基于S-CAD方法的宅基地退出試點(diǎn)政策評(píng)估
——以成都市為例

劉潤(rùn)秋，黃志兵

隨著我國由鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有的宅基地制度安排具有改革的必要性和可行性。(1)劉守英：《城鄉(xiāng)中國的土地問題》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期，第89-92頁。2015年，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)區(qū)域暫停執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，正式開展宅基地制度改革試點(diǎn)工作。2017年，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其著力點(diǎn)在于順應(yīng)和把握社會(huì)主要矛盾和“三農(nóng)”主要矛盾的變化，從深化宅基地制度改革等方面重點(diǎn)突破。(2)蔣永穆：《基于社會(huì)主要矛盾變化的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：內(nèi)涵及路徑》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2018年第2期，第15-21頁。同時(shí)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村“衰敗”的趨勢(shì)，也進(jìn)一步要求深化改革農(nóng)村宅基地制度。(3)鄭風(fēng)田：《讓宅基地“三權(quán)分置”改革成為鄉(xiāng)村振興新抓手》，《人民論壇》2018年第10期，第75-77頁。由于能夠盤活土地要素，作為宅基地制度改革核心任務(wù)之一的宅基地退出政策受到各級(jí)政府歡迎。除國家試點(diǎn)區(qū)域外，四川省成都市、安徽省岳西縣、浙江省安吉縣等諸多地方政府也下發(fā)了專門的宅基地退出試點(diǎn)文件。

盡管宅基地退出政策已經(jīng)在很多地區(qū)試點(diǎn)推行，但社會(huì)各界對(duì)農(nóng)戶退出宅基地仍存在理論爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂。在理論界，有人認(rèn)為農(nóng)民真正融入城市還需要很長(zhǎng)時(shí)間，主張保留其農(nóng)村宅基地權(quán)利，放緩宅基地退出的步伐。(4)賀雪峰：《農(nóng)村宅基地緣何不能輕易“折騰”》，《人民論壇》2021年第Z1期，第90-92頁。在實(shí)踐中，為規(guī)避農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)，國家試點(diǎn)地區(qū)江西省余江區(qū)保留了退地農(nóng)戶15年內(nèi)再申請(qǐng)宅基地的資格權(quán)，允許退出宅基地后的農(nóng)戶再次獲得宅基地。在前期試點(diǎn)工作結(jié)束之后，農(nóng)村宅基地退出政策得到了國家層面的認(rèn)可。目前，“允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”已寫入2020年開始實(shí)施的《土地管理法》修訂版本，但宅基地退出途徑、退出效力等諸多操作細(xì)節(jié)仍未厘清。系統(tǒng)評(píng)估各地試點(diǎn)執(zhí)行的宅基地退出政策，對(duì)于細(xì)化和完善農(nóng)村宅基地退出政策設(shè)計(jì)具有重要意義。

然而，目前專門針對(duì)宅基地退出試點(diǎn)政策評(píng)估的研究較少?，F(xiàn)有研究集中關(guān)注的內(nèi)容有：其一，論證宅基地退出政策的可行性，調(diào)查分析農(nóng)戶退地意愿或行為的影響因素；(5)陳霄：《農(nóng)民宅基地退出意愿的影響因素——基于重慶市“兩翼”地區(qū)1012戶農(nóng)戶的實(shí)證分析》，《中國農(nóng)村觀察》2012年第3期，第26-36頁；楊玉珍：《農(nóng)戶閑置宅基地退出的影響因素及政策銜接——行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《經(jīng)濟(jì)地理》2015年第7期，第140-147頁；Liu Runqiu，et al，“Farmer differentiation，generational differences and farmers' behaviors to withdraw from rural homesteads：Evidence from chengdu，China，” Habitat International，Vol.103，2020.其二，設(shè)計(jì)宅基地退出的運(yùn)行機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、收益分配機(jī)制等內(nèi)容，總結(jié)已有的宅基地退出模式。(6)歐陽安蛟等：《農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討》，《中國土地科學(xué)》2009年第10期，第26-30頁；魏后凱、劉同山：《農(nóng)村宅基地退出的政策演變、模式比較及制度安排》，《東岳論叢》2016年第9期，第15-23頁；王兆林等：《基于動(dòng)態(tài)聯(lián)盟利益分配模型的宅基地退出增值收益分配研究》，《資源開發(fā)與市場(chǎng)》2017年第11期，第1300-1305頁；劉丹、鞏前文：《功能價(jià)值視角下農(nóng)民宅基地自愿有償退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第12期，第173-183頁。僅有少數(shù)學(xué)者從農(nóng)戶福利變化視角(7)楊麗霞等：《基于供給側(cè)改革的農(nóng)戶宅基地退出意愿及福利變化分析——以浙江省義烏市為例》，《中國土地科學(xué)》2018年第1期，第35-41頁；李歡、張安錄：《農(nóng)村宅基地退出前后農(nóng)戶福利測(cè)度及其動(dòng)態(tài)變化——以浙江省德清縣201戶農(nóng)戶為例》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2019年第7期，第79-90頁?；蚪?jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、基礎(chǔ)設(shè)施效益和鄉(xiāng)村治理效益五個(gè)維度(8)劉潤(rùn)秋等：《基于鄉(xiāng)村韌性視角的宅基地退出績(jī)效評(píng)估研究——以四川省廣漢市三水鎮(zhèn)為例》，《中國土地科學(xué)》2019年第2期，第41-48頁。建立評(píng)估指標(biāo)體系，量化評(píng)估宅基地退出試點(diǎn)政策實(shí)施效果?？紤]到各試點(diǎn)地區(qū)的宅基地退出政策設(shè)計(jì)并不一致，并且宅基地退出試點(diǎn)政策評(píng)估是為宅基地退出政策優(yōu)化和政策全面鋪開而服務(wù)的，需要剖析政策細(xì)節(jié)以汲取更多有效的經(jīng)驗(yàn)。因此，評(píng)估宅基地退出試點(diǎn)政策不僅應(yīng)著眼于各地產(chǎn)生的直觀可見的政策結(jié)果，還應(yīng)回歸到不同地區(qū)設(shè)計(jì)的政策本身以及政策執(zhí)行環(huán)節(jié)尋找績(jī)效產(chǎn)生或績(jī)效損失的深層次原因，但現(xiàn)有研究在這一塊存在不足。鑒于此，本研究選取全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)成都市出臺(tái)的宅基地退出試點(diǎn)政策作為分析對(duì)象，運(yùn)用S-CAD政策評(píng)估方法，從政策本身和政策執(zhí)行的視角對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，為宅基地退出政策設(shè)計(jì)提供新的啟示，也為試點(diǎn)政策評(píng)估提供新的案例。

一、研究方法與研究設(shè)計(jì)

(一)S-CAD方法

S-CAD方法是由加拿大女皇大學(xué)梁鶴年教授提出，是一個(gè)分析政策利弊和成敗的方法，既可用于實(shí)施前的政策規(guī)劃，也可用于實(shí)施后的政策評(píng)估。該方法認(rèn)為“政策是一系列的決定和行動(dòng)以達(dá)到特定的目標(biāo)，包括目標(biāo)、手段和結(jié)果三個(gè)部分”，(9)梁鶴年：《政策規(guī)劃與評(píng)估方法》，丁進(jìn)鋒譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第25-26頁。在政策制定或?qū)嵤┻^程中，不同的政策參與者在不同時(shí)刻的觀點(diǎn)不同，而他們都希望政策與自己觀點(diǎn)一致。(10)梁鶴年：《政策分析》，《城市規(guī)劃》2004年第11期，第78-85頁。在分析程序上，該方法首先是確定“主導(dǎo)觀點(diǎn)”，即決定從哪一個(gè)參與者的觀點(diǎn)出發(fā)，并根據(jù)其角色和職能來確定分析政策時(shí)的價(jià)值立場(chǎng)和觀點(diǎn)，其中觀點(diǎn)讓人理解事項(xiàng)，而價(jià)值讓人理解該事項(xiàng)的意義。其次，通過一致性分析價(jià)值立場(chǎng)與政策目標(biāo)、手段和結(jié)果在邏輯關(guān)系和因果關(guān)系上的連貫性和一致性；通過充要性分析政策使用的工具和調(diào)動(dòng)的資源的必要性和充分性；通過依賴性分析關(guān)鍵的政策執(zhí)行者或受影響者以及他們的支持或反對(duì)意見。(11)梁鶴年：《政策規(guī)劃與評(píng)估方法》，第47-53、90-91頁。目前，已經(jīng)有學(xué)者運(yùn)用此方法評(píng)估土地垂直管理政策、PPP模式和國家信息政策，(12)康曉琳等：《透過S-CAD分析框架回顧土地垂直管理政策》，《中國土地科學(xué)》2014年第6期，第51-57頁；寇杰、何楨：《基于S-CAD方法的PPP模式邏輯性與可行性分析》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2015年第7期，第65-70頁；馬海群、馮暢：《基于S-CAD方法的國家信息政策評(píng)估研究》，《情報(bào)學(xué)報(bào)》2018年第10期，第1060-1076頁。為深入理解政策和發(fā)現(xiàn)政策問題提供了一定的信息。盡管有研究應(yīng)用S-CAD方法評(píng)估了農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)政策，(13)王志鋒等：《基于S-CAD方法的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)政策評(píng)估：以義烏為例》，《公共管理評(píng)論》2017年第3期，第66-91頁。但僅反映宅基地制度改革的整體情況，并未深入分析宅基地退出試點(diǎn)政策。因此，本研究以宅基地退出試點(diǎn)政策為研究對(duì)象仍具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

(二)研究設(shè)計(jì)

根據(jù)上述對(duì)S-CAD方法的介紹，本研究沿著“從理論到實(shí)踐”的分析思路，先從眾多政策參與者中選擇一個(gè)“主導(dǎo)觀點(diǎn)”，并分別在政策出臺(tái)時(shí)和政策實(shí)施后這兩個(gè)時(shí)點(diǎn)對(duì)宅基地退出試點(diǎn)政策進(jìn)行分析。其中，采取的步驟主要如下：(1)確定主導(dǎo)觀點(diǎn)方和提煉政策要素。目前，中央政府和地方政府均開展了宅基地退出試點(diǎn)工作，若是國家試點(diǎn)區(qū)域的政策則主導(dǎo)觀點(diǎn)方選擇中央政府，若是地方試點(diǎn)區(qū)域的政策則主導(dǎo)觀點(diǎn)方選擇地方政府。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)主導(dǎo)觀點(diǎn)方的角色和職能，通過分析宅基地退出試點(diǎn)的相關(guān)政策文件，確定其在政策出臺(tái)時(shí)的價(jià)值觀以及政策目標(biāo)、手段和預(yù)期結(jié)果。(2)政策實(shí)施前的S-CAD分析。在提煉出宅基地退出試點(diǎn)政策出臺(tái)時(shí)的政策要素后，依次分析政策的一致性、充要性和依賴性。(3)政策實(shí)施后的政策要素變化。在宅基地退出試點(diǎn)政策實(shí)施后，通過政府工作人員座談和實(shí)地調(diào)查獲取一手資料，并收集各級(jí)政府后續(xù)出臺(tái)的政策文件、工作總結(jié)報(bào)告等二手資料。根據(jù)調(diào)查了解到的實(shí)際情況，提煉政策實(shí)施后的政策要素。(4)政策實(shí)施后的S-CAD分析。根據(jù)實(shí)施后的政策要素差異，再次分析宅基地退出試點(diǎn)政策的一致性、充要性和依賴性。(5)研究結(jié)論與政策建議?；谡邔?shí)施前后的分析結(jié)果，對(duì)宅基地退出試點(diǎn)政策作出評(píng)價(jià)，并針對(duì)研究發(fā)現(xiàn)的問題，提出宅基地退出政策的優(yōu)化建議。

二、S-CAD方法在成都市宅基地退出試點(diǎn)政策評(píng)估中的應(yīng)用

(一)研究區(qū)域與資料來源

成都市承擔(dān)了多項(xiàng)試點(diǎn)改革任務(wù)，是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，2019年成都市常住人口城鎮(zhèn)化率為74.41%，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到24357元，高于全國平均水平16021元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比例為1.88∶1，低于全國平均水平2.64∶1。在21世紀(jì)初，成都市便基于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，依托農(nóng)村土地綜合整理、增減掛鉤試點(diǎn)和災(zāi)后重建等政策，鼓勵(lì)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，自愿有償退出宅基地。當(dāng)時(shí)，不少區(qū)縣政府也實(shí)際開展了宅基地退出工作，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。如2006年，溫江區(qū)下發(fā)溫委發(fā)〔2006〕66號(hào)文件，探索出“雙放棄”的宅基地退出模式，鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住房。2008年，錦江區(qū)出臺(tái)相關(guān)政策文件，對(duì)放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶按人均35平方米住宅和10.5平方米經(jīng)營性用房的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。在十八屆三中全會(huì)召開后，成都市提出“探索有條件農(nóng)戶自愿有償退出宅基地機(jī)制”。2016年，結(jié)合前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，成都市下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈成都市農(nóng)村宅基地管理制度改革試驗(yàn)專項(xiàng)方案〉和〈成都市農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出改革試驗(yàn)專項(xiàng)方案〉的通知》文件(以下簡(jiǎn)稱“成委廳〔2016〕82號(hào)文件”)，首次在市級(jí)政府層面專項(xiàng)指導(dǎo)宅基地使用權(quán)退出試點(diǎn)工作。在成都市的試點(diǎn)政策文件中，宅基地使用權(quán)退出不僅指農(nóng)戶宅基地的全部退出,還指宅基地的部分退出。

對(duì)于政策實(shí)施前的分析，主要使用的資料為成都市2016年出臺(tái)的成委廳〔2016〕82號(hào)文件。對(duì)于政策實(shí)施后的分析，主要使用的資料為《關(guān)于印發(fā)〈成都市農(nóng)戶自愿有償退出宅基地使用權(quán)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(試行)〉的通知》文件以及首批試點(diǎn)區(qū)縣的二手資料和一手調(diào)研資料。2018年11月至2019年1月，課題組先后前往成都市首批試點(diǎn)的溫江區(qū)、彭州市、邛崍市和郫都區(qū)調(diào)研，收集了各區(qū)縣具體開展宅基地退出試點(diǎn)工作的實(shí)施性文件13份、工作總結(jié)報(bào)告9份以及項(xiàng)目介紹資料3份。同時(shí)，課題組深入訪談了主管和直接負(fù)責(zé)宅基地退出工作的試點(diǎn)區(qū)縣政府官員以及參與宅基地退出項(xiàng)目實(shí)施工作的村干部，并開展了農(nóng)戶問卷調(diào)查工作，回收退地農(nóng)戶有效調(diào)查問卷244份，未退地農(nóng)戶有效調(diào)查問卷1107份。

(二)政策主導(dǎo)觀點(diǎn)方和政策要素提煉

由于分析成都市自主出臺(tái)的宅基地退出試點(diǎn)政策，因此選擇成都市政府為主導(dǎo)觀點(diǎn)方。根據(jù)前述評(píng)估思路，提煉成都市2016年政策文件出臺(tái)時(shí)的政策要素(如圖1所示)。

圖1 成都市宅基地退出試點(diǎn)政策實(shí)施前的S-CAD分析圖

1.價(jià)值觀

成都市在宅基地退出試點(diǎn)中的價(jià)值立場(chǎng)，正如政策文本中的表述，主要有以下幾個(gè)：第一，節(jié)約集約利用農(nóng)村土地(V1)。成都市期望通過挖潛農(nóng)村存量宅基地資源，滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)需求。第二，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展(V2)。宅基地退出能夠協(xié)同提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，(14)于偉等：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)戶宅基地退出的決策行為及影響因素》，《地理研究》2016年第3期，第551-560頁。符合成都市長(zhǎng)期秉持的人口集中居住發(fā)展理念。第三，保障農(nóng)民合法的宅基地權(quán)益(V3)。與中央層面保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的立場(chǎng)相同，成都市政府也維護(hù)農(nóng)民土地的合法權(quán)益。

2.政策目標(biāo)

政策主導(dǎo)觀點(diǎn)方的價(jià)值決定其在看待某一事項(xiàng)時(shí)的內(nèi)容，進(jìn)而決定了其選擇達(dá)成的政策目標(biāo)。(15)梁鶴年：《政策規(guī)劃與評(píng)估方法》，第52-53頁。在上述價(jià)值觀下，成都市宅基地退出試點(diǎn)政策的目標(biāo)主要有：第一，農(nóng)民自愿有償退出宅基地(G1)。宅基地利用效率低下和進(jìn)城農(nóng)戶宅基地退出困難，造成資源配置不合理和資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變困難，因此成都市希望通過政策試點(diǎn)，建立宅基地自愿有償退出渠道。第二，盤活利用廢棄閑置宅基地(G2)。城鄉(xiāng)發(fā)展的建設(shè)用地需求與耕地保持需求同步擴(kuò)張，(16)郭曉鳴、虞洪：《建立農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制的現(xiàn)實(shí)分析與政策構(gòu)想——基于四川省的實(shí)證研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第5期，第3-9頁。在增量控制的情況下挖潛存量建設(shè)用地資源具有必要性，因此盤活利用廢棄閑置宅基地也是成都市此次試點(diǎn)的重要政策目標(biāo)。

3.政策手段

根據(jù)成委廳〔2016〕82號(hào)文件內(nèi)容，成都市采用的政策手段有：第一，建立宅基地退出激勵(lì)約束機(jī)制(S1)。包括宅基地退出激勵(lì)機(jī)制(S1.1)和宅基地有償使用的約束機(jī)制(S1.2)。第二，宅基地退出結(jié)合相關(guān)政策協(xié)同推進(jìn)(S2)。成都市結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治(S2.1)、地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷(S2.2)、災(zāi)后重建(S2.3)、新農(nóng)村建設(shè)(S2.4)、生態(tài)搬遷(S2.5)等政策，以貨幣化補(bǔ)償方式引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)城或集中居住，退出全部或超占部分宅基地。第三，建立零星宅基地收儲(chǔ)機(jī)制(S3)。對(duì)無法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的零星宅基地進(jìn)行收儲(chǔ)，對(duì)其整理復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)按集體建設(shè)用地政策流轉(zhuǎn)使用。第四，宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓(S4)。對(duì)于具備城鎮(zhèn)居住條件且雙證齊全的農(nóng)戶，可申請(qǐng)將宅基地用途變更為集體建設(shè)用地，在確定土地使用年限和收益分配的前提下隨住房財(cái)產(chǎn)一并流轉(zhuǎn)。第五，節(jié)余建設(shè)用地原址開發(fā)利用(S5)。成都市鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與宅基地退出后的土地整理復(fù)墾項(xiàng)目(S5.1)，并允許市場(chǎng)主體在符合規(guī)劃的前提下原址開發(fā)利用節(jié)余的建設(shè)用地(S5.2)。

4.政策預(yù)期結(jié)果

結(jié)合成都市政府的價(jià)值觀和政策目標(biāo)，可知試點(diǎn)政策的預(yù)期結(jié)果為：第一，形成宅基地自愿有償退出模式(ER1)。成都市希望在不突破政策紅線的前提下，探索出能夠被市域范圍內(nèi)推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，有序退出政策針對(duì)的那部分宅基地。第二，形成宅基地盤活利用模式(ER2)。成都市預(yù)期探索出市域范圍內(nèi)普遍適用的做法，使低效閑置宅基地得到充分盤活。

(三)政策實(shí)施前的S-CAD分析

1.政策實(shí)施前的邏輯分析

(1)政策出臺(tái)時(shí)價(jià)值與目標(biāo)的邏輯關(guān)系

成都市在節(jié)約集約利用農(nóng)村土地(V1)的價(jià)值取向下，面對(duì)現(xiàn)行宅基地利用困境，通過退出宅基地(G1)減少低效利用的宅基地，通過盤活宅基地(G2)提高土地利用強(qiáng)度，可知V1與G1、G2存在關(guān)聯(lián)。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展(V2)的價(jià)值取向下，通過有償退出農(nóng)戶宅基地(G1)吸引農(nóng)民進(jìn)城和消除進(jìn)城農(nóng)民落戶的“后顧之憂”，可知V2與G1存在關(guān)聯(lián)。在保障農(nóng)民合法宅基地權(quán)益(V3)的價(jià)值取向下，通過暢通宅基地退出渠道(G1)變現(xiàn)農(nóng)戶的宅基地資產(chǎn)，進(jìn)而增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，可知V3與G1存在關(guān)聯(lián)。然而，傾向于將宅基地在農(nóng)村盤活利用的G2目標(biāo)，有利于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善和鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可能抑制農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性，與V3價(jià)值不一致。

(2)政策出臺(tái)時(shí)目標(biāo)與手段的邏輯關(guān)系

通過建立宅基地退出激勵(lì)約束機(jī)制(S1)，將宅基地退出與相關(guān)政策協(xié)同推進(jìn)(S2)，有利于不同政策對(duì)象退出全部或部分宅基地。通過建立零星宅基地收儲(chǔ)機(jī)制(S3)，允許宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓(S4)，有利于具有退地意愿但達(dá)不到項(xiàng)目設(shè)立條件的農(nóng)戶退出零星宅基地。通過節(jié)余建設(shè)用地原址開發(fā)利用(S5)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體墊付項(xiàng)目前期運(yùn)作資金，有利于有償退出農(nóng)戶宅基地。因此，與G1目標(biāo)有邏輯關(guān)聯(lián)的手段有S1、S2、S3、S4和S5。同時(shí)，通過將宅基地退出與相關(guān)政策協(xié)同推進(jìn)(S2)，有利于以建設(shè)用地指標(biāo)異地掛鉤方式盤活利用宅基地。通過允許流轉(zhuǎn)復(fù)墾零星宅基地(S3)產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，以及在宅基地隨住房財(cái)產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓(S4)和原址開發(fā)利用(S5)過程中允許直接公開流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，有利于吸引社會(huì)資本在本鎮(zhèn)符合規(guī)劃區(qū)域盤活利用宅基地。因此，與G2目標(biāo)有邏輯關(guān)聯(lián)的手段有S2、S3、S4和S5。

(3)政策出臺(tái)時(shí)手段和預(yù)期結(jié)果的邏輯關(guān)系

成都市綜合采用正向激勵(lì)機(jī)制和負(fù)向約束機(jī)制(S1)，整合相關(guān)項(xiàng)目(S2)的各類資金和利用市場(chǎng)資金(S5)，滿足退地意愿零散區(qū)域農(nóng)戶的退地需求(S3)，允許農(nóng)戶以市場(chǎng)化運(yùn)作方式退出宅基地(S4)，完善宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制、資金籌措機(jī)制和項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，有利于形成宅基地自愿有償退出模式(ER1)。因此，與S1、S2、S3、S4、S5有邏輯關(guān)聯(lián)的預(yù)期結(jié)果是ER1。同時(shí)，成都市不僅有指標(biāo)掛鉤交易(S2)的傳統(tǒng)盤活利用方式，還允許變更地類用途(S3、S4、S5)，增加按集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策在本地盤活利用的方式，避免了農(nóng)村建設(shè)用地資源流失，使宅基地盤活利用的結(jié)果更合理。此外，默許“地隨房走”的交易規(guī)則(S4)，穩(wěn)定了社會(huì)資本參與盤活宅基地的預(yù)期，使宅基地盤活利用的主體更多元。成都市通過完善盤活利用方式、增加盤活利用主體和優(yōu)化盤活利用結(jié)果，有利于形成宅基地盤活利用模式(ER2)。因此，與S2、S3、S4、S5有邏輯關(guān)聯(lián)的預(yù)期結(jié)果是ER2。

2.政策實(shí)施前的充要性分析

(1)價(jià)值與目標(biāo)的充要性分析

農(nóng)民自愿有償退出宅基地(G1)和盤活利用廢棄閑置宅基地(G2)是宅基地退出最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，刪除其中任何一個(gè)目標(biāo)都不能完整反映政策立場(chǎng)。因此，政策目標(biāo)對(duì)價(jià)值的反映均是必要的。然而，政策目標(biāo)對(duì)價(jià)值的體現(xiàn)是不充分的。其一，農(nóng)村土地還包括其他建設(shè)用地和農(nóng)用地，該政策的目標(biāo)對(duì)體現(xiàn)節(jié)約集約利用農(nóng)村土地(V1)顯然是不充分的；其二，農(nóng)民與農(nóng)村的聯(lián)系還包括承包地等其他權(quán)利和社會(huì)關(guān)系，該政策的目標(biāo)對(duì)體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展(V2)也是不充分的?？紤]到成都市在出臺(tái)宅基地退出試點(diǎn)政策時(shí)的價(jià)值較大，并且已經(jīng)有承包地退出、城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展專項(xiàng)基金等其他政策，因此目標(biāo)對(duì)價(jià)值體現(xiàn)不充分的問題并無太大影響。

(2)目標(biāo)與手段的充要性分析

若缺失宅基地退出激勵(lì)約束機(jī)制(S1)將影響農(nóng)戶退出宅基地動(dòng)力，缺失結(jié)合相關(guān)政策協(xié)同推進(jìn)(S2)手段將阻礙農(nóng)戶部分退出宅基地，缺失零星宅基地收儲(chǔ)機(jī)制(S3)將阻礙具有退地意愿但非集中區(qū)域的農(nóng)戶退出宅基地。同時(shí)，隨住房財(cái)產(chǎn)權(quán)一并轉(zhuǎn)讓(S4)有利于社會(huì)資本參與盤活宅基地，節(jié)余建設(shè)用地原址開發(fā)利用(S5)補(bǔ)充了利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的宅基地盤活方式。因此，政策手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)均是必要的?，F(xiàn)有政策不僅考慮了農(nóng)戶全部退出、部分退出和零星退出宅基地的情況，還同步實(shí)施激勵(lì)措施和約束措施，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自愿有償退出宅基地(G1)目標(biāo)是充分的。然而，政策雖考慮到宅基地異地盤活和本地盤活、指標(biāo)盤活和直接盤活等多種方式，但受交易范圍、規(guī)劃條件等限制，仍無法充分盤活利用廢棄閑置宅基地(G2)。因此，政策手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)是不充分的。

(3)手段與預(yù)期結(jié)果的充要性分析

顯而易見，有效實(shí)施的宅基地自愿有償退出模式(ER1)和宅基地盤活利用模式(ER2)是政策手段所期望達(dá)成的結(jié)果，刪除其中任何一項(xiàng)都無法反映政策手段的效果。因此，預(yù)期結(jié)果對(duì)于反映政策手段效果是必要的。同樣地，建立宅基地退出激勵(lì)約束機(jī)制(S1)和零星宅基地收儲(chǔ)機(jī)制(S3)，宅基地隨住房財(cái)產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓(S4)和節(jié)余建設(shè)用地原址開發(fā)利用(S5)直接產(chǎn)生政策的預(yù)期結(jié)果。結(jié)合相關(guān)政策協(xié)同推進(jìn)(S2)手段盡管可能分散區(qū)縣政府在宅基地退出工作中的注意力，但在界定清楚的情況下并不會(huì)產(chǎn)生其他政策結(jié)果。因此，預(yù)期結(jié)果對(duì)于反映政策手段效果基本是充分的。

3.政策實(shí)施前的依賴性分析

成都市宅基地退出試點(diǎn)政策出臺(tái)時(shí)，關(guān)鍵的政策參與者有中央政府和農(nóng)民群體。一方面，宅基地退出可能影響農(nóng)民基本生活保障和農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定，而宅基地盤活利用可能出現(xiàn)突破土地用途管制、城市居民下鄉(xiāng)占地等情況，因此宅基地退出試點(diǎn)政策牽涉中央政府的利益。另一方面，宅基地退出試點(diǎn)政策的推行離不開農(nóng)民群體的配合，并直接影響參與項(xiàng)目農(nóng)民群體的福利和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，因此農(nóng)民群體也是關(guān)鍵政策參與者。鑒于已考慮過區(qū)縣政府的意見，此時(shí)可將區(qū)縣政府和成都市政府視為同一利益主體。

對(duì)于中央政府而言，將支持成都市宅基地退出試點(diǎn)政策。在價(jià)值立場(chǎng)上，成都市此次的試點(diǎn)政策與中央政府層面保護(hù)農(nóng)民合法宅基地權(quán)益和新型城鎮(zhèn)化等價(jià)值立場(chǎng)一致。在政策目標(biāo)上，成都市不僅對(duì)接中央文件提出的進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地目標(biāo)，也滿足了其他類型農(nóng)民的退地需求。在政策手段上，盡管成都市允許市場(chǎng)主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶退出的宅基地，但前提條件是符合規(guī)劃和宅基地的用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，并未明確突破相關(guān)法律法規(guī)。

對(duì)于農(nóng)民群體而言，將愿意參與成都市宅基地退出試點(diǎn)項(xiàng)目。其一，試點(diǎn)政策滿足了各類群體的退地需求。對(duì)于進(jìn)城而退出全部宅基地的農(nóng)戶，成都市不僅建立了激勵(lì)約束機(jī)制，還考慮退地意愿零散地區(qū)的農(nóng)戶如何退出宅基地。對(duì)于參與災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、新農(nóng)村建設(shè)等政策的農(nóng)戶，成都市考慮到現(xiàn)實(shí)條件允許其只退出超標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地。其二，試點(diǎn)政策給予農(nóng)戶市場(chǎng)化的補(bǔ)償。對(duì)于退出宅基地的農(nóng)戶，成都市明確提出按評(píng)估價(jià)給予宅基地補(bǔ)償，并在就業(yè)、社會(huì)保障等方面給予政策優(yōu)惠。

(四)政策實(shí)施后的政策要素變化

根據(jù)各試點(diǎn)區(qū)縣提供的政策文件和工作總結(jié)報(bào)告，結(jié)合區(qū)縣政府工作人員和村干部訪談以及農(nóng)戶問卷調(diào)查了解到的實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)各區(qū)縣政府在實(shí)施過程中未執(zhí)行部分政策手段，實(shí)際產(chǎn)生的政策結(jié)果與預(yù)期結(jié)果存在差距。

1.實(shí)際執(zhí)行的政策手段

據(jù)調(diào)研了解，成都市實(shí)際采用的政策手段有：建立宅基地退出激勵(lì)機(jī)制(S1.1)；宅基地退出結(jié)合相關(guān)政策協(xié)同推進(jìn)(S2)；節(jié)余建設(shè)用地在原址開發(fā)利用(S5)。其一，由于成都市農(nóng)戶超標(biāo)部分的宅基地已按集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記，集體經(jīng)濟(jì)組織收取宅基地有償使用費(fèi)的難度大和動(dòng)力不足，使得宅基地退出約束機(jī)制(S1.2)手段失效。其二，收儲(chǔ)零星宅基地(S3)需要區(qū)縣政府墊付巨額資金，且墊付資金必須在交易節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)后才能收回，這使得財(cái)力有限的區(qū)縣政府未執(zhí)行該手段。其三，成都市后期出臺(tái)的成國土資發(fā)〔2017〕28號(hào)文件，要求隨住房財(cái)產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓(S4)的交易主體必須是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，限制了交易對(duì)象，使S4手段難以執(zhí)行。

2.實(shí)際產(chǎn)生的政策結(jié)果

(1)實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)戶宅基地自愿有償退出(AR1)

在試點(diǎn)政策實(shí)施后，部分農(nóng)戶退出宅基地的訴求得到滿足。根據(jù)各區(qū)縣提供的工作總結(jié)報(bào)告，截至2018年12月，彭州市和邛崍市采用節(jié)余建設(shè)用地原址開發(fā)利用手段，分別退出21戶的13.39畝宅基地和26戶的17.38畝宅基地；郫都區(qū)結(jié)合水源生態(tài)保護(hù)區(qū)搬遷退出873戶的641畝宅基地；邛崍市結(jié)合土地綜合整治退出603戶的716畝宅基地，結(jié)合災(zāi)后重建退出534戶的228畝宅基地，其中全部退出的農(nóng)戶為411戶；溫江區(qū)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)退出472戶的188畝宅基地。然而，政策存在一些不足：其一，政策擬定的實(shí)施對(duì)象參與不足。試點(diǎn)區(qū)縣主要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、土地綜合整治等相關(guān)政策退出農(nóng)戶超標(biāo)部分宅基地，退出全部宅基地的農(nóng)戶少。其二，項(xiàng)目資金來源的持續(xù)性不足。目前政府主導(dǎo)的項(xiàng)目擁有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金或特殊的用地支持政策，市場(chǎng)主導(dǎo)的項(xiàng)目局限于資源稟賦較高地區(qū)，村集體主導(dǎo)的項(xiàng)目依賴區(qū)位優(yōu)勢(shì)和土地金融支持政策，而這些項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)在現(xiàn)有政策約束下難以大面積推廣。因此，成都市實(shí)際政策結(jié)果與宅基地自愿有償退出模式(ER1)存在一定差距。

(2)農(nóng)戶退出宅基地得到盤活(AR2)

在實(shí)施過程中，成都市盤活利用宅基地的方式主要有三種：一是跨縣域交易節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，將指標(biāo)落地到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；二是在縣域內(nèi)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)交易節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，將指標(biāo)落地在符合規(guī)劃的建設(shè)區(qū)域；三是將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)，就地盤活利用。根據(jù)試點(diǎn)區(qū)縣的工作總結(jié)報(bào)告，邛崍市依托災(zāi)后重建支持政策，將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)以每畝35萬元的價(jià)格交易到雙流、龍泉驛等區(qū)域；溫江區(qū)以每畝80萬元的價(jià)格掛牌流轉(zhuǎn)10宗108.49畝節(jié)余建設(shè)用地，在當(dāng)?shù)亟ǔ?3家民宿和1所幼兒園；彭州市將宅基地轉(zhuǎn)變用途后流轉(zhuǎn)給第三方用地業(yè)主，就地發(fā)展了果徠咖啡莊園等多個(gè)鄉(xiāng)村酒店。然而，政策存在以下不足：其一，盤活利用規(guī)模受限。其中指標(biāo)跨縣域交易方式受到增減掛鉤政策限制，本縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)交易方式受限于城鄉(xiāng)建設(shè)需求和鄉(xiāng)村規(guī)劃，社會(huì)資本流轉(zhuǎn)宅基地方式只局限在具有投資價(jià)值區(qū)域。其二，盤活利用風(fēng)險(xiǎn)凸顯。在宅基地盤活利用過程中，存在市場(chǎng)主體超標(biāo)準(zhǔn)面積建設(shè)、未退地農(nóng)戶違法新增宅基地等風(fēng)險(xiǎn)。因此，成都市實(shí)際政策結(jié)果與宅基地盤活利用模式(ER2)存在一定差距。

(五)政策實(shí)施后的S-CAD分析

1.政策實(shí)施后的邏輯關(guān)系分析

在政策實(shí)施后，本研究對(duì)該項(xiàng)政策的邏輯關(guān)系再次進(jìn)行分析。如前所述，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化(V2)價(jià)值觀與盤活利用宅基地(G2)目標(biāo)之間存在不一致，這在實(shí)踐中導(dǎo)致農(nóng)戶不愿退出全部宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)，而是退出部分宅基地，享受“居于田園，而活于城市”的新鄉(xiāng)村生活。同時(shí)，在節(jié)余建設(shè)用地原址開發(fā)利用(S5)過程中，引入的市場(chǎng)主體在監(jiān)督不到位的情況下出現(xiàn)多占土地現(xiàn)象，并且在市場(chǎng)主體帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展后，帶來未退地農(nóng)戶的“搭便車”行為，出現(xiàn)違法新建、改建或擴(kuò)建宅基地的情況。這些問題的出現(xiàn)與政策主導(dǎo)方節(jié)約集約利用農(nóng)村土地(V1)的價(jià)值取向不一致。

2.政策實(shí)施后的充要性分析

在試點(diǎn)政策出臺(tái)時(shí)，政策手段便無法充分實(shí)現(xiàn)盤活利用廢棄閑置宅基地(G2)目標(biāo)，而未實(shí)際執(zhí)行隨住房財(cái)產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓(S4)等政策手段，使得該政策目標(biāo)更不充分實(shí)現(xiàn)。如閑置宅基地主要通過建設(shè)用地指標(biāo)交易在異地進(jìn)行盤活，或在本地通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)盤活，方式較為單一且規(guī)模受到實(shí)際需求限制。同時(shí)，由于缺少宅基地退出約束機(jī)制(S1.2)和零星宅基地收儲(chǔ)機(jī)制(S3)，農(nóng)戶不愿主動(dòng)退出超占宅基地，并且部分不在規(guī)劃項(xiàng)目范圍內(nèi)的農(nóng)戶即使有退地意愿，也無法參與宅基地退出試點(diǎn)政策。這使得農(nóng)戶“愿意”和“能夠”有償退出宅基地(G1)的目標(biāo)也無法充分實(shí)現(xiàn)。

3.政策實(shí)施后的依賴性分析

在政策實(shí)施過程中，區(qū)縣政府由于要具體執(zhí)行宅基地退出試點(diǎn)政策，因此也是關(guān)鍵政策參與者。盡管中央政府、區(qū)縣政府和農(nóng)民群體在政策執(zhí)行過程中都是政策參與者，但不同主體關(guān)注的利益重點(diǎn)各有差異。對(duì)于中央政府來說，由于成都市實(shí)際的執(zhí)行情況大體上未突破法律法規(guī)和中央相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)的政策底線，符合中央政府保護(hù)農(nóng)民利益的價(jià)值取向，因此在試點(diǎn)期間內(nèi)未收到中央政府的反對(duì)意見。對(duì)于農(nóng)民群體來說，成都市特別尊重農(nóng)民的退地意愿，尤其是滿足了農(nóng)民部分退出宅基地的訴求，使得農(nóng)戶的參與積極性和政策滿意度較高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)宅基地退出試點(diǎn)政策滿意的退地農(nóng)戶比例高達(dá)90.98%，愿意參與宅基地退出項(xiàng)目的未退地農(nóng)戶比例達(dá)29.12%。可見，成都市宅基地退出試點(diǎn)政策具備政策合法性。

對(duì)于區(qū)縣政府來說，宅基地退出試點(diǎn)政策可在國家土地利用指標(biāo)控制下，解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)指標(biāo)不足問題，因此整體來看區(qū)縣政府具有一定動(dòng)力。然而，區(qū)縣政府在實(shí)施環(huán)節(jié)面臨諸多難題。其一，資金瓶頸。農(nóng)戶補(bǔ)償和宅基地整理復(fù)墾階段的投入由政府墊資則財(cái)政壓力太大，由市場(chǎng)主體墊資則僅適用于資源稟賦較好地區(qū)。同時(shí)，目前回收資金的渠道當(dāng)中，指標(biāo)增減掛鉤方式受到項(xiàng)目規(guī)模、指標(biāo)交易范圍等限制，集體建設(shè)用地直接入市方式受限于建設(shè)用地需求。其二，協(xié)同管理瓶頸。推進(jìn)宅基地退出項(xiàng)目，面臨規(guī)劃數(shù)據(jù)覆蓋不全和不一致、宅基地管理數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀不符等協(xié)同管理瓶頸。其三，政策瓶頸?，F(xiàn)行政策對(duì)宅基地受讓范圍的嚴(yán)格限制，阻礙本集體經(jīng)濟(jì)組織外成員參與盤活宅基地；增減掛鉤政策未通過市場(chǎng)機(jī)制確定交易指標(biāo)價(jià)格，使區(qū)縣政府在宅基地退出過程中財(cái)政負(fù)擔(dān)重。

三、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

通過S-CAD方法分析發(fā)現(xiàn)，成都市宅基地退出試點(diǎn)政策的邏輯思路基本清晰，并得到中央政府和農(nóng)民群體等關(guān)鍵政策參與者認(rèn)可和支持，具備政策合法性。成都市通過試點(diǎn)實(shí)踐，在自愿有償退出和盤活利用宅基地方面取得了一些較為成功的經(jīng)驗(yàn)。第一，宅基地退出與鄉(xiāng)村治理水平提升相輔相成。如溫江區(qū)幸福村通過完善村民自治的鄉(xiāng)村治理體系，先后召開130余次村民會(huì)議，以民主投票形式確定了農(nóng)民認(rèn)可的宅基地退出項(xiàng)目實(shí)施方案，而這次試點(diǎn)改革形成的議事機(jī)制也能夠用于處理村莊其他事務(wù)，有助于提升鄉(xiāng)村治理水平。第二，以市場(chǎng)化方式盤活利用宅基地。與以往依靠政府主導(dǎo)實(shí)施、以建設(shè)用地增減掛鉤方式盤活利用宅基地不同，成都市鼓勵(lì)市場(chǎng)主體介入前期的宅基地整理復(fù)墾階段，并允許整理產(chǎn)生的集體建設(shè)用地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)公開流轉(zhuǎn)。這種做法緩解了政府的財(cái)政資金壓力，減少了政府工作人員的負(fù)擔(dān)，提高了宅基地退出工作效率。第三，結(jié)合相關(guān)政策實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)。成都市將宅基地退出與新農(nóng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害搬遷等政策相結(jié)合，既能實(shí)現(xiàn)資金的綜合利用，又有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)振興、產(chǎn)業(yè)振興等多重目標(biāo)。

然而，實(shí)際政策結(jié)果與預(yù)期結(jié)果存在差距。從政策本身來看，首先政策目標(biāo)與價(jià)值觀存在不一致。成都市政府從理性經(jīng)濟(jì)人視角出發(fā)，希望通過退出和盤活農(nóng)戶的宅基地助推新型城鎮(zhèn)化，但忽視考慮農(nóng)戶的決策思路，這導(dǎo)致實(shí)踐中多數(shù)農(nóng)戶不愿放棄農(nóng)村戶口、僅退出部分宅基地，與推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的價(jià)值取向不符。其次，手段未能充分實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在配套政策的權(quán)限未能與宅基地退出試點(diǎn)政策放開的權(quán)限匹配時(shí)，試點(diǎn)方案中的很多手段由于限制條件太多無法貫徹執(zhí)行，使得政策目標(biāo)未充分實(shí)現(xiàn)。從政策執(zhí)行來看，由于宅基地退出試點(diǎn)政策向下擴(kuò)散過程中，作為關(guān)鍵政策參與者的區(qū)縣政府有著自身的利益考量，在具體實(shí)施過程中面臨著資金瓶頸、協(xié)同管理瓶頸等問題，全面推廣宅基地退出試點(diǎn)政策難度較大。

總體而言，成都市宅基地退出試點(diǎn)政策的績(jī)效損失，既有政策試點(diǎn)本身的局限性，也有政策設(shè)計(jì)上的缺陷。從政策試點(diǎn)本身來看：一方面，由于擔(dān)心突破現(xiàn)行法律法規(guī)，地方性政策試點(diǎn)未能充分放開試點(diǎn)權(quán)限，而政策的系統(tǒng)性使得單一的試點(diǎn)政策受到相關(guān)政策滯后的限制；另一方面，宅基地的福利性質(zhì)和集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，使得宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，更無法滿足農(nóng)戶在長(zhǎng)期存在的宅基地隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)影響下形成的待價(jià)而沽心理。在這樣的試點(diǎn)限制條件下，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城落戶并具備城市生存能力的農(nóng)戶而言，由于目前政策允許進(jìn)城農(nóng)戶繼續(xù)保留其農(nóng)村土地權(quán)益，放棄價(jià)值未得到充分釋放的宅基地權(quán)益并不是最優(yōu)選擇；對(duì)于宅基地仍承擔(dān)回鄉(xiāng)養(yǎng)老保障功能的進(jìn)城農(nóng)戶而言，放棄全部宅基地?fù)Q取進(jìn)城資本也是風(fēng)險(xiǎn)較大的選擇。因此，政策試點(diǎn)本身的局限性在一定程度上就限制了其實(shí)際效果。從成都市宅基地退出試點(diǎn)的政策設(shè)計(jì)來看：一方面，各區(qū)縣在一開始普遍采取了不利于市場(chǎng)主體參與的政府主導(dǎo)手段，由于宅基地退出的收益需要在退出完成并賣出結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)之后才能產(chǎn)生，因此試點(diǎn)普遍產(chǎn)生資金瓶頸，導(dǎo)致試點(diǎn)推動(dòng)困難，具體負(fù)責(zé)實(shí)施試點(diǎn)工作的相關(guān)部門缺乏積極性；另一方面，政府主導(dǎo)的宅基地退出使得農(nóng)村集體和農(nóng)戶缺乏主動(dòng)性，不利于農(nóng)民和集體對(duì)退出過程進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督，而政府又難以真正對(duì)退出的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，因而產(chǎn)生協(xié)同管理瓶頸，影響退出的實(shí)際效果。調(diào)研中的深入訪談表明，如果能采用市場(chǎng)化的操作模式，以農(nóng)村集體為主體推動(dòng)宅基地試點(diǎn)，調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)戶的主動(dòng)性和積極性，政府從政策及各種程序、手續(xù)上予以配合，則宅基地退出的實(shí)際成效將得到較大的改觀。事實(shí)上，在溫江區(qū)幸福村以農(nóng)村集體為主體利用試點(diǎn)政策自發(fā)推動(dòng)宅基地退出的案例中，就取得了較好的政策效果。

(二)政策建議

在出臺(tái)某一項(xiàng)試點(diǎn)政策時(shí)，需從政策對(duì)象的視角出發(fā)，采用系統(tǒng)性思維設(shè)計(jì)政策以提高試點(diǎn)政策質(zhì)量。針對(duì)宅基地退出試點(diǎn)政策的不足與實(shí)施過程中的難點(diǎn)，本研究提出如下具體建議：第一，分階段出臺(tái)宅基地退出項(xiàng)目資金籌集的支持政策。在農(nóng)戶補(bǔ)償和宅基地整理復(fù)墾階段，應(yīng)加快健全土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃，并提供集體建設(shè)用地抵押貸款的金融扶持政策，以吸引市場(chǎng)主體墊資或集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金，緩解區(qū)縣政府的資金投入壓力。在盤活利用宅基地階段，應(yīng)進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，并深化宅基地“三權(quán)分置”改革，完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度，以更好地回收項(xiàng)目投入資金。第二，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的政策措施。一方面，出臺(tái)差異化的宅基地退出補(bǔ)償政策，給予進(jìn)城農(nóng)戶多樣化的補(bǔ)償方式和更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的房屋產(chǎn)權(quán)管理制度和房地產(chǎn)市場(chǎng)建設(shè)，(17)劉潤(rùn)秋：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究——基于利益協(xié)調(diào)的視角》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012年，第175頁。消除戶籍壁壘帶來的住房福利差異。第三，整合與規(guī)范宅基地退出工作。未來應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及宅基地退出事務(wù)的各個(gè)部門，將退出的宅基地納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，并借助農(nóng)民集體的力量，全過程監(jiān)控宅基地盤活利用中的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)新的違法違規(guī)問題。

四、研究小結(jié)

在增加了宅基地退出政策條款的《土地管理法》于2020年全面實(shí)施的背景下，本研究運(yùn)用S-CAD方法系統(tǒng)評(píng)估了成都市宅基地退出試點(diǎn)政策，不僅為各地制定下一步的具體操作政策提供了參考依據(jù)，也為試點(diǎn)政策評(píng)估提供了新的案例。在研究方法上，與以往側(cè)重政策效果的評(píng)估方法不同，S-CAD方法具有應(yīng)用范圍廣和評(píng)估內(nèi)容細(xì)的優(yōu)點(diǎn)，能夠在政策過程中的任何階段，基于現(xiàn)有的信息和知識(shí)，理解政策和發(fā)現(xiàn)政策問題，并找到有效的預(yù)防或保護(hù)措施。本研究在政策出臺(tái)和政策試點(diǎn)結(jié)束這兩個(gè)時(shí)點(diǎn)，分析評(píng)價(jià)了成都市宅基地退出試點(diǎn)政策設(shè)計(jì)的問題和實(shí)施過程中的難點(diǎn)，不僅反映了實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的差距，還明晰了政策績(jī)效損失的原因，有利于進(jìn)一步優(yōu)化政策。在研究資料上，本文綜合采用了政策文本、工作總結(jié)報(bào)告、訪談資料和問卷調(diào)查資料等大量一手和二手資料，但訪談對(duì)象集中于區(qū)縣級(jí)國土部門領(lǐng)導(dǎo)與工作人員，市級(jí)政府和其他部門的有些觀點(diǎn)可能存在遺漏，未來的研究應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充。同時(shí)，在使用S-CAD方法時(shí)，政策主導(dǎo)觀點(diǎn)方的價(jià)值難以準(zhǔn)確界定，并且難以知道其關(guān)心的所有事情和選擇的標(biāo)準(zhǔn)，如目標(biāo)所需實(shí)現(xiàn)的程度、要求的績(jī)效門檻和能夠容忍的干預(yù)等等，(18)梁鶴年：《政策規(guī)劃與評(píng)估方法》，第92-96頁。因此政策分析結(jié)果不可避免地帶有一定的主觀性。