步構(gòu)建出更為完善的城市反貧困政策體系。

2003年至今，黨和政府針對(duì)貧困多樣化和復(fù)雜化的問題，不斷與時(shí)俱進(jìn)，攻破反貧困工作的一個(gè)又一個(gè)難關(guān)。2005年，政府提出將下崗職工基本生活保障制度的救助職能同城市最低生活保障制度和失業(yè)保險(xiǎn)并軌。在低保制度并軌制改革的基礎(chǔ)上，對(duì)城市低保群眾的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，對(duì)低保對(duì)象的認(rèn)定也不斷精確化。2007年《關(guān)于做好城鎮(zhèn)困難居民參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》和2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，標(biāo)志著中國(guó)城市醫(yī)療救助和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)之間得到了有效銜接，司法救助、就業(yè)培訓(xùn)、廉租房政策的陸續(xù)實(shí)施也標(biāo)志著中國(guó)的扶貧工作不斷續(xù)寫著新的華章。作為黨的十九大的重大戰(zhàn)略突破，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給新時(shí)代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來新思路，也給城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展帶來新要求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所在的地區(qū)與行業(yè)構(gòu)成也成為脫貧工作中的關(guān)鍵要素[7]。

隨著全面建成小康社會(huì)決勝年的到來，2020年黨和政府依然走在脫貧攻堅(jiān)工作的前線，致力于保障人民追求幸福生活的基本權(quán)利?！捌栈菪哉?專項(xiàng)扶貧政策”的組合拳實(shí)實(shí)在在地讓中國(guó)的農(nóng)村脫貧工作取得了舉世矚目的成績(jī)。需要注意的是，農(nóng)村絕對(duì)貧困的消除并不等同于貧困完全被消滅，潛藏的相對(duì)貧困陷阱依然存在，治理的重點(diǎn)也逐步由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。以發(fā)展中國(guó)家為主體的新型全球價(jià)值鏈，需要中國(guó)作為新形勢(shì)下的引領(lǐng)主體，充分發(fā)揮“吸收”與“輻射”的引領(lǐng)作用，在反貧困問題上做出大國(guó)表率，講好大國(guó)故事。

一、貧困成因的理論解析

中國(guó)反貧困實(shí)踐進(jìn)程作為彰顯歷史和邏輯統(tǒng)一的重要內(nèi)容，與貧困理論的發(fā)展和演變進(jìn)程具有一致性。同時(shí)，中國(guó)反貧困實(shí)踐作為世界反貧困實(shí)踐的重要部分，其演變和發(fā)展始終秉持“揚(yáng)棄”思維，即中國(guó)新時(shí)代反貧困理論和實(shí)踐方法論的勝利，離不開對(duì)世界各國(guó)反貧困理論“精華”的吸收，更是在“剔除”西方資本主義國(guó)家反貧困實(shí)踐“個(gè)人主義糟粕”的基礎(chǔ)上，走出了貼合中國(guó)國(guó)情的以人民為中心的特色道路。對(duì)貧困理論的溯源，有助于彰顯中國(guó)為世界反貧困事業(yè)所貢獻(xiàn)出的大國(guó)智慧。

（一）經(jīng)濟(jì)與貧困

1 .凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論解釋

凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派關(guān)于貧困問題的闡述，聚焦市場(chǎng)如何運(yùn)作、資源如何有效配置等方面，它強(qiáng)調(diào)了全球化對(duì)當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平均收入水平提高的重要作用。但是相對(duì)窮困國(guó)家的發(fā)展要快于相對(duì)富裕的國(guó)家，并且富國(guó)資本因?qū)ひ捔畠r(jià)的勞動(dòng)力而流向窮國(guó)，低薪地區(qū)的勞動(dòng)力會(huì)逐漸向高薪地區(qū)轉(zhuǎn)移，最終窮國(guó)與富國(guó)在資本、收入與勞動(dòng)力等方面將互動(dòng)融合起來?！奥┩皩?shí)驗(yàn)”的提出即是為了驗(yàn)證該貧困問題理論。所謂“漏桶”是一種形象的假設(shè)，它假設(shè)再分配稅收桶上出現(xiàn)一個(gè)漏洞的缺口，富裕的人在該稅收桶中遺失掉的每元錢中只會(huì)有一部分落到窮人手中，這種遺失與分配就給效率的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)造成了損害。該理論的提出希望既解決一部分人的貧困問題，又能在此過程中把市場(chǎng)機(jī)制對(duì)效率的促進(jìn)作用發(fā)揮出來?；诖耍瑢?shí)驗(yàn)拋出了一個(gè)解決貧困問題的著名方案，即在平等中添加某些合理性，同時(shí)在效率中添加進(jìn)某些人性[8]?！笆杖肟赡苄郧€”用坐標(biāo)軸的形式對(duì)貧困問題進(jìn)行了進(jìn)一步的闡釋，它將x軸作為富人收入的衡量軸，將y軸作為窮人收入的衡量軸。傾斜軸以表示征收再分配性質(zhì)的賦稅為坐標(biāo)起點(diǎn)，向代表數(shù)量相同、收入完全均等的國(guó)民生產(chǎn)總值的點(diǎn)開始移動(dòng)，展現(xiàn)出一個(gè)平等程度由低增高的過程，且該兩點(diǎn)所連成的線由高向低表示收入的再分配并沒有付出代價(jià)。但是，因?yàn)橘x稅與轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上包含著效率損失，因而當(dāng)社會(huì)在累進(jìn)所得稅方面征收過度時(shí)，無論是富人還是窮人，其努力程度都會(huì)出現(xiàn)一定程度的下降。所以在貧困人口享有較高的收入下限時(shí)，工作與否以及工作積極性高低都不再那么重要了。

2 .發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論解釋

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)從計(jì)劃的角度，強(qiáng)調(diào)了不平等與貧困二者之間存在多方互動(dòng)聯(lián)系。社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的不平等是國(guó)家貧困的主要原因之一，讓一個(gè)國(guó)家擺脫貧困的大前提是讓其擁有更大的平等[9]。社會(huì)的不平等是經(jīng)濟(jì)不平等的主要原因之一，反之，經(jīng)濟(jì)不平等又會(huì)加劇社會(huì)不平等。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為近年來經(jīng)濟(jì)學(xué)反貧困理論的研究，更多的集中于減緩貧困的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制、政策框架、銀行信貸工具以及公共支出等方面[10]。其中，項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制的研究重心在于項(xiàng)目傳遞系統(tǒng)效率的典型案例研究;政策框架的研究重點(diǎn)包括對(duì)不同政策的影響能力評(píng)估，對(duì)增長(zhǎng)和勞務(wù)需求造成影響的宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究，對(duì)價(jià)格激勵(lì)政策和規(guī)章制度政策的研究，對(duì)資本積累持續(xù)造成影響的土地與環(huán)境政策研究和對(duì)人文資本政策和金融資本政策的研究;銀行信貸工具的研究主要涉及對(duì)項(xiàng)目財(cái)政、機(jī)構(gòu)、環(huán)境持續(xù)性三者的判定，試圖合理選擇并運(yùn)用恰當(dāng)?shù)男刨J方式與信貸工具;最后公共支出研究則囊括公共支出效率、框架結(jié)構(gòu)和部門問題這三大方面。針對(duì)當(dāng)前不發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)反貧困，正如岡納·繆爾達(dá)爾認(rèn)為的那樣，援助是主要手段[9]。無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是不發(fā)達(dá)國(guó)家的人民都應(yīng)該享有公平的改善命運(yùn)的機(jī)會(huì)，而不是放任其生活在國(guó)家的最低水平線下端。因而發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在貧困問題上，更加注重發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)國(guó)家間的貿(mào)易與資本流動(dòng)問題，更加關(guān)注貧困人口的食物保障、衛(wèi)生保健、受教育程度、不平等程度和營(yíng)養(yǎng)狀況等相對(duì)微觀卻對(duì)發(fā)展最為有利的方面。

3 .福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論解釋

20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的性質(zhì)和學(xué)科任務(wù)應(yīng)該囊括對(duì)所有社會(huì)成員的福利考察[11]，為此提倡將增進(jìn)人類福利作為學(xué)科的中心任務(wù)。在剖析現(xiàn)行社會(huì)制度的財(cái)富分配原則的基礎(chǔ)上，探尋出消除分配不均的辦法。這一階段推動(dòng)了傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的體系確立。

首先，傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)以功利主義的“最大多數(shù)人的最大福利”作為基本原則，將福利界定為效用與滿足。社會(huì)福利的增加代表著社會(huì)中大多數(shù)社會(huì)成員獲得了較大程度的滿足。社會(huì)福利意味著每個(gè)成員個(gè)體所獲福利的累加[12]。其次，傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提倡采用累進(jìn)所得稅與遺產(chǎn)稅的形式向富人征稅，國(guó)家在保證國(guó)民收入穩(wěn)定增加的宏觀前提下，用社會(huì)救濟(jì)和普遍養(yǎng)老金制度等方式，給予低收入者維持生存所必需的貨幣補(bǔ)貼。這種倡議建立在邊際效應(yīng)遞減的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)收入分配干預(yù)的進(jìn)一步加強(qiáng)，從而起到用部分富人福利損失去增加窮人福利，最終達(dá)到社會(huì)總福利增加的效果[13]。

20世紀(jì)30年代后期，新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出質(zhì)疑。新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)：唯有社會(huì)中全部社會(huì)成員的福利統(tǒng)一都得到增加，抑或部分成員的福利得到增加，但這種增加并沒有使得其他成員的福利變得縮減時(shí)，才能認(rèn)為社會(huì)福利總體上是增加的。社會(huì)福利的最大化提出了“帕累托條件”，即開始用最優(yōu)條件理論代替功利主義原則。實(shí)際上，任何一種收入再分配的過程都會(huì)不可避免的使得部分社會(huì)成員的收入下降[14]，這本身就是對(duì)帕累托最優(yōu)化原則所提出的“每種收入分配狀況都是最優(yōu)的”思想的違背。

對(duì)此，關(guān)于如何有效制定出收入分配理論的有效價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)價(jià)不同收入分配評(píng)估結(jié)果就成了新時(shí)期經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的焦點(diǎn)，學(xué)術(shù)研究也將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了社會(huì)福利函數(shù)的衡量上。最為普遍的做法是在個(gè)人效用基礎(chǔ)上建立起的個(gè)人效用函數(shù)，以個(gè)人效用加總的最大化來代表社會(huì)福利的最大化。但阿馬蒂亞·森否定了個(gè)人效用函數(shù)能夠有效評(píng)價(jià)收入分配的正確性。他認(rèn)為以效用主義為基礎(chǔ)，會(huì)使窮人悲慘的境況變得更為慘淡，同時(shí)收入分配也會(huì)因?yàn)椤叭總€(gè)人效用函數(shù)相同”的假設(shè)而陷入絕對(duì)平均主義，會(huì)因?yàn)椤懊總€(gè)個(gè)人效用函數(shù)不相等”的假設(shè)而陷入反平均主義，造成“反公平現(xiàn)象”。所以，合理化的社會(huì)福利水平指數(shù)，應(yīng)將收入水平與收入分配相結(jié)合再進(jìn)行衡量。

（二）政治與貧困

1 .階級(jí)與貧困

學(xué)界有關(guān)剝奪的討論最初主要有權(quán)利剝奪與機(jī)會(huì)剝奪兩大類。最早提出將機(jī)會(huì)貧困與創(chuàng)造收入能力共同作為貧困人口表征的研究要追溯到彼得·湯森的相對(duì)剝奪理論。這一理論的提出建立在他認(rèn)為窮人與其他人所擁有的權(quán)利相同的假設(shè)之上，即當(dāng)某些家庭或個(gè)人沒有充足的資源去獲得當(dāng)前社會(huì)普遍能享受到的生活條件和活動(dòng)機(jī)會(huì)時(shí)，他們因資源缺失被排斥在社會(huì)主流之外。這些人本應(yīng)該擁有的機(jī)會(huì)與條件被剝奪了，從而處于一種“被侵占”的貧困狀態(tài)[15]。彼得·湯森相對(duì)剝奪說思想中引申出了用平均收入作為貧困相對(duì)收入標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)量方法，繼而為后來學(xué)界強(qiáng)調(diào)脫貧過程中資本要素的決定性作用打下了基礎(chǔ)[16]。

基于相對(duì)剝奪，學(xué)界逐漸發(fā)展出了權(quán)利剝奪、機(jī)會(huì)剝奪以及對(duì)“可行能力”被絕對(duì)剝奪的理解。其中權(quán)利剝奪說認(rèn)為人的權(quán)利是由上天賦予的，是每一個(gè)社會(huì)成員都擁有的基本權(quán)利，例如生產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、所有權(quán)等。之所以出現(xiàn)貧困是因?yàn)樨毨巳涸谡螌用嫔系哪承?quán)利被剝奪，從而陷入挨餓的困境。機(jī)會(huì)剝奪從未來視角表達(dá)了貧困人群將慢慢面臨生存機(jī)會(huì)、優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)、醫(yī)療安全保障機(jī)會(huì)和養(yǎng)老機(jī)會(huì)等方面的剝奪。長(zhǎng)此以往，極為容易陷入到“貧困的惡性循環(huán)”中[17]。貧困惡性循環(huán)理論也進(jìn)一步指出，發(fā)展中國(guó)家陷入封閉貧困陷阱的原因，是資本缺乏導(dǎo)致的國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“惡性循環(huán)系列”，表現(xiàn)在資本的供給和需求的相互作用上。此外，有學(xué)者認(rèn)為“可行能力”的絕對(duì)剝奪才是貧困的本質(zhì)，而這種對(duì)人的能力的弱化與剝奪，很大程度上取決于教育缺乏和政府公共政策取向偏離等因素，應(yīng)重新定義對(duì)貧困人口的衡量標(biāo)準(zhǔn)[14]。

建立社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)三位一體的模型，經(jīng)常被政治學(xué)用來審視貧困問題的根源。他們認(rèn)為生產(chǎn)的發(fā)展在社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度不改變的情況下，是不會(huì)自覺消除貧困的，不同生產(chǎn)要素所有權(quán)的分配模式被高強(qiáng)度扭曲是造成貧困的重要原因。而貧困的程度與土地佃租關(guān)系、所有權(quán)體制、資本擁有程度這些方面息息相關(guān)。大眾貧困則與生產(chǎn)過程、所有權(quán)模式與需求結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。率先將政治學(xué)視角和貧困融合起來的是馬克思和恩格斯，他們利用剝削階級(jí)和被剝削階級(jí)的劃分闡述了貧困根源所在。馬克思所提出的無產(chǎn)階級(jí)學(xué)說認(rèn)為：資本主義生產(chǎn)方式以龐大的商品堆積， 使得部分群體淪為貢獻(xiàn)剩余勞動(dòng)的雇傭勞動(dòng)力。無產(chǎn)階級(jí)群體在勞動(dòng)力供大于求、資本有機(jī)構(gòu)成快速提高的情況下，逐步淪為相對(duì)過剩人口。同時(shí)，資本家按工人必要?jiǎng)趧?dòng)所創(chuàng)造出的價(jià)值去支付給雇傭工人的工資，遠(yuǎn)小于工人通過勞動(dòng)所創(chuàng)造出的全部?jī)r(jià)值。資本家為了在外在競(jìng)爭(zhēng)下能得到更多財(cái)富和地位，會(huì)不斷加大對(duì)工人的壓榨力度。在這個(gè)過程中，工人方的被榨取與資本家的剝削讓無產(chǎn)階級(jí)的貧困避無可避。更甚之，貧困并沒有浮于一定的程度就淺嘗輒止，資本家對(duì)社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)地位與政治話語權(quán)的渴求，讓他們對(duì)財(cái)富的追求日益迷戀，資本的擴(kuò)大再生產(chǎn)愈演愈烈，機(jī)械與技術(shù)的革命隨之到來。無產(chǎn)階級(jí)在資本有機(jī)構(gòu)成被冰冷的機(jī)器所覆蓋的過程中，淪為龐大的失業(yè)大軍，勞動(dòng)無法與資本化解對(duì)立，他們?cè)谪毨У哪嗵独镌较菰缴頪18]。

2 .分層與貧困

隨著19世紀(jì)中葉資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，無產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)斗爭(zhēng)日益強(qiáng)化，蘊(yùn)含沖突與革命的資本主義社會(huì)基本矛盾由此深化。馬克思將視角聚焦在生產(chǎn)資料占有比重上，并視階級(jí)對(duì)立為決定人們?cè)谏a(chǎn)過程、經(jīng)濟(jì)生活中所處地位高低和充當(dāng)角色強(qiáng)弱的因素。

隨后的階級(jí)貧困理論逐漸跳出無產(chǎn)階級(jí)學(xué)說。以關(guān)注“社會(huì)分層是什么”的帕爾森和將重點(diǎn)放在“社會(huì)分層如何產(chǎn)生”上的戴維斯（Kingsley Davis）、莫爾（Wilbert Moore）等為代表的功能主義者認(rèn)為：社會(huì)分層起源于社會(huì)共同價(jià)值，是社會(huì)進(jìn)化、社會(huì)整合、社會(huì)協(xié)調(diào)和社會(huì)團(tuán)結(jié)的產(chǎn)物。其整合性符合社會(huì)整體和個(gè)體成員功能提升的需要。貧困作為社會(huì)的一般范疇，非資本主義所特有，雇傭勞動(dòng)者并不一定會(huì)終生只具有一重身份，同時(shí)他們也并非完全是無產(chǎn)者，當(dāng)他們既出賣勞動(dòng)力商品，又作為持股者階層時(shí)，他們已經(jīng)被賦予了第二重身份，此時(shí)他們的生活狀態(tài)與貧困程度也會(huì)一定程度上伴隨著生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的磨合與協(xié)調(diào)而得到改善。

而以達(dá)倫道夫（Ralf Dahrendorf）、米爾斯（C .Wright Mills）和圖明（Melvin M .Tumin）等為代表的沖突派理論家認(rèn)為社會(huì)分層起源于強(qiáng)制，具有普遍性，強(qiáng)調(diào)利益差異對(duì)不同社會(huì)層級(jí)的區(qū)分作用。在當(dāng)代中國(guó)，市場(chǎng)體制改革前相對(duì)固定的農(nóng)民、工人與干部階層的地位發(fā)生了巨大的變化，各階層在功能上的合作關(guān)系、在角色利益上的斗爭(zhēng)關(guān)系都會(huì)引發(fā)財(cái)富、聲望與權(quán)力等社會(huì)資源在社會(huì)成員中配置方式上的巨大變化，貧困群體的存在也是發(fā)展的必然。個(gè)人在階層上的成功進(jìn)階會(huì)拉動(dòng)其家人的階層進(jìn)階，因而以家庭作為社會(huì)分層基本單位，能在合理解釋欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，更好地把握分層現(xiàn)實(shí)和貧困現(xiàn)狀[19]。

（三）社會(huì)與貧困

1 .人口擠壓貧困

人口數(shù)量論的學(xué)者普遍認(rèn)為貧困的產(chǎn)生源于人口的過快增長(zhǎng)，人口數(shù)量是產(chǎn)生貧困最為直觀和重要的要素。其中最為典型的要數(shù)馬爾薩斯的人口論，他認(rèn)為人口數(shù)量和人口素質(zhì)共同造成了貧困。其在英國(guó)濟(jì)貧法案的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)抑制人口是避免貧困的“正途”。雖然這過于絕對(duì)化，忽視了技術(shù)與醫(yī)療進(jìn)步的實(shí)際，但人口規(guī)模與密度的增長(zhǎng)壓力迫使人們不得不審視人口與發(fā)展間的關(guān)系。

當(dāng)人口增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)超于生產(chǎn)資料的增長(zhǎng)速度時(shí)，社會(huì)成員個(gè)人所能持有的物質(zhì)生活資料必然會(huì)減少，尤其是當(dāng)土地資源與土地肥力受限且生產(chǎn)工具落后時(shí)，貧困家庭基本只能通過增加勞動(dòng)力投入來尋得生存資源。但此時(shí)勞動(dòng)投入增加未必能夠使物質(zhì)生活資料得到相應(yīng)增加。由此，人口過剩背景下人口與資源的矛盾逐漸形成循環(huán)機(jī)制，貧困群體不知道食物、住房、從業(yè)以及教育等現(xiàn)實(shí)需求哪一天會(huì)成為壓垮他們的“最后一根稻草”。

此外，學(xué)界逐漸發(fā)展出勞動(dòng)力總量增長(zhǎng)失控的理論主張，即勞動(dòng)擠壓貧困的理論。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，假設(shè)其人口膨脹速度像發(fā)展中國(guó)家那樣增長(zhǎng)，則不可能存在工業(yè)革命的長(zhǎng)期高增長(zhǎng)率[20]。同樣對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，其國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果極容易被龐大的人口浪潮所淹沒。世界份額中，發(fā)展中國(guó)家的國(guó)民生產(chǎn)總值所占據(jù)的份額整體呈下降趨勢(shì)，但其人口卻呈上升趨勢(shì)。于中國(guó)而言，人口數(shù)量的基數(shù)過多與增長(zhǎng)過快都是構(gòu)成中國(guó)貧困人口基數(shù)較大的直接因素。人口規(guī)模的失控增長(zhǎng)形成了巨大的勞動(dòng)供給量，勞動(dòng)吸納因勞動(dòng)力人均生產(chǎn)資料擁有比例的迅速下降而不足。過剩勞動(dòng)力在缺乏向外轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，處于隱性失業(yè)狀態(tài)。生存空間的人口容量不斷逼近甚至超過地區(qū)的臨界人口容量，導(dǎo)致土地與勞動(dòng)力的供給與需求嚴(yán)重失衡，會(huì)加大社會(huì)保障對(duì)人均生活資料擁有量增長(zhǎng)的扶持難度。

2 .生態(tài)、資源和環(huán)境擠壓貧困

貧困問題雖以經(jīng)濟(jì)貧困作為集中表現(xiàn)形式，但整體而言卻是人與自然、人與社會(huì)共同作用的矛盾產(chǎn)物。生態(tài)貧困通?；谌说仃P(guān)系的動(dòng)態(tài)變化，是指超過地區(qū)承載能力的生態(tài)環(huán)境惡化，從而不能滿足該區(qū)域人口基本的衣食住行等生存需求，因而難以維持再生產(chǎn)的貧困現(xiàn)象[21]。中國(guó)以十個(gè)百分比的平均年增長(zhǎng)率在大量制造城市垃圾，雖然環(huán)境污染程度具有地域和時(shí)間上的差異性，但幾乎所有城市二氧化硫、降塵和顆粒物的指標(biāo)都存在著超標(biāo)的現(xiàn)象。大氣環(huán)境能夠達(dá)到國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市不到百分之一，環(huán)境中沒有經(jīng)過無害化處理的垃圾排放量將近98%，中國(guó)生態(tài)貧困呈現(xiàn)出普遍性與嚴(yán)重性的表征。

以地理環(huán)境來決定當(dāng)前的社會(huì)性質(zhì)和未來社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，要追溯到孟德斯鳩的地理環(huán)境決定論。其提倡國(guó)家法律、政治、道德、宗教和性格都是由氣候、領(lǐng)土及土壤等所決定的。其中，以氣候因素的決定作用最為強(qiáng)烈[22]。后世普遍質(zhì)疑和否定其對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力、發(fā)展水平、人類主動(dòng)適應(yīng)自然并改造自然的主觀能動(dòng)性的忽視。資源約束型貧困主要基于人口壓力大幅度超過當(dāng)前資源的承載力而造成的經(jīng)濟(jì)無力發(fā)展型貧困。自然力的破壞與人口爆炸所帶來的人為破壞，共同造成了水資源、能源和土地的過分匱乏，帶來了區(qū)域性的成片貧困。中國(guó)主要存在兩類典型資源貧困地區(qū)，分別是：以青藏高原、黃土丘陵溝壑區(qū)與蒙新干旱區(qū)為代表的干旱少雨貧困地區(qū)，以及以東部丘陵山區(qū)、西南喀斯特山區(qū)為典型的人均耕地稀少地區(qū)[23]。針對(duì)資源約束型貧困，單純的資源輸入式扶貧方法雖然見效迅速，但卻無法給予人們長(zhǎng)效而穩(wěn)定的收入來源。因而為使貧困人口減少對(duì)資源輸入式扶貧的政策依賴，向資源開發(fā)式扶貧方向的轉(zhuǎn)變十分必要，改變對(duì)土地資源的利用結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力的利用結(jié)構(gòu)都是深層次的資源開發(fā)。

需要注意的是，貧困的多維理論源于對(duì)不同國(guó)家和社會(huì)制度研究之后的發(fā)現(xiàn)，均有一定的適用范圍。以貧困標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)度為例：西方國(guó)家通常采用恩格爾系數(shù)和國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)作為絕對(duì)貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)，前者以是否超過59%作為絕對(duì)貧困判定標(biāo)準(zhǔn)，后者以絕對(duì)值法，將每天1 .25美元作為絕對(duì)貧困測(cè)量指標(biāo)[24]。就相對(duì)貧困而言，西方國(guó)家普遍采用中等收入家庭月收入的50%～60%對(duì)相對(duì)貧困群體進(jìn)行測(cè)算[25]。但是，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家以及具體每個(gè)國(guó)家之間的價(jià)格、匯率、購(gòu)買力、生活成本各有不同。為此，各國(guó)的反貧困實(shí)踐需要結(jié)合具體國(guó)情，以適合的理論，走合適的道路。中國(guó)特色社會(huì)主義反貧困理論在“揚(yáng)棄”的辯證主義思想基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)整體視角，聚焦“中國(guó)特色”和“社會(huì)主義”，以實(shí)現(xiàn)共同富裕為目標(biāo)，因而區(qū)別于部分西方國(guó)家“維護(hù)貧困”理論。具體而言，以“功能主義維護(hù)貧困理論”和“貧困激勵(lì)勤勉理論”等為代表的西方理論，存在為資本主義兩極分化進(jìn)行理論辯護(hù)的傾向，因而本質(zhì)在于維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益。對(duì)比之下，中國(guó)特色社會(huì)主義反貧困理論以堅(jiān)持社會(huì)主義原則為前提，旨在消除貧困，追求人民共同富裕。

二、水滴石穿：城市絕對(duì)貧困問題的消逝

中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，歷史積淀具有中國(guó)特色，為此貧困人口的認(rèn)定和治理需要因地制宜。與農(nóng)村貧困相比，中國(guó)城市貧困的劃定標(biāo)準(zhǔn)較難統(tǒng)一，目前普遍以城市最低生活保障線作為城市貧困人口的衡量標(biāo)準(zhǔn)[26]，以劃分出人均收入低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的城市群體。具體而言，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，中國(guó)城市貧困群體包含下崗人員、失業(yè)人員、收入低于最低生活保障線的在業(yè)人員[26]。民政部的分類更加細(xì)化，將城市貧困人口分為“三無”人員、經(jīng)濟(jì)困難居民、貧困失業(yè)人員、貧困就業(yè)人員、貧困大學(xué)生[27]。此外，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程促使城市流動(dòng)人口迅速增長(zhǎng)，相比于城市居民，其在文化、資源、技術(shù)、能力、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等方面的弱勢(shì)地位使他們的致貧風(fēng)險(xiǎn)較高。對(duì)此，將城市貧困人口按是否實(shí)現(xiàn)就業(yè)和是否正在享受低保，可以分為領(lǐng)取低保的在職人員、領(lǐng)取低保的下崗失業(yè)人員、未領(lǐng)取低保的貧困農(nóng)民工以及領(lǐng)取低保的其他人員[27]。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)城市貧困人口比例在經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展的勢(shì)頭下表現(xiàn)出明顯下降，并且快于農(nóng)村貧困人口比例的下降速度。以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年至2019年城市和農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為例，城市居民最低生活保障人數(shù)由2015年的1 701 .1萬人次逐年下降到2019年的861 .0萬人次，下降了49 .39%;農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)由2015年的4 903 .6萬人次逐年下降到2019年的3 456 .0萬人次，下降了29 .52%[28]。城市戶籍貧困人口總體呈下降趨勢(shì)。同時(shí)，據(jù)2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，中國(guó)于2018年存在27 .7萬人次的城市特困群體，較2017年增加了9 .1%，同年存在455 .0萬人次的農(nóng)村特困人員，較2017年減少2 .6%①。由此可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全部脫貧的實(shí)踐確實(shí)取得了卓越的成績(jī)，雖然農(nóng)村貧困人口基數(shù)過大的實(shí)際讓農(nóng)村相對(duì)貧困人口的減少速度慢于城市，但是相比于農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的下降的趨勢(shì)，城市特困人員數(shù)量有增多的趨勢(shì)。比較2018年對(duì)特困人員的救助供養(yǎng)資金，全年支出給農(nóng)村地區(qū)的特困人員救助供養(yǎng)資金達(dá)306 .9億元，同期城市特困人員的救助供養(yǎng)資金是29 .5億元[29]，相比之下較為不足。2017年兩會(huì)期間，有全國(guó)人大代表指出現(xiàn)階段城市貧困人口占到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?%至8%，是實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)過程中亟待解決的問題[27]。由此可見，2020年之后的貧困治理工作，將更多地關(guān)注到城市貧困問題，尤其是城市相對(duì)貧困問題。就目前而言，中國(guó)的城市脫貧工作在黨和政府的堅(jiān)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)下，已經(jīng)取得了豐碩成果，主要基于以下幾個(gè)方面：

（一）全方面援助：走出選擇性救濟(jì)桎梏

新時(shí)代的城市反貧困政策逐步走出選擇性救濟(jì)的工作方式，將關(guān)懷包容到城市外來務(wù)工人員等新城市貧困群體。新城市貧困群體具有資本、知識(shí)、技能匱乏的特點(diǎn)，容易受到城市就業(yè)市場(chǎng)的歧視和住房教育等方面的排斥。為此，政府針對(duì)性地做出社會(huì)保險(xiǎn)政策和住房保障政策的調(diào)整，以2020年中央一號(hào)文件為例，“放寬失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還申領(lǐng)條件、開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)”作為其中的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了解決新貧困群體醫(yī)療、失業(yè)、工傷、養(yǎng)老保障的重要性，反映出黨和政府對(duì)城市脫貧工作的新精神。此外，“租住同權(quán)”政策的推行致力于改善城市新貧困群體的住房條件，并逐步將住房困難群體納入到城鎮(zhèn)住房保障體系中去，將他們保護(hù)在救助對(duì)象的范圍之內(nèi)。同時(shí)，為了更好地維護(hù)新城市貧困群體的合法權(quán)益，就業(yè)政策的調(diào)整強(qiáng)調(diào)了他們與城市居民同工同酬的基本權(quán)利，大力解決就業(yè)市場(chǎng)對(duì)新貧困群體的工資拖欠、準(zhǔn)入歧視和胡亂收費(fèi)等問題，以更加完善和全面的方式保障了城市貧困群體的就業(yè)管理服務(wù)制度。

（二）政策支撐：與時(shí)俱進(jìn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，是我黨的重要工作精神。反貧困工作的驕人成績(jī)，離不開實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的累計(jì)，離不開科學(xué)、合理、高效的政策筑基和調(diào)整。

就社會(huì)救助政策而言，1993年在上海市率先推行的城市居民最低生活保障制度拉開了城市貧困救助政策改革的序幕[30]。自中國(guó)1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》起，對(duì)城市貧困群體的社會(huì)救助開始走向法制化道路[31]。2011年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》、2014年《社會(huì)救助暫行辦法》、2018年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時(shí)救助工作的意見》，更加規(guī)范了城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，完善了城市社會(huì)救助政策的體系與格局，取得了驕人成績(jī)。

就社會(huì)保險(xiǎn)政策而言，中國(guó)于2011年頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，對(duì)城市居民社會(huì)保險(xiǎn)體系進(jìn)行了法制完善。同年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》提出在2012年會(huì)實(shí)現(xiàn)城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，2014年《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》的發(fā)行創(chuàng)新性地將新農(nóng)保和城居保政策進(jìn)行了合并與統(tǒng)一。除此之外，就基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系的改革和完善而言，2016年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，致力于讓城鄉(xiāng)居民平等享有基本醫(yī)療服務(wù)。

就住房保障政策而言，早期的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》以及《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》，希望在城市房?jī)r(jià)上漲的勢(shì)頭下，減小城市常住貧困家庭的住房難度。同時(shí)，結(jié)合不同時(shí)期的城市商品房?jī)r(jià)格實(shí)際，2010年《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》以及2019年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》，明確了政府會(huì)切實(shí)加強(qiáng)保障性住房的有效供給[30]。為了進(jìn)一步健全保障性住房制度，2007年《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》應(yīng)運(yùn)而生，提出對(duì)城市舊住宅居民區(qū)和棚戶區(qū)進(jìn)行居住條件和生活環(huán)境的改善。城鎮(zhèn)住房保障體系得到了健全和發(fā)展。

就教育和就業(yè)政策而言，《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》充分契合了城市外來務(wù)工群體不斷增加的發(fā)展實(shí)際，對(duì)隨遷子女接受義務(wù)教育權(quán)利進(jìn)行了充分保障。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在促使新城市貧困群體實(shí)現(xiàn)市民化的過程中，強(qiáng)化戶籍制度改革，保障貧困群體就業(yè)，亦成為緩解城市貧困的重要工作。繼2002年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》以來，國(guó)務(wù)院于2003年和2005年先后出臺(tái)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，旨在解決“農(nóng)民工”和下崗人員的利益受損和就業(yè)管理問題。在《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》出臺(tái)后，《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011年—2015年）》和2014年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》進(jìn)一步深化了對(duì)就業(yè)困難群體的幫扶工作，并就“農(nóng)民工”在城市實(shí)現(xiàn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、落戶、融合提出了具體舉措。新時(shí)期，以2016年出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施化解過剩產(chǎn)能企業(yè)職工特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》為代表，中國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和失業(yè)人口的救助日益精確化和法制化，不僅利用就業(yè)崗位增容和宏觀調(diào)控安置減少貧困問題，更利用就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)能力提升來增強(qiáng)城市貧困群體的生活穩(wěn)定性。

（三）“三位一體”：城市大扶貧格局的形成

政府、企業(yè)以及社會(huì)各多元主體對(duì)扶貧工作的參與和協(xié)同治理，讓中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧工作形成了多方參與的大扶貧格局，實(shí)踐過程中體現(xiàn)在行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧和社會(huì)扶貧工作的“三位一體”[32]?！叭灰惑w”的城市大扶貧格局是以中國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的實(shí)踐過程為基礎(chǔ)，吸收了黨建扶貧的工作經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建出城市社會(huì)資源幫扶和精準(zhǔn)脫貧的有效對(duì)接長(zhǎng)效機(jī)制，尤其是社會(huì)保障機(jī)制的落實(shí)和減貧治理體系的完善雙管齊下，強(qiáng)力推動(dòng)了中國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，有效提升了城市治理能力。在堅(jiān)持基層黨組織的工作領(lǐng)導(dǎo)下，城市新型社區(qū)服務(wù)管理體系也得到了進(jìn)一步的完善。此外，政府大力鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與扶貧開發(fā)工作，強(qiáng)化企業(yè)和社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。就企業(yè)而言，多元協(xié)同治理模式鼓勵(lì)企業(yè)吸納城市貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)扶貧方式貢獻(xiàn)企業(yè)幫扶力量。就社會(huì)組織而言，政府購(gòu)買服務(wù)有力提升了基層社會(huì)組織的綜合服務(wù)能力。除此之外，政府的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼促使包含養(yǎng)老、健康、家庭服務(wù)業(yè)在內(nèi)的生活性服務(wù)業(yè)取得了長(zhǎng)效發(fā)展?？梢?，多方參與、協(xié)同治理，譜寫了城市精準(zhǔn)脫貧工作的絢麗篇章。

三、防患未然：警惕城市相對(duì)貧困問題

新時(shí)代全面建成小康社會(huì)以后的城市治理需要關(guān)注相對(duì)貧困問題，需要妥善規(guī)避以下幾方面的問題以防相對(duì)貧困問題滋生：

（一）警惕城市減貧測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)的封閉性

在地方財(cái)政承受能力有限的現(xiàn)實(shí)狀況下，城市扶貧對(duì)象的認(rèn)定存在封閉性的隱憂，會(huì)將城市貧困群體的范圍劃定為擁有常住戶口的城鎮(zhèn)居民。盡管這樣的制度設(shè)計(jì)能夠很好地與城市最低居民生活保障制度相銜接，但是這會(huì)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中忽略進(jìn)入城市的務(wù)工人員，從長(zhǎng)期來看，不利于農(nóng)村居民與城市社區(qū)間的有效融合。進(jìn)城務(wù)工人員因其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，屬于極易致貧群體，傳統(tǒng)的戶籍認(rèn)定方式、社會(huì)保障制度和城市扶貧標(biāo)準(zhǔn)很難在短時(shí)間內(nèi)完全消除對(duì)這部分群體的排斥。為此，需要在促進(jìn)城市外來貧困群體與城市社區(qū)妥善融合的過程中，用更加開放性的城市貧困居民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）警惕城市扶貧體系與社會(huì)保障體系的“縫隙效應(yīng)”

脫貧工作是龐大、復(fù)雜而長(zhǎng)期的工程。地方政府往往將城市社會(huì)保障工作的責(zé)任主體與城市扶貧工作的責(zé)任主體分開，適用于不同的工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)劃分到不同的行政管理部門。隨著城市脫貧工作的深化和社會(huì)日新月異的發(fā)展，城鎮(zhèn)扶貧工作會(huì)與社會(huì)保障工作之間產(chǎn)生更多的羈絆，部門間的協(xié)同交叉在所難免。為此，城市扶貧體系需要與囊括城市居民最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、職工最低工資制度、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障等在內(nèi)的社會(huì)保障體系保持工作聯(lián)動(dòng)和有效銜接，規(guī)避“各自為陣”的風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，也需要警惕協(xié)同工作過程中容易出現(xiàn)的“政策縫隙”，即規(guī)避由于政策之間的疊加、部門之間的責(zé)任交叉所引發(fā)的程序復(fù)雜化和工作效率低下等問題。

（三）警惕城市扶貧對(duì)象的“福利依賴”心理

城市扶貧是綜合性的救助工作，其中城市低保制度作為社會(huì)保障體系的基底，是貧困群體維持基本生活的最后一道“防線”。為此，要切實(shí)將扶助落實(shí)在真正需要救助的群體中，充分鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的貧困群體就業(yè)脫貧，警惕貧困群體對(duì)救濟(jì)的依賴心理。貧困群體享受的低保制度集醫(yī)療、住房、教育救助于一體，其救助項(xiàng)目的覆蓋面和實(shí)際保障金額具有一定程度的吸引力，會(huì)造成部分貧困群體希望享有終身救助的依賴心理，甚至消極就業(yè)、逃避就業(yè)、不愿退保。這與低保制度旨在幫助貧困群體過渡艱難時(shí)期、最終能夠?qū)崿F(xiàn)自主脫貧的目的大相徑庭。為此，在深化貧困群體對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧工作的精神、理念、政策、工作方式等的認(rèn)知和信任程度的同時(shí)，重在提升貧困群體自身脫貧能力的發(fā)展性救助必不可少。

四、新時(shí)期城市相對(duì)貧困問題的防范與治理路徑

（一）固定化向可持續(xù)化的扶貧成效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變

固定化扶貧策略的實(shí)施越來越不能滿足中國(guó)幅員遼闊的版圖國(guó)情，貧困人口的分布、貧困緣由、貧困程度的差異讓中國(guó)單一化的扶貧成效評(píng)價(jià)機(jī)制難以達(dá)到理想的效果。當(dāng)前中國(guó)普遍以人均收入指標(biāo)是否達(dá)到貧困線作為衡量當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鞒尚У臉?biāo)準(zhǔn)[33]，但這僅僅是扶貧工程萬里長(zhǎng)征的初始階段。人均收入指標(biāo)達(dá)到貧困線后就減少對(duì)該貧困地區(qū)的重視與支持實(shí)非明智之舉。城市的扶貧工作應(yīng)因地制宜地對(duì)各地區(qū)的歷史與現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行前景預(yù)測(cè)，用降低貧困人口長(zhǎng)期生活脆弱性的可持續(xù)性目標(biāo)，代替固化的扶貧目標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。并通過時(shí)間序列數(shù)據(jù)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和測(cè)算的有機(jī)結(jié)合。特別的是，要增加對(duì)貧困人口抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的投入，切實(shí)提出扶貧工作的指導(dǎo)性建議。

（二）拆建式改造堅(jiān)持政府主導(dǎo)，保證非正規(guī)經(jīng)濟(jì)地位

城市貧困人口的探討繞不開拆、遷、住三大方面。違規(guī)設(shè)點(diǎn)與設(shè)施簡(jiǎn)陋的非正規(guī)生活和經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)是大多數(shù)城市貧困人口的集聚地點(diǎn)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包含著這類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所提供的社會(huì)必要服務(wù)，這部分社會(huì)服務(wù)也幫助城市貧困群體維持著日常生計(jì)。城市規(guī)劃在土地利用與空間結(jié)構(gòu)上，應(yīng)正視非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市區(qū)位中所占的地位。首先政府應(yīng)有計(jì)劃、有針對(duì)性的通過銀行借貸實(shí)現(xiàn)貧困聚居地區(qū)的拆遷投資，規(guī)避開發(fā)商對(duì)貧困人群的敷衍與傷害。舊城保護(hù)與土地開發(fā)的合理把控也能進(jìn)一步規(guī)避開發(fā)商高強(qiáng)度建設(shè)所帶來的毀滅性建筑破壞，同時(shí)亦能對(duì)平抑房?jī)r(jià)起到重要的作用。

針對(duì)房?jī)r(jià)與住房這類城市貧困人口所無法承受之“重”，首先“重”在市場(chǎng)化操作所出現(xiàn)的戶型檔次、價(jià)格過高與暗箱操作，其次“重”在抵押貸款購(gòu)房資金的擔(dān)保難度。單純的拆建式改造很難解決這些本質(zhì)問題。因而政府需要降低市場(chǎng)化成分。針對(duì)不完全產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房的認(rèn)購(gòu)過程，科學(xué)預(yù)測(cè)城市貧困人口的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，適量而合理的擔(dān)當(dāng)其城市貧困人口的第三方擔(dān)保，通過信貸與財(cái)政的調(diào)節(jié)杠桿來有效平抑房?jī)r(jià)。以資源的優(yōu)化配置來合理節(jié)約不具備回遷能力的貧困人口的日常生活成本，平衡遷出與回遷的天平兩端，以便降低城市貧困人口心理失衡感。

此外，政府對(duì)非正規(guī)經(jīng)營(yíng)地段的把控，不僅應(yīng)該考慮到資源和環(huán)境的保護(hù)，還要考慮到非正規(guī)與正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)間的本質(zhì)聯(lián)系。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的繁榮離不開政府漸進(jìn)式的引導(dǎo)，違規(guī)設(shè)點(diǎn)的貧困人口離不開政府優(yōu)惠政策的吸納與疏解，城市商業(yè)開發(fā)不能因限期不建而創(chuàng)造出更多的貧困聚居區(qū)[34]。

（三）挖掘社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)潛力，強(qiáng)化對(duì)社?；I資機(jī)制的剛性約束

城市社區(qū)服務(wù)業(yè)具有投資成本低、技能要求低、發(fā)展空間大的特點(diǎn)。社區(qū)服務(wù)活動(dòng)具有重要的吸納作用，主要表現(xiàn)在新增勞動(dòng)力、吸收下崗職工和本地區(qū)貧困人口實(shí)現(xiàn)再就業(yè)等方面。為此，除了結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略優(yōu)化服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)外，社區(qū)服務(wù)功能的完善需要推動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化與后勤服務(wù)社會(huì)化。這針對(duì)的不僅是物業(yè)管理、保潔、環(huán)境醫(yī)療等社區(qū)服務(wù)崗位，更能細(xì)化到家政服務(wù)、家電維修等就業(yè)崗位。

此外，社會(huì)就業(yè)容量的提升需要加強(qiáng)對(duì)待業(yè)貧困人口的職業(yè)技能培訓(xùn)，讓他們掌握更加接近市場(chǎng)需求的職業(yè)技能。這不僅可以提高他們的人力資本存量與生產(chǎn)技能，更能在提升就業(yè)容量的基礎(chǔ)上，打破低素質(zhì)→低競(jìng)爭(zhēng)力→低就業(yè)率→低收入的惡性循環(huán)模式。

政府也需要在運(yùn)用稅收調(diào)整收入分配的過程中，合理獲得更多的反貧困資金，適時(shí)通過開征不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、證券交易所得稅和贈(zèng)與稅等方式，弱化財(cái)富在高收入階層中的累積效應(yīng)[35]，以社會(huì)保障稅的形式，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障籌資機(jī)制的剛性約束。此外，仍需要多渠道鼓勵(lì)下崗失業(yè)人群梳理自主就業(yè)的流動(dòng)式觀念，采取有力舉措降低競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，保證貧困人口能夠不受限于注冊(cè)登記與經(jīng)營(yíng)范圍這一系列的人為擇業(yè)限制，擁有平等獲得生產(chǎn)性資產(chǎn)和公共基礎(chǔ)服務(wù)的機(jī)會(huì)。在繼續(xù)支持中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下，促使他們走出貧困的泥潭。

（四）城市規(guī)劃融入城鄉(xiāng)結(jié)合部公眾參與，弱化城市社會(huì)階層隔離

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，中國(guó)的城市規(guī)劃與發(fā)展雖然一改以單純的政府力量為主導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制，但是社會(huì)力量的長(zhǎng)期薄弱將復(fù)雜的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制推向單純以市場(chǎng)需求為主導(dǎo)的另一個(gè)極端。因而，作為政府行為的城市規(guī)劃，是否能夠?qū)⒈Ｗo(hù)貧困人口利益放在突出位置、是否能夠把公眾利益與城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益放在首要位置，就顯得尤為重要。為此，需要利用公眾參與將政府、市場(chǎng)和民眾共同納入到城市建設(shè)機(jī)制的重構(gòu)過程之中。特別是要讓貧困人口代表參與到城市發(fā)展的實(shí)際規(guī)劃、制定過程中，通過循序漸進(jìn)的公眾參與，來整體運(yùn)用空間和社會(huì)資源消解貧困。

同時(shí)，城市低收入貧困群體平等、有效地享有公共服務(wù)設(shè)施，關(guān)系著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[36]。公共服務(wù)設(shè)施的空間布局，需要跳出市場(chǎng)配置資源效益最大化的追求本能，在合理梳理公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)者、使用者與維護(hù)者權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，采取強(qiáng)制性控制來弱化城市社會(huì)的階層隔離和矛盾。

此外，宏觀角度上的城市規(guī)劃與布局，還需要考慮到兼具發(fā)展動(dòng)態(tài)性和社會(huì)交叉性的城鄉(xiāng)結(jié)合部這一邊緣化的“城市貧民區(qū)”[37]。城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和土地開發(fā)政策都需要陸續(xù)、全面、細(xì)化的被納入城市規(guī)劃和舊城改造的框架之中。并增設(shè)新城市貧困人口社區(qū)社會(huì)保障類培訓(xùn)和職介中心，保證由農(nóng)村流動(dòng)人口和城市貧困人口共同組成的邊緣社區(qū)的社會(huì)空間結(jié)構(gòu)能夠得到妥善歸置。

五、結(jié)語

社會(huì)資本匱乏會(huì)引發(fā)低收入群體在社會(huì)中處境的邊緣化，貧困人口存在典型的“邊緣中產(chǎn)”特征。在血緣資本支持不足、教育體制加深其階層固化的狀況下，想要擺脫貧困并完成蛻變非常艱難。盡管如此，習(xí)近平總書記指出：“消除貧困，自古以來就是人類夢(mèng)寐以求的理想，是各國(guó)人民追求幸福生活的基本權(quán)利[38]?！秉h和政府以為人民服務(wù)為宗旨，始終走在脫貧攻堅(jiān)道路的前線。鐵杵成針，終于中國(guó)迎來了消除農(nóng)村貧困、全面建成小康社會(huì)的決勝之年。面對(duì)2020年后小康時(shí)代的新時(shí)期、新要求，城市貧困治理將成為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的重點(diǎn)工作內(nèi)容。當(dāng)前中國(guó)的貧困治理工作取得了震古爍今的成績(jī)，城市貧困治理的驕人成績(jī)離不開政府、企業(yè)以及社會(huì)各多元主體對(duì)扶貧工作的多方參與和協(xié)同治理。在打好農(nóng)村脫貧戰(zhàn)役的基礎(chǔ)上，城市脫貧工作汲取到黨建扶貧的工作經(jīng)驗(yàn)，減貧治理體系兼顧社會(huì)保障機(jī)制的落實(shí)。在“三位一體”城市減貧大格局的影響下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義反貧困理論，關(guān)懷資本、知識(shí)、技能匱乏的新城市貧困群體，針對(duì)性地調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)政策和住房保障政策，實(shí)現(xiàn)全方面援助。此外，政策的保證從社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、教育就業(yè)等方面切實(shí)維護(hù)了城市貧困群體的基本生活和權(quán)利，在全面建成小康社會(huì)的華章上留下濃墨重彩的一筆。

道阻且長(zhǎng)，行則將至。在不斷攻破難關(guān)、砥礪前行的過程中，仍要以實(shí)踐為依托，警惕城市脫貧工作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)和困難。需要警惕城市扶貧對(duì)象認(rèn)定過程的封閉性，用更加開放性的城市貧困居民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)助力城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，同時(shí)有效銜接城市扶貧體系和社會(huì)保障體系，警惕“縫隙效應(yīng)”。此外，針對(duì)工作中會(huì)出現(xiàn)的貧困群體的“福利依賴”心理，落實(shí)發(fā)展性救助項(xiàng)目。中國(guó)作為新形勢(shì)下的引領(lǐng)主體，城市扶貧工作應(yīng)該在拆建式改造中堅(jiān)持政府主導(dǎo)，保證非正規(guī)經(jīng)濟(jì)地位;挖掘社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)潛力，強(qiáng)化對(duì)社?；I資機(jī)制的剛性約束;在城市規(guī)劃中融入城鄉(xiāng)結(jié)合部的公眾參與，弱化城市社會(huì)階層隔離。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，新時(shí)期的扶貧路徑需站在弱勢(shì)社會(huì)階層的立場(chǎng)上，站在維護(hù)其基本生存權(quán)利的立場(chǎng)上，走適合中國(guó)特色社會(huì)主義道路的脫貧之路。

[注釋]

數(shù)據(jù)參照中華人民共和國(guó)民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

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“Post Poverty Alleviation Era” under the Framework

of Targeted Poverty Alleviation： Research on the Prevention and Control

of Urban Relative Poverty in China

Wang? Yuelin 1，2，? Shi Guoqing 1，2

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098，China; 2. National Research Center for Resettlement， Nanjing 210098，China）

Abstract： ?As the highlight of inequality between different social groups under the former condition of scarcity of social resources， the research on poverty nowadays needs to be given a new connotation in the new period after the building of the welloff society in an allround way. Based on the literature review， the study shows the solid process of poverty alleviation in China since the reform and opening up， with the help of the economics， politics， demography and environmental science on poverty. The research points out that under the influence of the “threeinone” urban poverty reduction pattern， the urban poverty alleviation in China has achieved a significant transformation from selective assistance to comprehensive assistance in terms of social assistance， social insurance， housing security， education and employment. In the post welloff era， the prevention and control of relative urban poverty in China should be guided by the antipoverty theory of socialism with Chinese characteristics， adhere to the government leading in the demolition and construction transformation， and ensure the status of informal economy. Meanwhile， we should continue to explore the employment potential of community service industry and strengthen the rigid restriction on social security financing mechanism. In addition， more extensive public participation should be integrated in urban planning， so as to weaken the isolation between urban social strata.

Key words： relative poverty; urban; social security; socialism with Chinese characteristics; anti poverty