政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效研究：內(nèi)涵、特征及生成機(jī)理

黃 鶯

政務(wù)公開(kāi)是現(xiàn)代政府公信力建構(gòu)的基本要求之一。同時(shí)，現(xiàn)代政府掌握了社會(huì)80%的數(shù)據(jù)資源，包括政府自身運(yùn)作的相關(guān)數(shù)據(jù)。在這一客觀條件下，政府通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)于社會(huì)，成為整個(gè)社會(huì)對(duì)現(xiàn)代政府的要求和現(xiàn)代政府建設(shè)的必要內(nèi)容。以2009年美國(guó)建立第一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放(Open Government Data，以下簡(jiǎn)稱(chēng)OGD)平臺(tái)為發(fā)端的全球OGD浪潮已形成一定規(guī)模的成果?！?020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，全球提供OGD目錄或平臺(tái)的國(guó)家和地區(qū)從2014年的46個(gè)(24%)增加到2020年的150個(gè)(80%)。(1)《2020 United Nations E-Government Survey》，https：∥publicadministration.un.org/en/Re-search/UN-e-Government-Surveys，2020年10月10日。截至2021年4月，我國(guó)已建成的省市級(jí)OGD平臺(tái)174個(gè)，其中省級(jí)平臺(tái)18個(gè)，城市平臺(tái)156個(gè)(含直轄市、副省級(jí)與地級(jí)行政區(qū))。(2)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室：《2021中國(guó)開(kāi)放數(shù)林指數(shù)發(fā)布/省域標(biāo)桿》，http：∥www.dmg.fudan.edu.cn/?p=8994，2021年7月28日。這些平臺(tái)及其數(shù)據(jù)集是各國(guó)政府投入人力物力建設(shè)、實(shí)施OGD的集中體現(xiàn)。但“開(kāi)放”僅僅是OGD的基礎(chǔ)，“數(shù)據(jù)的利用”才是目的。當(dāng)OGD建設(shè)度過(guò)起步和快速發(fā)展階段后，“用戶需求、應(yīng)用與影響、價(jià)值與績(jī)效”就會(huì)取代“平臺(tái)技術(shù)、開(kāi)放機(jī)制、政策法規(guī)、數(shù)據(jù)管理”，成為OGD研究者們關(guān)注的焦點(diǎn)。

OGD本質(zhì)上是一種政府提供數(shù)據(jù)資源并搭建平臺(tái)供用戶獲取和開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)的公共服務(wù)。(3)《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入能量》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2019年7月18日，第A11版。對(duì)公共部門(mén)的活動(dòng)和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，保證政府行為的結(jié)果和既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是政府績(jī)效管理的根本目的。作為公共服務(wù)的一種類(lèi)型，OGD績(jī)效管理既是對(duì)政府OGD建設(shè)投入產(chǎn)出進(jìn)行的測(cè)度和評(píng)估，還通過(guò)科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)把握OGD的過(guò)程、結(jié)果和整體運(yùn)行，準(zhǔn)確定位影響OGD績(jī)效提升的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和阻礙，確保OGD目標(biāo)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。所以，OGD績(jī)效管理和評(píng)估是OGD建設(shè)到一定階段的必然舉措，更是OGD研究不可或缺的內(nèi)容。OGD績(jī)效管理首先要明其涵義、界定績(jī)效內(nèi)容，并歸納其特征、抽象績(jī)效生成機(jī)理，為后續(xù)構(gòu)建科學(xué)的OGD績(jī)效評(píng)價(jià)體系奠定基礎(chǔ)，為各級(jí)政府衡量其OGD的服務(wù)能力、制定更具針對(duì)性的績(jī)效提升策略提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

筆者通過(guò)對(duì)國(guó)外WOS數(shù)據(jù)庫(kù)和中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)的文獻(xiàn)梳理，把與OGD績(jī)效相關(guān)的研究成果歸為兩類(lèi)。一類(lèi)是以“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”和“績(jī)效”為主題要素展開(kāi)的研究；另一類(lèi)是圍繞“OGD績(jī)效”相關(guān)概念展開(kāi)的研究，包括針對(duì)OGD的應(yīng)用價(jià)值、增值開(kāi)發(fā)應(yīng)用、用戶滿意度等主題展開(kāi)的研究，這類(lèi)研究成果近幾年增速加劇。

(一)以“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”和“績(jī)效”為焦點(diǎn)的研究

時(shí)秀晶等人采用德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇ǖ葌鹘y(tǒng)方法設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，對(duì)OGD網(wǎng)站進(jìn)行績(jī)效評(píng)估研究。(4)時(shí)秀晶、馬海群：《我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶網(wǎng)站績(jī)效分析》，《圖書(shū)情報(bào)研究》2018年第1期，第20頁(yè)；林明燕、張廷君：《地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系實(shí)證研究》，《圖書(shū)館理論與實(shí)踐》2019年第12期，第46頁(yè)。這類(lèi)研究的指標(biāo)體系沿用網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估的設(shè)計(jì)思路，關(guān)注網(wǎng)站的功能和服務(wù)。王法碩等人運(yùn)用定性比較分析、聚類(lèi)分析、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析等方法，從影響OGD績(jī)效的因素出發(fā)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系評(píng)估OGD績(jī)效，從而找出產(chǎn)生績(jī)效差異的主要因素、關(guān)鍵因素和發(fā)展模式。(5)王法碩：《我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響因素——基于定性比較分析的研究》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》，http：∥kns.cnki.net/kcms/detail/11.1762.G3.20190314.1313.006.html，2020年12月2日；雷玉瓊、蘇艷紅：《地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)發(fā)展模式及績(jī)效差異》，《中國(guó)行政管理》2020年第12期，第40-46頁(yè)。武琳和伍詩(shī)瑜從政府和用戶兩個(gè)視角出發(fā)，以“政府投入、服務(wù)功能、服務(wù)效果”為一級(jí)指標(biāo)、采用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)廣東的8個(gè)OGD平臺(tái)的服務(wù)績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估。(6)武琳、伍詩(shī)瑜：《城市開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建及應(yīng)用》，《圖書(shū)館論壇》2018年第2期，第59-65頁(yè)。

Zuiderwijk A和Janssen M在分析OGD政策時(shí)提出，政策績(jī)效評(píng)估對(duì)政策的目標(biāo)、目的、執(zhí)行的影響、社會(huì)反應(yīng)和需求關(guān)注不足，忽略了開(kāi)放數(shù)據(jù)政策對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)創(chuàng)造公共價(jià)值、解決社會(huì)問(wèn)題的影響途徑；OGD政策績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵是對(duì)公共價(jià)值的支持程度的衡量；OGD績(jī)效評(píng)估應(yīng)從開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用、風(fēng)險(xiǎn)和收益三個(gè)維度進(jìn)行。(7)A. Zuiderwijk and M. Janssen，“Open Data Policies，Their Implementation and Impact: A Framework for Comparison，” Government Information Quarterly，Vol.31，No.1，2014，pp.17-29.Donker和Loenen認(rèn)為OGD生態(tài)系統(tǒng)是否成功不能只看數(shù)據(jù)的提供，應(yīng)更加關(guān)注數(shù)據(jù)使用，開(kāi)放數(shù)據(jù)只有被使用才能創(chuàng)造價(jià)值；從數(shù)據(jù)供應(yīng)、數(shù)據(jù)治理、用戶特征三個(gè)維度設(shè)計(jì)的OGD生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估體系不僅對(duì)OGD生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)出進(jìn)行衡量，還考慮了結(jié)果和影響。McBride K等以Donker和Loenen的成果為基礎(chǔ)，從數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)提供方和用戶之間的交流互動(dòng)及關(guān)聯(lián)三個(gè)維度，以系統(tǒng)理論為指導(dǎo)界定了OGD生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效的概念，通過(guò)定位愛(ài)沙尼亞的OGD生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效的薄弱環(huán)節(jié)，從上述三個(gè)方面提出干預(yù)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效的方法，并證明這些方法對(duì)提升績(jī)效的有效性。(8)Loenen Donker，“How to Assess the Success of the Open Data Ecosystem?” International Journal of Digital Earth，Vol.10，No.3，2017，pp.284-306; K. McBride and M. Olesk，et al.，“Systemic Change，Open Data Ecosystem Performance Improvements，and Empirical Insights from Estonia: A Country-Level Action Research Study，” Information Polity，Vol.25，No.3，2020，pp.377-402.N.Gonzálvez Gallego和L.NietoTorrejón關(guān)注的是OGD在提升公民信任方面受到哪些主要因素影響，其研究利用結(jié)構(gòu)方程建模實(shí)證歐洲國(guó)家的市民對(duì)政府的信任度與數(shù)據(jù)覆蓋范圍的相關(guān)性遠(yuǎn)大于與數(shù)據(jù)開(kāi)放性、時(shí)間覆蓋的相關(guān)性。(9)N. Gonzálvez Gallego and L. Nieto Torrejón，“Government Data Openness and Coverage：How Do They Affect Trust in European Countries?” Journal of Data and Information Science，Vol.6，No.1，pp.139-153.

這類(lèi)成果以O(shè)GD的網(wǎng)站與平臺(tái)績(jī)效、政策績(jī)效、績(jī)效影響因素為對(duì)象，側(cè)重OGD績(jī)效的某部分或某方面；缺少以績(jī)效管理理論為指導(dǎo)，從OGD誕生背景、社會(huì)屬性、實(shí)施現(xiàn)狀出發(fā)對(duì)OGD績(jī)效含義、內(nèi)容、屬性進(jìn)行的系統(tǒng)性、整體性梳理。

(二)與“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效”相關(guān)的研究

“績(jī)效”本義為“成績(jī)、成效與效益”，政府績(jī)效關(guān)注政府行為的過(guò)程，更關(guān)注其結(jié)果和影響。OGD績(jī)效研究也與服務(wù)過(guò)程、結(jié)果、產(chǎn)出、影響密切相關(guān)。在服務(wù)過(guò)程方面，藝術(shù)界主要圍繞數(shù)據(jù)開(kāi)放水平、平臺(tái)服務(wù)水平、平臺(tái)質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)估研究。在服務(wù)結(jié)果方面，圍繞開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值轉(zhuǎn)換的流程、用戶滿意度、在反腐和環(huán)境保護(hù)等具體問(wèn)題上的效用價(jià)值等展開(kāi)評(píng)估研究。盡管這些成果中都沒(méi)有提及“績(jī)效”概念，但研究主題或?qū)儆诳?jī)效的概念外延，或與績(jī)效概念密切相關(guān)，對(duì)研究OGD服務(wù)績(jī)效提供有益借鑒和參考。

T.Jetzek等人提出OGD價(jià)值創(chuàng)造的概念模型，該模型包含價(jià)值創(chuàng)造的環(huán)境和促進(jìn)要素、創(chuàng)建機(jī)制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值三個(gè)層面，并在后續(xù)研究中提出通過(guò)共享機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高OGD價(jià)值的持續(xù)性。(10)T. Jetzek，M. Avital and N. Bj?rnandersen，“Generating Value from Open Government Data，” Thirty Fourth International Conference on Information Systems，Milan，2013，pp.1737-1752; T. Jetzek，M. Avital and N. Bj?rnandersen，“The Sustainable Value of Open Government Data，” Journal of the Association for Information Systems，Vol.20，No.6，2019，pp.702-734.J.Attard等人從利益相關(guān)者視角提出一個(gè)由五種活動(dòng)組成的OGD價(jià)值創(chuàng)造網(wǎng)。(11)J. Attard，F(xiàn). Orlandi，and Scerris，et al.，“A Systematic Review of Open Government Data Initiatives，” Government Information Quarterly，Vol.32，No.4，2015，pp.399-418.C.Alexopoulos等以電子服務(wù)評(píng)估模型、技術(shù)接受模型、信息系統(tǒng)成功模型為基礎(chǔ)，從用戶的角度構(gòu)建OGD的價(jià)值評(píng)估體系。(12)C. Alexopoulos，E. Loukis and Y. Charalabidisv，“A Methodology for Determining the Value Generation Mechanism and the Improvement Priorities of Open Government Data Systems，” Computer Science and Information Systems，No.13，2016，pp.237-258.M.Keegan等深入探析了OGD在多元主體協(xié)作的公共服務(wù)中如何實(shí)現(xiàn)其公共價(jià)值的共創(chuàng)。(13)M. Keegan，M. Toots，and T. Kalvet，et al.，“Turning Open Government Data into Public Value: Testing the COPS Framework for the Co-creation of OGD Driven Public Services，” Governance Models for Creating Public Value in Open Data Initiatives，Springer 2019，pp.3-31.

國(guó)內(nèi)有關(guān)OGD價(jià)值的研究也成果豐富。鄭磊構(gòu)建了一個(gè)“政府開(kāi)放數(shù)據(jù)—社會(huì)利用數(shù)據(jù)—公共價(jià)值—外部環(huán)境”的生態(tài)系統(tǒng)，并分析政府、用戶兩大主體對(duì)OGD價(jià)值產(chǎn)生的影響。(14)鄭磊：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)理：生態(tài)系統(tǒng)的視角》，《電子政務(wù)》2015年第7期，第2-7頁(yè)。陳美最初關(guān)注的是OGD增值利用的國(guó)外案例，從中尋求對(duì)我國(guó)OGD利用的啟發(fā)和借鑒，進(jìn)而以公共管理理論為基礎(chǔ)探析了OGD價(jià)值的層次結(jié)構(gòu)、價(jià)值評(píng)估的意義和評(píng)價(jià)框架。(15)陳美：《面向增值利用的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)應(yīng)用研究》，《圖書(shū)館》2017年第12期，第25-30頁(yè)；陳美：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值：內(nèi)涵、評(píng)價(jià)與實(shí)踐》，《圖書(shū)館》2018年第9期，第27-32頁(yè)。王衛(wèi)、王晶等人以C.Alexopoulos等提出的價(jià)值模型為基礎(chǔ)，從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)角度梳理了OGD價(jià)值流轉(zhuǎn)過(guò)程，構(gòu)建系統(tǒng)流圖描述了OGD價(jià)值流轉(zhuǎn)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)特性。(16)王衛(wèi)等：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)理論框架及實(shí)證研究》，《圖書(shū)館》2019年第9期，第41-45頁(yè)；王衛(wèi)等：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制研究——基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法》，《圖書(shū)館學(xué)研究》2019年第16期，第51-59頁(yè)。夏義堃從開(kāi)放數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈角度分析了開(kāi)放數(shù)據(jù)的利用流程和價(jià)值生成機(jī)理，歸納了企業(yè)利用OGD來(lái)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和增值開(kāi)發(fā)的困境。(17)夏義堃：《開(kāi)放數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)特征與價(jià)值鏈分析》，《電子政務(wù)》2016年第10期，第41-49頁(yè)；夏義堃：《企業(yè)開(kāi)放數(shù)據(jù)再利用的困境與對(duì)策分析》，《電子政務(wù)》2018年第8期，第69-73頁(yè)。周志綱從不同用戶類(lèi)型參與價(jià)值創(chuàng)造的活動(dòng)分析OGD價(jià)值創(chuàng)造路徑。(18)周志綱：《基于DIKW模型的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值創(chuàng)造優(yōu)化研究》，《圖書(shū)情報(bào)導(dǎo)刊》2020年第4期，第34-39頁(yè)。

以上成果主要關(guān)注OGD價(jià)值的產(chǎn)生機(jī)理、增值過(guò)程及評(píng)估體系，對(duì)OGD績(jī)效研究有較高的參考意義。此外，在OGD的利用和影響方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)者們還關(guān)注OGD的用戶需求類(lèi)型及其利用類(lèi)型、應(yīng)用模式，定量分析OGD在反腐和環(huán)境治理、天氣預(yù)報(bào)等具體領(lǐng)域中的效用價(jià)值。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的涵義、內(nèi)容和特征分析

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的涵義

從公共管理學(xué)科視閾看，OGD是當(dāng)代政府為提高社會(huì)回應(yīng)性、運(yùn)作透明度和公共治理參與度而提供的公共服務(wù)，各級(jí)、各部門(mén)政府是OGD服務(wù)的責(zé)任主體，承擔(dān)不同的職責(zé)，提供服務(wù)運(yùn)行所需的資源。政府績(jī)效是政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。(19)何志強(qiáng)：《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，華南理工大學(xué)博士學(xué)位論文，2016年，第31頁(yè)。相對(duì)應(yīng)地，OGD績(jī)效就是對(duì)各政府部門(mén)實(shí)施OGD的效率、效能、結(jié)果、成效、達(dá)到目標(biāo)的水平和程度進(jìn)行衡量，政府OGD績(jī)效水平直接反映其服務(wù)能力。對(duì)OGD績(jī)效涵義的理解具體包含三個(gè)層面。

一是從服務(wù)提供的過(guò)程看，OGD績(jī)效要衡量不同政府部門(mén)提供該項(xiàng)服務(wù)的各工作環(huán)節(jié)的效率、投入的物力人力成本及其他資源的消耗。

二是從服務(wù)實(shí)施的結(jié)果來(lái)看，指社會(huì)公眾、企業(yè)、政府部門(mén)自身在獲取和利用OGD的公共數(shù)據(jù)資源的過(guò)程中的操作體驗(yàn)感受、需求滿足程度、滿意程度乃至利用之后引起的各種改變。

三是從對(duì)服務(wù)目標(biāo)的支持程度來(lái)看，OGD績(jī)效是服務(wù)本身對(duì)服務(wù)目標(biāo)的支持和實(shí)現(xiàn)程度。從理論上看，OGD至少包含三類(lèi)目標(biāo)。提高政府的回應(yīng)性和透明度、助力反腐、提高公民參與度是主要的政治目標(biāo)；刺激創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；改進(jìn)社會(huì)服務(wù)、提高數(shù)據(jù)處理能力、提高協(xié)作能力是社會(huì)目標(biāo)。(20)A. Zuiderwijk，S. Rhythima，and M. Janssen，“Investigating the Attainment of Open Government Data Objectives: Is There a Mismatch between Objectives and Results?” International Review of Administrative Sciences，Vol.85，No.4，2019，pp.645-672.作為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工具，有效果好壞、作用高低之分，這需要探析這一工具達(dá)到目標(biāo)的效果和程度，即OGD對(duì)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和支持力度。政府透明性和回應(yīng)性的提高、社會(huì)對(duì)公共政策的支持、對(duì)公民參與的促進(jìn)、對(duì)組織創(chuàng)新能力的提升都屬于該層面涵義的績(jī)效。

上述涵義間的關(guān)系用圖1所示的三層結(jié)構(gòu)來(lái)表示。OGD服務(wù)實(shí)施過(guò)程是最表層的績(jī)效，實(shí)施結(jié)果是最受關(guān)注的績(jī)效，對(duì)目標(biāo)的支持程度也就是服務(wù)實(shí)施結(jié)果產(chǎn)生的影響是最抽象、最難衡量的績(jī)效。服務(wù)實(shí)施的投入和效率影響服務(wù)的質(zhì)量和用戶的滿意度，即實(shí)施過(guò)程影響實(shí)施結(jié)果；實(shí)施結(jié)果影響最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。三層結(jié)構(gòu)融合在一起，構(gòu)成OGD績(jī)效的內(nèi)涵。

圖1 OGD績(jī)效內(nèi)涵的三層結(jié)構(gòu)

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的內(nèi)容

1.績(jī)效的核心要素

“績(jī)效”是一個(gè)抽象、泛指的概念，需要界定清楚“什么或誰(shuí)”對(duì)“什么或誰(shuí)”的績(jī)效，即“事物A對(duì)事物B的績(jī)效”，反映的是事物A的內(nèi)容或具有的屬性與事物B的需求之間的關(guān)聯(lián)程度。這種關(guān)聯(lián)程度的衡量通常從經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Effectiveness)、效益性(Efficiency)、公平性(Equity)(簡(jiǎn)稱(chēng)4E)四個(gè)方面進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)性考察是否用最小的成本達(dá)成了相應(yīng)的目標(biāo)，側(cè)重為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)最小化投入成本的程度。(21)鄢丹：《電子政務(wù)績(jī)效的4E性質(zhì)與影響要素研究》，同濟(jì)大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年，第61頁(yè)。效率性指使用相同的投入盡可能多地獲得產(chǎn)出，或者為達(dá)到相同的產(chǎn)出盡可能減少投入，側(cè)重投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。效益性指的是執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間的差異，衡量服務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度或產(chǎn)生的影響。(22)彭亞星：《我國(guó)基本公共服務(wù)財(cái)政支出績(jī)效研究——以義務(wù)教育為例》，中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)博士學(xué)位論文，2019年，第71頁(yè)。伴隨新公共管理范式的形成，受公共治理和新公共服務(wù)思想的影響，政府績(jī)效將公平性也作為衡量政府活動(dòng)的重要尺度，體現(xiàn)公共管理活動(dòng)的價(jià)值取向。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的內(nèi)容

“政府績(jī)效”是與“OGD績(jī)效”最相關(guān)的上位概念，學(xué)者們對(duì)前者所包含的內(nèi)容從不同視角展開(kāi)研究，但依舊圍繞4E要素。政府績(jī)效的過(guò)程觀關(guān)注公共部門(mén)履行其職能的工作效率、運(yùn)行成本，主要對(duì)應(yīng)“經(jīng)濟(jì)性”和“效率性”。政府績(jī)效的結(jié)果觀從政府活動(dòng)、行為或者公共項(xiàng)目的結(jié)果有效性來(lái)界定政府績(jī)效內(nèi)容，主要對(duì)應(yīng) “公平性”和“效益性”。政府績(jī)效的服務(wù)觀以公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量高低來(lái)界定政府績(jī)效，體現(xiàn)了對(duì)“效益性”的重視，同時(shí)考慮產(chǎn)品或服務(wù)的成本，兼顧“經(jīng)濟(jì)性”。政府績(jī)效的整體觀從組織獲取和使用資源的能力界定政府績(jī)效，將政府績(jī)效的產(chǎn)生以組織為邊界，組織外的投入和資源的輸入決定組織的產(chǎn)出、結(jié)果及社會(huì)影響，對(duì)應(yīng)“經(jīng)濟(jì)性”和“效率性”。

從信息資源管理理論視角看，OGD是一種提供公共數(shù)據(jù)資源的信息服務(wù)，包含了服務(wù)提供方、服務(wù)平臺(tái)和內(nèi)容、用戶三個(gè)組成部分。整個(gè)信息服務(wù)作為一個(gè)帶反饋的系統(tǒng)運(yùn)行在外部環(huán)境中，并與外部環(huán)境相互影響。對(duì)OGD績(jī)效內(nèi)容的界定就可以從服務(wù)方、服務(wù)平臺(tái)和內(nèi)容、用戶三個(gè)組成部分入手；再?gòu)南到y(tǒng)視角將OGD作為一個(gè)服務(wù)系統(tǒng)分析其在外部環(huán)境中運(yùn)行的整體性效益。最后，將績(jī)效的4E要素與上述四個(gè)方面結(jié)合，得出如圖2所示的OGD績(jī)效的具體內(nèi)容。

圖2 OGD績(jī)效內(nèi)容的4E展開(kāi)圖

第一，從經(jīng)濟(jì)性看，OGD績(jī)效內(nèi)容衡量政府為建設(shè)OGD投入的各種成本和消耗的各種資源，建成后服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行成本，以及用戶使用該服務(wù)的其他消耗和投入。這些成本和消耗的總和就是整個(gè)系統(tǒng)的投入，在整合視角下對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性績(jī)效內(nèi)容就分散在了OGD服務(wù)的三個(gè)組成部分里。

第二，從效率性看，OGD績(jī)效內(nèi)容包含政府在OGD服務(wù)的全部工作過(guò)程中的效率提高程度和流程優(yōu)化程度，服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行的效率，以及用戶獲取數(shù)據(jù)的便捷性和使用數(shù)據(jù)的易用性。

第三，從效益性看，OGD績(jī)效內(nèi)容指政府收集、采集到的原始政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量、規(guī)范程度，服務(wù)平臺(tái)提供數(shù)據(jù)集的質(zhì)量和數(shù)量及其服務(wù)平臺(tái)功能的完善程度，用戶使用開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的滿意度、需求滿足程度，以及OGD 服務(wù)對(duì)政府不同部門(mén)間和不同業(yè)務(wù)間協(xié)作的影響。

第四，從公平性看，OGD服務(wù)在全社會(huì)的推行改變公平的范圍、豐富了公平的形式。具有政府?dāng)?shù)據(jù)需求的用戶都可以不受任何限制地獲取和使用在開(kāi)放范圍內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)。社會(huì)與政府的交流加深，進(jìn)一步提高不同主體參與公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，也提高了政府的回應(yīng)性。因此，OGD在公平性上的績(jī)效內(nèi)容包括對(duì)用戶獲取使用數(shù)據(jù)權(quán)利的保障、公共事務(wù)參與度和政府回應(yīng)性的提高。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的特征

1.內(nèi)容的多元性

用戶在使用某一資源后效率得到提升、效果得到體現(xiàn)，該資源就產(chǎn)生了績(jī)效。使用者的身份和角色不同，使用效果和影響就不同。OGD服務(wù)對(duì)象多元化決定了績(jī)效內(nèi)容的多元化。OGD的績(jī)效對(duì)政府而言主要是提高透明度和工作效率、減少腐敗、提升決策有效性、提高政策的認(rèn)可度和執(zhí)行度，促進(jìn)社會(huì)力量積極參與公共治理。對(duì)企業(yè)而言，OGD績(jī)效在于促進(jìn)企業(yè)開(kāi)發(fā)創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務(wù)，即促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新和變革的作用大小、決策合理性提高的多少。對(duì)公眾而言，OGD的績(jī)效是出行、教育、就醫(yī)等的便捷和舒適。因此，OGD績(jī)效因服務(wù)對(duì)象的不同產(chǎn)生不同的效用、價(jià)值和影響，即績(jī)效內(nèi)容的多元性。

2.類(lèi)型的多樣化

（3）開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng)，下設(shè)多個(gè)涉及餐飲、娛樂(lè)、零售等行業(yè)的企業(yè)，其企業(yè)發(fā)展使命是要和中石化公司共同發(fā)展共同繁榮，為企業(yè)員工提供良好的社會(huì)保障服務(wù)。

OGD績(jī)效的內(nèi)容和政府績(jī)效內(nèi)容一樣，有多種劃分依據(jù)。參考陳振明對(duì)政府績(jī)效的劃分依據(jù)，(23)陳振明：《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第273頁(yè)。OGD績(jī)效的內(nèi)容可根據(jù)產(chǎn)生的不同領(lǐng)域分為經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、政治績(jī)效、文化績(jī)效。這種劃分是基于OGD潛在價(jià)值實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)域，同一開(kāi)放數(shù)據(jù)集可以在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)其潛在價(jià)值。根據(jù)OGD績(jī)效的影響范圍，可分為個(gè)人績(jī)效和公共績(jī)效。個(gè)人績(jī)效指作為個(gè)體的用戶識(shí)別可能對(duì)自己有用的數(shù)據(jù)集或數(shù)據(jù)產(chǎn)品，進(jìn)行學(xué)習(xí)，再通過(guò)使用該數(shù)據(jù)集或數(shù)據(jù)產(chǎn)品來(lái)解決個(gè)人問(wèn)題，滿足其數(shù)據(jù)需求；公共績(jī)效一方面體現(xiàn)OGD的影響范圍是群體而非個(gè)體，另一方面是OGD對(duì)政府乃至整個(gè)社會(huì)的影響效應(yīng)，透明、開(kāi)放、協(xié)作的政府形態(tài)、多元主體的公共治理和共同創(chuàng)新、基于數(shù)據(jù)的良好決策習(xí)慣，這些都屬于整體績(jī)效。此外，還可以根據(jù)績(jī)效產(chǎn)生的不同環(huán)境分為組織內(nèi)部的過(guò)程績(jī)效和組織外部的投入績(jī)效和結(jié)果績(jī)效。OGD績(jī)效內(nèi)容的多維性體現(xiàn)其績(jī)效因素之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，該特征增加了績(jī)效量化和評(píng)估的難度。

3.時(shí)間維度上的動(dòng)態(tài)性

OGD除了因用戶需求的不同而產(chǎn)生不同內(nèi)容的績(jī)效外，還在時(shí)間維度上體現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性。OGD對(duì)同一用戶、同一需求的滿足程度會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生變化。這種變化既有由于數(shù)據(jù)資源自身的時(shí)效性引起的價(jià)值衰減，也有由于用戶自身認(rèn)知能力提高與知識(shí)積累相互作用引起的作用激增。

4.效應(yīng)的長(zhǎng)期性和無(wú)限性

政府開(kāi)放的海量數(shù)據(jù)是一種信息資源，這類(lèi)信息資源流入社會(huì)后融入人類(lèi)的創(chuàng)造性勞動(dòng)，繼而被利用，利用的結(jié)果再被收集、被開(kāi)放，如此周而復(fù)始，形成一個(gè)螺旋上升的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。在這個(gè)螺旋上升的過(guò)程中，不同的價(jià)值被創(chuàng)造、效應(yīng)被體現(xiàn)。因此OGD的價(jià)值效應(yīng)是一個(gè)緩慢的、長(zhǎng)期的過(guò)程。目前OGD的價(jià)值效應(yīng)研究尚處于發(fā)展期，缺乏關(guān)于價(jià)值實(shí)現(xiàn)的大量具體數(shù)據(jù)(24)王衛(wèi)等：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制研究——基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法》，《圖書(shū)館學(xué)研究》2019年第16期，第51-59頁(yè)。和實(shí)證研究。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的生成機(jī)理

OGD績(jī)效生成機(jī)理就是通過(guò)生成績(jī)效的主要流程反映績(jī)效從無(wú)到有的過(guò)程。已有研究成果圍繞開(kāi)放數(shù)據(jù)的價(jià)值流轉(zhuǎn)、生成、實(shí)現(xiàn)，數(shù)據(jù)的增值應(yīng)用，構(gòu)建了不同視角下的OGD價(jià)值實(shí)現(xiàn)模型和生命周期模型。

OGD誕生是以公共管理和信息資源管理兩種理論的交叉融合為理論基礎(chǔ)，以信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為成長(zhǎng)條件。從公共管理理論視角看，OGD績(jī)效應(yīng)體現(xiàn)公共性；從信息資源管理理論角度看，OGD績(jī)效必須體現(xiàn)服務(wù)性。服務(wù)性和公共性是OGD的本質(zhì)屬性。OGD績(jī)效生成機(jī)理分析必須從這兩個(gè)本質(zhì)屬性出發(fā)，既考慮公共部門(mén)的這一活動(dòng)帶來(lái)的產(chǎn)出對(duì)不同客體的績(jī)效作用和影響，以及這些績(jī)效內(nèi)容的差異性是如何體現(xiàn)服務(wù)對(duì)效率、效益和公平的兼顧的，還要考慮服務(wù)的質(zhì)量和效果、方式，服務(wù)主體的能力和行為，服務(wù)對(duì)象是如何參與并影響績(jī)效生成的。

基于上述兩個(gè)本質(zhì)屬性，筆者先從組織績(jī)效生成邏輯來(lái)考查OGD績(jī)效的生成過(guò)程，再?gòu)男畔⒎?wù)的一般過(guò)程出發(fā)定位OGD績(jī)效生成瓶頸。

(一)基于組織績(jī)效生成邏輯的OGD績(jī)效生成流程分析

“任何組織績(jī)效產(chǎn)生的邏輯鏈條可以分解為資源、投入、管理、產(chǎn)出、效果、影響等系統(tǒng)運(yùn)作過(guò)程要素”。(27)盛明科：《服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建與制度安排研究》，湘潭大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年，第21-22頁(yè)。政府的OGD績(jī)效是通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)其他組織投入資源的消耗進(jìn)行服務(wù)的工作過(guò)程表現(xiàn)、服務(wù)結(jié)果及其引起的變化。結(jié)合一般組織績(jī)效的生成邏輯和圖2中OGD績(jī)效內(nèi)容，筆者繪制圖3來(lái)展示OGD績(jī)效產(chǎn)生的邏輯流程，整個(gè)流程分為上游、中游和下游三個(gè)部分。

圖3 基于組織績(jī)效生成邏輯的OGD績(jī)效生成流程

上游部分表明OGD績(jī)效產(chǎn)生首先需要政府和社會(huì)其他力量投入物力、人力，提供法律、法規(guī)、制度等其他非物質(zhì)性的保障。這些投入和保障從源頭開(kāi)始影響OGD績(jī)效的產(chǎn)生，是“孕育”O(jiān)GD績(jī)效的“土壤”?！胺饰值耐寥馈币馕吨煞ㄒ?guī)的完善、制度的合理、資金和技術(shù)的投入，這為OGD績(jī)效的生成提供了充足的“養(yǎng)分”。在生態(tài)系統(tǒng)理論模型中，這些“土壤”是OGD價(jià)值實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。(28)王衛(wèi)等：《生態(tài)系統(tǒng)視角下開(kāi)放政府價(jià)值實(shí)現(xiàn)影響因素分析》，《圖書(shū)館學(xué)理論與實(shí)踐》2020年第1期，第1-7頁(yè)。萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)設(shè)計(jì)的開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表、世界銀行開(kāi)放政府工作小組的開(kāi)放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度評(píng)估，以及連續(xù)評(píng)估我國(guó)地方政府OGD發(fā)展水平的“開(kāi)放數(shù)林”指數(shù)，這些備受關(guān)注的評(píng)估體系都會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)是否具備OGD所需的政策法律、技術(shù)準(zhǔn)備、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度等實(shí)施條件和環(huán)境給予相當(dāng)?shù)脑u(píng)估權(quán)重。所以，這些組織外部的制度、法律法規(guī)保障和資源投入是OGD績(jī)效生成的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，也是OGD建設(shè)初期應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

中游是各級(jí)政府的相關(guān)部門(mén)從事OGD的具體工作，包括數(shù)據(jù)采集、隱私與安全審查、格式的規(guī)范、數(shù)據(jù)整理、上載、開(kāi)放、更新及維護(hù)；平臺(tái)各類(lèi)功能的提供、維護(hù)和升級(jí)等。從數(shù)據(jù)生命周期看，這些工作流程改變了數(shù)據(jù)初始的結(jié)構(gòu)、格式，提高了其規(guī)范程度，使它們以便于獲取和利用的形式呈現(xiàn)。附加在數(shù)據(jù)上的這些工作使得數(shù)據(jù)的客觀價(jià)值增加，再結(jié)合功能完善的OGD服務(wù)平臺(tái)，驅(qū)動(dòng)OGD績(jī)效進(jìn)一步生成。所以，OGD績(jī)效生成的中游階段以數(shù)據(jù)集客觀價(jià)值的增加和服務(wù)平臺(tái)的功能為驅(qū)動(dòng)力。中游階段的績(jī)效改變過(guò)程發(fā)生在政府內(nèi)部，也可被視為組織內(nèi)績(jī)效。

由于中游的各項(xiàng)工作涉及多個(gè)政府部門(mén)、不同主題、異構(gòu)的數(shù)據(jù)資源，因此完善的協(xié)作機(jī)制和數(shù)據(jù)管理機(jī)制、系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范、合理設(shè)置的組織管理機(jī)構(gòu)等會(huì)顯著提高數(shù)據(jù)集的質(zhì)量，工作流程的優(yōu)化、部門(mén)分工和職責(zé)的明確，都會(huì)影響績(jī)效的生成。

績(jī)效生成的下游階段是各類(lèi)用戶獲取數(shù)據(jù)集來(lái)滿足其需求，或優(yōu)化決策、或解決問(wèn)題、或整合開(kāi)發(fā)應(yīng)用，得出結(jié)果或生成產(chǎn)品，產(chǎn)生影響。張成福在分析電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估模型時(shí)提出“電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估要從產(chǎn)出、結(jié)果和影響出發(fā)”。(29)張成福、唐鈞：《電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估：模式比較與實(shí)質(zhì)分析》，《中國(guó)行政管理》2004年第5期，第21-23頁(yè)。OGD績(jī)效生成流程也不能以“產(chǎn)出和結(jié)果”為終點(diǎn)，還有進(jìn)一步的“影響”，這種影響就是OGD實(shí)現(xiàn)政府開(kāi)放、透明，提升回應(yīng)性的能力，也是提高社會(huì)民主和參與度的能力，最后還包括因整個(gè)社會(huì)決策文化的改變、試錯(cuò)成本的減少而提高的社會(huì)和諧性。這些影響具有較強(qiáng)的隱蔽性和間接性，難以界定、更難以估量，已有的績(jī)效研究成果中很少見(jiàn)到對(duì)其進(jìn)行深入的分析和討論。但在公共管理理論視閾下，這種影響卻尤為重要，是OGD績(jī)效的最里層涵義，體現(xiàn)了OGD對(duì)最終目標(biāo)的支持程度，對(duì)應(yīng)OGD績(jī)效要素的“公平性”和整體“效益性”。因此，OGD績(jī)效管理應(yīng)更關(guān)注下游階段的績(jī)效生成，通過(guò)有效的策略實(shí)現(xiàn)OGD“產(chǎn)出”和“結(jié)果”的最大化，提高“影響”的深度、廣度和持續(xù)性。

(二)信息服務(wù)視閾下的OGD績(jī)效生成流程分析

信息服務(wù)是指信息資源管理機(jī)構(gòu)將采集、組織和存儲(chǔ)的信息資源或開(kāi)發(fā)的信息產(chǎn)品提供給用戶，以滿足用戶信息需求的過(guò)程的一種社會(huì)活動(dòng)，它是信息資源管理微觀活動(dòng)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，(30)孟廣均等：《信息資源管理導(dǎo)論(第三版)》，北京：科學(xué)出版社，2008年，第249頁(yè)。也是信息資源和信息產(chǎn)品客觀價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵一環(huán)。任何信息服務(wù)都以滿足用戶需求為最終目的，用戶需求的滿足程度是衡量服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效的關(guān)鍵尺度。

OGD作為向社會(huì)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的服務(wù)，是信息服務(wù)的一種類(lèi)型。按照信息服務(wù)的要素將OGD服務(wù)過(guò)程進(jìn)行梳理，得到圖4虛線以上的部分。由圖可知，OGD服務(wù)提供方負(fù)責(zé)對(duì)要開(kāi)放的數(shù)據(jù)加以采集、組織、規(guī)范化處理、審查，最后存放到指定平臺(tái)供用戶查找，用戶通過(guò)平臺(tái)提供的服務(wù)對(duì)所需的數(shù)據(jù)進(jìn)行查找與匹配，再判斷、獲取和利用。用戶是具有開(kāi)放數(shù)據(jù)需求的各類(lèi)群體，既有創(chuàng)新型企業(yè)，也有普通民眾、數(shù)據(jù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)愛(ài)好者、科研工作者。用戶查找開(kāi)放數(shù)據(jù)的過(guò)程本質(zhì)上是一種信息檢索活動(dòng)，將用戶需求的特征描述與開(kāi)放數(shù)據(jù)的特征描述進(jìn)行匹配，得到匹配結(jié)果。匹配結(jié)果不僅取決于數(shù)據(jù)提供方對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的加工組織、規(guī)范化狀況，平臺(tái)服務(wù)功能的完善程度，更依賴用戶對(duì)自身需求的表達(dá)、提煉能力，數(shù)據(jù)檢索能力。所以，“需求匹配”就是整個(gè)服務(wù)過(guò)程的關(guān)鍵。

圖4 信息服務(wù)視閾下的OGD績(jī)效生成流程

傳統(tǒng)信息服務(wù)過(guò)多關(guān)注數(shù)據(jù)供應(yīng)端，通過(guò)數(shù)據(jù)組織和規(guī)范化處理的方法和技術(shù)達(dá)到優(yōu)化需求匹配的目的。大數(shù)據(jù)技術(shù)的深入應(yīng)用對(duì)信息服務(wù)提出新的要求，即信息服務(wù)以用戶目標(biāo)為驅(qū)動(dòng)，關(guān)注的焦點(diǎn)不在于提供的數(shù)據(jù)和服務(wù)，而在于是否為用戶解決問(wèn)題。(31)張曉林：《走向知識(shí)服務(wù)：尋找新世紀(jì)圖書(shū)情報(bào)工作的生長(zhǎng)點(diǎn)》，《中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)》2000年第5期，第34-35頁(yè)。Bev Wilson和Cong Cong通過(guò)對(duì)美國(guó)10個(gè)城市的26位OGD用戶進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，提出OGD項(xiàng)目應(yīng)該明確誰(shuí)在使用開(kāi)放數(shù)據(jù)，使用的目的是什么；提出政府應(yīng)該與其他社會(huì)組織協(xié)作，提升普通用戶對(duì)OGD重要性和價(jià)值的意識(shí)，并致力于讓普通用戶具有使用OGD的技能，確保數(shù)據(jù)資源的公平性和非排他性，(32)Bev Wilson and Cong Cong，“Beyond the Supply Side: Use and Impact of Municipal Open Data in the U.S，” Telematics and Informatics，Vol.58，2021，101526.而不能再固守OGD的提供端來(lái)促進(jìn)OGD的利用。對(duì)OGD需求端的關(guān)注就是要根據(jù)問(wèn)題和環(huán)境來(lái)分析用戶需求，主動(dòng)挖掘用戶潛在需求并致力于幫助用戶找到或形成解決方案。

圖4的下半部分是OGD績(jī)效生成過(guò)程。服務(wù)提供者投入各項(xiàng)資源、做好相關(guān)保障，為績(jī)效生成打好基礎(chǔ)，這一環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化為“成本/投入”。接下來(lái)，OGD服務(wù)提供者即政府內(nèi)部對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、組織、規(guī)范處理等各項(xiàng)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的增加，OGD績(jī)效也隨之增加，增加的多少與開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、格式、完備性、易用性、獲取的便捷性、平臺(tái)提供的功能直接相關(guān)。這一環(huán)節(jié)的主要?jiǎng)恿?lái)自政府部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)的優(yōu)化程度和協(xié)作程度，即“內(nèi)部業(yè)務(wù)推動(dòng)力”。然后是用戶參與環(huán)節(jié)，用戶提供的數(shù)據(jù)需求與政府提供的開(kāi)放數(shù)據(jù)間通過(guò)平臺(tái)匹配功能滿足用戶需求，滿足的層次包括最簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)查詢，到最復(fù)雜的需要與用戶自身的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、外部環(huán)境結(jié)合才能生成的增值產(chǎn)品或方案，需求滿足的程度決定了績(jī)效增量，這一環(huán)節(jié)即為“需求滿足”。最后用戶通過(guò)使用數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)的增加和個(gè)人的成長(zhǎng)，通過(guò)與所處的環(huán)境間互動(dòng)影響團(tuán)隊(duì)、組織乃至社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人和組織的“學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)”。因此，OGD績(jī)效生成就分為“成本/投入、內(nèi)部業(yè)務(wù)、需求的滿足 、學(xué)習(xí)/成長(zhǎng)”四個(gè)階段。

把圖中上下兩個(gè)部分結(jié)合起來(lái)看，政府內(nèi)部業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)集客觀價(jià)值的提升，但只有通過(guò)“需求匹配”才能將具有客觀價(jià)值的數(shù)據(jù)集呈現(xiàn)在用戶面前，具有被轉(zhuǎn)化成效用價(jià)值的可能。因此，如果服務(wù)提供方的高質(zhì)量數(shù)據(jù)集、完善的服務(wù)機(jī)制和平臺(tái)功能是OGD績(jī)效生成的內(nèi)在推動(dòng)力，那用戶需求才是OGD績(jī)效生成的外在拉動(dòng)力，具有加速績(jī)效生成的顯著作用。

從信息服務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程看，智慧環(huán)境下提高信息服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效的策略和方法都以用戶端為焦點(diǎn)。用戶的需求類(lèi)型、需求轉(zhuǎn)化、需求的挖掘和表達(dá)、用戶接受度和持續(xù)使用意愿提升等一系列策略、技術(shù)和方法都已應(yīng)用到不同信息服務(wù)類(lèi)型中，提高了用戶的滿意度和服務(wù)績(jī)效。這種側(cè)重“需求拉動(dòng)”策略可推及OGD，OGD服務(wù)也應(yīng)逐漸將焦點(diǎn)從OGD服務(wù)方轉(zhuǎn)移到服務(wù)對(duì)象上。目前的OGD無(wú)論是研究還是實(shí)踐都更關(guān)注通過(guò)改善外部環(huán)境、優(yōu)化機(jī)制、規(guī)范數(shù)據(jù)管理來(lái)提升數(shù)據(jù)集的客觀價(jià)值，對(duì)如何通過(guò)“需求匹配”實(shí)現(xiàn)效用價(jià)值的關(guān)注不足。另一方面，社會(huì)各類(lèi)主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的需求越來(lái)越迫切，需求類(lèi)型也紛繁復(fù)雜，但用戶群體的多樣化、參差不齊的信息素養(yǎng)制約了其需求表達(dá)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性；OGD運(yùn)行機(jī)制的不完善導(dǎo)致用戶需求表達(dá)渠道的單一和不流暢，影響用戶在OGD服務(wù)中的主動(dòng)性和積極性；OGD人才不足使得用戶潛在需求缺乏深入的挖掘和解析。這都是OGD從“需求端”入手提升績(jī)效亟待解決的問(wèn)題。對(duì)數(shù)據(jù)供給端的關(guān)注和投入與需求端的突出問(wèn)題加劇了開(kāi)放數(shù)據(jù)“供需”間的不平衡；與“需求匹配”對(duì)應(yīng)的“需求滿足”環(huán)節(jié)就成了OGD績(jī)效生成的瓶頸。

由上所論，OGD績(jī)效研究要以信息服務(wù)用戶研究的相關(guān)理論、方法及技術(shù)為參考，并探索主動(dòng)服務(wù)、個(gè)性化服務(wù)、用戶需求挖掘等技術(shù)和方法在OGD中的深入應(yīng)用。在實(shí)踐中，要注重提升用戶自身的數(shù)據(jù)查找和利用能力，建立利于用戶暢通表達(dá)其需求的渠道；注重對(duì)不同用戶、不同需求類(lèi)型的滿足，創(chuàng)造用戶體驗(yàn)優(yōu)良的服務(wù)環(huán)境；從需求端來(lái)提升OGD服務(wù)質(zhì)量；達(dá)到突破瓶頸、緩解供需矛盾、加速最終績(jī)效生成目的。

四、結(jié) 語(yǔ)

盡管一直以來(lái)OGD的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值得到理論上的認(rèn)可和支持，但OGD在幫助政府實(shí)現(xiàn)工作透明化、行政問(wèn)責(zé)制，提高公共參與，提高社會(huì)創(chuàng)新能力等諸多方面的有效性卻不明確。最初有學(xué)者認(rèn)為OGD的理論價(jià)值與其實(shí)際效用應(yīng)該分開(kāi)看，(33)M. Janssen，Y. Charalabidis，and A. Zuiderwijk，“Benefits，Adoption Barriers and Myths of Open Data and Open Government，” Information Systems Management，Vol.29，No.4，2012，pp.258-268.但Ruijer等認(rèn)為期望目標(biāo)與實(shí)際效用之間的偏差根源在于OGD的建設(shè)過(guò)于注重?cái)?shù)據(jù)提供而忽略了用戶的需求、偏好以及處理數(shù)據(jù)的技術(shù)能力。(34)E. Ruijer，S. Grimmelikhuijsen，and B. Jochem van den，et al.，“Open Data Work: Understanding Open Data Usage from a Practice Lens，” International Review of Administrative Sciences，Vol.86，No.1，2020，pp.3-19.因此，從OGD績(jī)效的內(nèi)涵、屬性和生成機(jī)理出發(fā)去探索OGD績(jī)效偏差的根源就尤其重要。

OGD績(jī)效是一個(gè)與OGD應(yīng)用和價(jià)值密切關(guān)聯(lián)但又不同的概念，它從整體和系統(tǒng)視角反映政府提供數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)的成本、效率、效益、影響。結(jié)合“不可衡量，則無(wú)法管理”的公共管理理念，政府必須通過(guò)績(jī)效管理來(lái)提升OGD服務(wù)質(zhì)量，保證投入的效益性產(chǎn)出，為OGD獲得持續(xù)性的投入提供支持。

本文界定了OGD績(jī)效涵義、內(nèi)容，分析其特征，并從組織績(jī)效的一般生成邏輯和信息服務(wù)視閾抽象出其績(jī)效生成的機(jī)理，定位績(jī)效生成的瓶頸。這些研究結(jié)論為后續(xù)深入剖析OGD績(jī)效的影響因素及其層級(jí)關(guān)系、構(gòu)建合理的評(píng)估體系實(shí)施績(jī)效評(píng)估和績(jī)效反饋奠定基礎(chǔ)。