我國電商扶貧政策分析與對策研究
——基于政策工具視角

趙雪芹 吳鵬 胡慧慧

湖北大學(xué)歷史文化學(xué)院 武漢 430062

引言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央團(tuán)結(jié)全國各族人民，堅(jiān)持把脫貧致富作為我國全面建成小康社會(huì)底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，開展了有史以來范圍最廣、力度最大的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。到2020年11月23日，歷經(jīng)了為期八年的扶貧工程，我國如期實(shí)現(xiàn)了新時(shí)代的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的832個(gè)貧困縣和12.8萬個(gè)貧困村全部摘帽，大約1億農(nóng)村貧困群眾全部脫貧[1]，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

而其中電商精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，是我國脫貧事業(yè)取得偉大勝利的重要舉措之一。截至2020年，我國農(nóng)村電商積極助力脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興，政府部門大力推進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧和電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村工程。疫情期間，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售市場加快恢復(fù)。筆者跟據(jù)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)[2]，經(jīng)過梳理得到圖1。從圖1可以看出，從2014年開始，我國農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額逐年增長，截至2020年，全國農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額達(dá)1.79萬億元，同比增長8.9%。國家級貧困縣農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額為406.6億元，同比增長43.5%，增速較2019年提高14.6個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 我國2014—2020年農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額統(tǒng)計(jì)情況（萬億元）

自2014年年底，電商扶貧被我國列為了10大精準(zhǔn)扶貧工程之一，2015年國務(wù)院出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確地指出了，我國要大力推動(dòng)電商扶貧工程，使電商扶貧成為脫貧攻堅(jiān)工作的重要載體。2016年國務(wù)院扶貧辦等16個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見》更是再次強(qiáng)調(diào)要加快實(shí)施電商精準(zhǔn)扶貧工程，逐步實(shí)現(xiàn)對貧困地區(qū)電子商務(wù)的全覆蓋。總之而言，電商扶貧是我國精準(zhǔn)扶貧的重大舉措，也是電子商務(wù)蓬勃發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧縱深推進(jìn)的深度融合，其目標(biāo)是旨在通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，幫助貧困地區(qū)農(nóng)民通過電子商務(wù)平臺(tái)開展商務(wù)活動(dòng)，促進(jìn)其收入的增長。同時(shí)，電商扶貧工程的進(jìn)一步推動(dòng)，離不開政府的政策支持，近年來我國也相應(yīng)的出臺(tái)了一系列的促進(jìn)電商扶貧的政策，并取得了一些成果，對其展開研究探討不僅能促進(jìn)相關(guān)政策的進(jìn)一步完善，也符合現(xiàn)實(shí)需求。

1 國內(nèi)電商扶貧研究現(xiàn)狀

1.1 電商扶貧的內(nèi)涵研究

早在我國信息技術(shù)與電子商務(wù)發(fā)展的初期，國內(nèi)部分學(xué)者就開始對電商與貧困區(qū)域間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行探究。我國最早對此進(jìn)行研究的是吳敏春[3]，他表示貧困區(qū)域借助于電商與信息技術(shù)進(jìn)行貿(mào)易發(fā)展，可促使產(chǎn)品競爭力得以提高，并能有利減小貧困區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域間的差距。但因當(dāng)時(shí)思想的限制，貧困區(qū)域缺少發(fā)展的有利條件，所以并未引起社會(huì)各界對電商和扶貧關(guān)系的關(guān)注。汪向東[4]根據(jù)當(dāng)時(shí)電商發(fā)展的主流趨勢和涉農(nóng)電子商務(wù)的快速興起，闡述了電子商務(wù)在扶貧產(chǎn)業(yè)的工作特點(diǎn)和積極影響，表面政府應(yīng)盡快把信息扶貧納入到國家扶貧的工程體系當(dāng)中。除此以外，馬合肥[5]表明，電商扶貧是借助于在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行銷售的新型網(wǎng)絡(luò)交易形式，它突破地域限制，綜合地域間的各種資源優(yōu)勢，減少交易農(nóng)產(chǎn)品的費(fèi)用，幫助貧困區(qū)域農(nóng)民增收。張盈[6]表明，電商扶貧是借助于電商促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)與市場流通，在貧困區(qū)域推銷特色產(chǎn)品的信息化扶貧形式。這類研究主要是對電商扶貧“是什么”進(jìn)行探究，歸納電商扶貧的內(nèi)在機(jī)理，揭示電商扶貧的積極意義。

1.2 電商扶貧的模式研究

在電商扶貧工程的開展工作中，全國各地都出現(xiàn)了許多取得良好效果的典型模式，引起了我國學(xué)者的廣泛關(guān)注。徐欣欣[7]總結(jié)了當(dāng)前農(nóng)村共有三種電商模式，其一是遂昌模式，通過構(gòu)建電子商務(wù)平臺(tái)，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)、包裝、銷售，保證;其二是成縣模式，主要是整合當(dāng)?shù)氐母鞣N資源，打造本地優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品;其三為通榆模式，核心是依靠農(nóng)產(chǎn)品品牌化，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值。張巖[8]通過對河北承德的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)承德地區(qū)開展的電商扶貧主要分為個(gè)體經(jīng)營、合作社運(yùn)營、農(nóng)村企業(yè)帶動(dòng)、公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)這四種模式，并跟據(jù)各種模式的特點(diǎn)，提出各地區(qū)要跟據(jù)地方實(shí)際狀況開展最適合本地區(qū)的電商扶貧模式。昝夢瑩[9]跟據(jù)電商直播主體范圍廣、學(xué)習(xí)門檻低、操作簡單便利等特點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電商直播，使電商直播作為電商扶貧的一種新模式，推進(jìn)電商扶貧的進(jìn)一步發(fā)展。這類研究主要是總結(jié)了電商扶貧的各種模式和各個(gè)模式對扶貧工作的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和積極導(dǎo)向。

1.3 電商扶貧現(xiàn)狀與策略研究

就研究電商扶貧策略方面，汪向東[10]著眼于扶貧對象，明確應(yīng)當(dāng)在電商扶貧策略中添加創(chuàng)新因素，優(yōu)化調(diào)節(jié)整體計(jì)劃與政策細(xì)節(jié)，借助于電子商務(wù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧與金融扶貧相互結(jié)合，以此奠定電子商務(wù)扶貧基礎(chǔ)，促進(jìn)電商扶貧工作長效發(fā)展。王經(jīng)偉[11]跟據(jù)電商扶貧策略的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了要加大電商人才培養(yǎng)、強(qiáng)化建設(shè)人才體系、優(yōu)化電商機(jī)制、豐富創(chuàng)新金融模式與開拓融資渠道等多方面的建議。賴紀(jì)瑤、韓圣龍[12]，以我國某S縣為例，通過當(dāng)?shù)匕l(fā)布的政策文件構(gòu)建電商扶貧政策邏輯，結(jié)合田野調(diào)查收集到的數(shù)據(jù)，從政策邏輯角度總結(jié)和梳理了當(dāng)?shù)胤鲐氄咚嬖诘牟蛔?，并對其政策邏輯模型進(jìn)行了優(yōu)化。這類研究主要是對我國電商扶貧工程在實(shí)際推進(jìn)當(dāng)中存在的問題與現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，并據(jù)此提出一系列助力電商扶貧的優(yōu)化建議。

從上述我國電商扶貧的大致研究方向來看，現(xiàn)有研究大都是從電商扶貧的內(nèi)涵、模式、現(xiàn)狀與策略等方面對電商扶貧進(jìn)行研究，鮮見學(xué)者對于電商扶貧的政策方面進(jìn)行研究。而對于我國的脫貧攻堅(jiān)事業(yè)而言，相關(guān)扶貧政策的出臺(tái)指引著扶貧工程的具體導(dǎo)向。因此，從政策工具的視角對我國電商扶貧政策進(jìn)行研究，有助于探尋當(dāng)前扶貧政策的作用機(jī)理，進(jìn)一步優(yōu)化電商扶貧的政策結(jié)構(gòu)。

政策文本量化研究是政策內(nèi)容分析與文獻(xiàn)計(jì)量、文本挖掘等情報(bào)分析技術(shù)相結(jié)合的新興跨學(xué)科研究方法[13],是當(dāng)前使用較多的一種政策研究方式，已被眾多學(xué)者廣泛用于農(nóng)業(yè)[14]、醫(yī)療[15]、網(wǎng)絡(luò)生態(tài)[16]、人工智能等多個(gè)領(lǐng)域[17]。同時(shí)由于我國脫貧攻堅(jiān)事業(yè)取得的重大成就，我國已從消除絕對貧困的“前扶貧時(shí)代”，轉(zhuǎn)向穩(wěn)定扶貧成果，破解相對貧困的“后扶貧時(shí)代”，對后扶貧時(shí)代的政策研究也逐將走進(jìn)學(xué)界眾多學(xué)者的視野。2020年12月3日，習(xí)近平總書記在《聽取脫貧攻堅(jiān)總結(jié)評估匯報(bào)》會(huì)議上指出：“當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然艱巨[18]”。我國雖已實(shí)現(xiàn)全面脫貧，但部分地區(qū)仍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、脫貧人口收入波動(dòng)幅度大、持續(xù)發(fā)展能力不足等問題。基于上述背景，本文將基于政策工具視角對我國電商扶貧政策文本進(jìn)行研究，通過構(gòu)建二維政策工具分析框架，對我國電商扶貧的相關(guān)政策進(jìn)行分析，并根據(jù)分析結(jié)果提出一些優(yōu)化建議，以期為相關(guān)政府部門在保持現(xiàn)有的幫扶政策穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善我國電商扶貧的政策結(jié)構(gòu)，鞏固脫貧成果，推進(jìn)電商扶貧與鄉(xiāng)村振興緊密銜接。

2 我國電商扶貧政策文本選擇及分析框架構(gòu)建

2.1 政策文本選擇

筆者對我國電商扶貧的政策文本進(jìn)行了全面的收集，數(shù)據(jù)主要來自于“北大法寶、北大法意”等專業(yè)法律數(shù)據(jù)庫，以及國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦等政府部門網(wǎng)站，檢索時(shí)間區(qū)間為2015年1月至2020年11月，檢索政策標(biāo)題或內(nèi)容中含有“電子商務(wù)扶貧”“電商精準(zhǔn)扶貧”等關(guān)鍵詞的政策文本，共檢索出與電商扶貧相關(guān)的政策法規(guī)共201篇。為提升政策文本的精準(zhǔn)性、全面性和代表性，筆者按以下的步驟對政策文本進(jìn)行篩選：（1）考慮到各個(gè)地方的差異較大，具體電商扶貧政策的針對性不同，本文僅僅選取中央效力層級的政策文件；（2）根據(jù)本文研究的主題，選取與電商扶貧高度相關(guān)的政策文本，如《關(guān)于促進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見》。最終經(jīng)過篩選整理，共得到57份政策文件作為本文的研究文本，形式涉及通知、意見、方案、規(guī)劃等。

2.2 政策分析框架構(gòu)建

政策工具是政府將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)檎邎?zhí)行的中間環(huán)節(jié)，是公共政策目標(biāo)與政策執(zhí)行結(jié)果之間的橋梁，是政策制定者為解決某一社會(huì)問題而采用的具體措施和手段。電商扶貧是一項(xiàng)包含多元主體的系統(tǒng)工程,涉及各個(gè)領(lǐng)域,具有不同層次的價(jià)值功能。為此，本研究選擇政策工具以及農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素兩個(gè)維度，構(gòu)建電商扶貧政策二維框架，對實(shí)施電商扶貧戰(zhàn)略以來政策工具使用情況進(jìn)行描述與量化分析。

2.2.1 X維度:政策工具維度

根據(jù)國內(nèi)外眾多學(xué)者對政策工具的研究表明,按照政策工具的定義、目的和分類標(biāo)準(zhǔn),可以將政策工具分成不同的類型[19]。目前使用較多、且較為公認(rèn)的是由Rothwell和Zegveld提出來的政策工具分類方法，即將其政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型[20]。因此本文將基于此類政策工具作為電子商務(wù)扶貧政策分析框架的X維度，并以此展開對電子商務(wù)扶貧政策文本內(nèi)容的研究。

我國電商扶貧的供給型政策工具是指政府為了推進(jìn)電商扶貧工程的順利進(jìn)行，對電商扶貧工程的相關(guān)要素進(jìn)行完善。例如直接加大對貧困的地區(qū)的電商基礎(chǔ)設(shè)施、電商人才、資金投入、農(nóng)業(yè)信息等方面的支持與投入，其目標(biāo)是提升貧困地區(qū)農(nóng)民的自身收入。本文中所涉及的供給型政策工具包括信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入、人才培養(yǎng)及技術(shù)支持等，其中信息支持既包含了對基礎(chǔ)通信設(shè)施的投入，也包含了對網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和物流運(yùn)輸信息化的建設(shè)等。實(shí)施此類政策工具雖需政府投入較大成本，但其所帶來的推動(dòng)效果與推動(dòng)作用也是最為顯著的。

環(huán)境型政策工具是指政府為加快實(shí)施電商精準(zhǔn)扶貧工程而營造的有利政策環(huán)境,間接的對電商扶貧工程產(chǎn)生影響。主要是通過金融、稅收、策略等政策為貧困地區(qū)的電商服務(wù)平臺(tái)發(fā)展提供有利的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品電商的普及與發(fā)展，間接的拓寬貧困地區(qū)特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品銷售渠道和貧困人口增收脫貧渠道。本文的環(huán)境型政策主要涉及目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、金融支持、策略措施、鼓勵(lì)創(chuàng)新、安全管理、標(biāo)準(zhǔn)體系等幾個(gè)方面。此類政策工具大都是政府直接出臺(tái)相關(guān)政策、法規(guī)條款，幫助貧困地區(qū)建立可持續(xù)保障扶貧效果的約束和激勵(lì)機(jī)制,如金融支持工具，就是通過相應(yīng)的政策條款，完善貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)體系，包括支持各金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合農(nóng)村特點(diǎn)的供應(yīng)鏈貸款、電子支付等金融產(chǎn)品和對利用電商創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供相應(yīng)的貸款支持等。

需求型政策工具是指政府為了減少貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品市場交易的風(fēng)險(xiǎn)，通過對外部市場的宏觀調(diào)控，直接拉動(dòng)貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品電商的發(fā)展。主要表現(xiàn)為政府通過農(nóng)村電商平臺(tái)，鼓勵(lì)政府、事業(yè)單位、地方高校利用網(wǎng)絡(luò)采購等形式購買消費(fèi)貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品，加大農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)來拓寬貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品電商的市場，以此拓寬貧困地區(qū)農(nóng)民的產(chǎn)銷渠道，幫助其提升自身收入，擺脫貧困。需求型政策工具主要包括貿(mào)易管制、政府采購、服務(wù)外包及公共服務(wù)。此類政策工具主要依據(jù)市場供需關(guān)系來調(diào)節(jié)市場貿(mào)易活動(dòng)，如貿(mào)易管制工具，就是政府利用行政手段對地方的農(nóng)產(chǎn)品市場交易進(jìn)行管理。實(shí)施此類政策工具有利于保障我國貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品市場資源的統(tǒng)一配置，對地方農(nóng)產(chǎn)品銷售有很好的拉動(dòng)效果。

2.2.2 Y維度:農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素

政策工具維度通常只反映出電商扶貧政策的一般內(nèi)涵，分析的視角并不夠全面，并不能顯示政策所具體作用的對象。事實(shí)上，政策工具作用于各個(gè)不同的要素，而從這些不同的要素進(jìn)行分析，更有助于探尋電商扶貧政策的作用機(jī)理及特征。2015年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提到農(nóng)村電子商務(wù)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要手段，是電商精準(zhǔn)扶貧的重要載體，因此本文選取農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素作為Y維度，來研究我國電商扶貧政策的發(fā)展規(guī)律。

農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)其成員主要由農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品流通者、農(nóng)產(chǎn)品加工者、電商企業(yè)、政府部門等要素構(gòu)成，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)形成的一種互相依存共生共享關(guān)系，并與外界社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境一起構(gòu)成了一個(gè)不斷演化并具有特定協(xié)同功能的復(fù)雜系統(tǒng)[21]。本文參考上述定義，進(jìn)一步將農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)歸納為農(nóng)村電商主體、外部環(huán)境、電商基礎(chǔ)設(shè)施三大部分（見圖2）。其中農(nóng)村電商主體包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品流通者、農(nóng)產(chǎn)品加工者、電商企業(yè)、政府部門。外部環(huán)境包括社會(huì)、市場環(huán)境。電商基礎(chǔ)設(shè)施則包括貧困地區(qū)道路、電力、互聯(lián)網(wǎng)、物流等硬件基礎(chǔ)設(shè)施和開展網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等軟件基礎(chǔ)設(shè)施，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是為了改善貧困地區(qū)電商發(fā)展基本條件，使互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果惠及更多的貧困地區(qū)和貧困人口。

圖2 農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)組成要素

2.2.3 二維政策分析框架的構(gòu)建

為了更加全面的對電商扶貧政策進(jìn)行理論分析，本文將綜合基本政策工具和農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素兩個(gè)緯度，建立政策工具視角下我國電子商務(wù)扶貧政策文本二維分析框架，如圖3所示。

圖3 電商扶貧政策文本二維分析框架

3 我國電商扶貧政策文本分析

將收集到的57份政策文本導(dǎo)入Nvivo12質(zhì)性軟件進(jìn)行編碼，并以政策工具、農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素維度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到X維度政策工具統(tǒng)計(jì)表和X-Y交叉維度統(tǒng)計(jì)表?？傮w而言，我國電商扶貧政策全面涵蓋了供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，參照前文對這三種政策工具的相關(guān)定義，以及結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者的研究理論成果，可以看出：供給型政策工具對我國電商扶貧工程的作用機(jī)理為“推動(dòng)力”，需求型政策工具對我國電商扶貧工程的作用機(jī)理為“拉動(dòng)力”，環(huán)境型政策工具對我國電商扶貧工程的作用機(jī)理為“影響力”，作用方式如圖4所示。

圖4 政策工具對電商扶貧的作用方式

3.1 詞頻分析

利用Nvivo12質(zhì)性軟件的詞頻統(tǒng)計(jì)功能，對我國57份電商扶貧政策文本以最小長度為2個(gè)字符，字符分組選擇完全匹配進(jìn)行詞頻查詢，最終生成圖5所示的詞云圖。

圖5 電商扶貧政策詞語云

跟據(jù)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、發(fā)展、商務(wù)、電子這五個(gè)詞是出現(xiàn)頻次最高的。其中，“農(nóng)村”出現(xiàn)了1178次，“農(nóng)業(yè)”出現(xiàn)了1087次，“發(fā)展”出現(xiàn)了1074次，“商務(wù)”出現(xiàn)了763次，“電子”出現(xiàn)了691次。由此可以看出，電子商務(wù)扶貧主要是幫助貧困地區(qū)的農(nóng)村農(nóng)民依托于電子商務(wù)平臺(tái)來促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而拉動(dòng)當(dāng)?shù)厝嗣袷杖氲脑鲩L。

3.2 基本政策工具分析

本文以每個(gè)政策文本中具體的政策條款為分析的最小單元，選取其中與電商扶貧高度相關(guān)的政策條款進(jìn)行編碼。由于每個(gè)政策文本的章節(jié)層次有所區(qū)別，所以本文按照政策序號(hào)-條款序號(hào)、政策序號(hào)-章節(jié)序號(hào)-條款序號(hào)等方式進(jìn)行逐條編碼，例如，“15-4-3”表示序號(hào)為15的政策文本中第4章的第3條政策。此外，由于在一個(gè)政策條款中可能包含多種基本政策工具，因此在編碼時(shí)對重復(fù)的編碼標(biāo)記“*”加以區(qū)分。最終對每條政策條款進(jìn)行歸類，得到如表一所示的X維度政策工具頻次統(tǒng)計(jì)表。

根據(jù)表1的數(shù)據(jù)顯示，在266條政策條款中，供給型、環(huán)境型、需求政策工具均有涉及。其中環(huán)境型政策工具在整體政策工具中占比最大，比例為55%，供給型和需求型政策工具分別占比38%、7%。這說明，政府更傾向通過法規(guī)策略、構(gòu)建體系、金融保障等宏觀手段來扶持和推進(jìn)我國電商扶貧工程的實(shí)施和發(fā)展的。

在供給型政策工具中，運(yùn)用次數(shù)最多的政策工具是基礎(chǔ)建設(shè)（33.0%），其次是人才培養(yǎng)，（24.0%）、信息支持（20.0%），而資金投入（8.0%）、技術(shù)支持（15.0%）則運(yùn)用的相對較少?；A(chǔ)設(shè)施工具主要是針對于貧困地區(qū)的電商基礎(chǔ)建設(shè)，幫助貧困地區(qū)的農(nóng)民構(gòu)建好良好的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，為貧困地區(qū)的電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基本的保障。

在環(huán)境型政策工具中，數(shù)量占比較大的政策工具是策略措施（44.2%）和法規(guī)管制（12.9%），表明政府部門很重視利用相關(guān)的策略措施來努力提高電商精準(zhǔn)扶貧成效，如國務(wù)院扶貧辦、國家發(fā)展改革委要求地方各級政府要相互協(xié)調(diào)配合，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)整體規(guī)劃和農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展實(shí)際，來制定相關(guān)的政策，以推進(jìn)電商扶貧工程的應(yīng)用，進(jìn)而提高貧困人口的增收能力。其次是標(biāo)準(zhǔn)體系（13.6%），指的是完善如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)體系、標(biāo)準(zhǔn)化加工體系、物流配送體系等適合于貧困地區(qū)電商發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系。而余下的鼓勵(lì)創(chuàng)新、安全管理、金融支持、稅收優(yōu)惠、目標(biāo)規(guī)劃工具所占比例則相對較小。

在需求型政策工具中，其中，公共服務(wù)（57.9%）與政府采購（26.3%）政策工具使用次數(shù)最多。公共服務(wù)工具有助于提升貧困地區(qū)服務(wù)體系的可持續(xù)發(fā)展能力，如支持縣域電子商務(wù)公共服務(wù)中心和鄉(xiāng)村電子商務(wù)服務(wù)站點(diǎn)的建設(shè)改造，以具備條件的建檔立卡貧困村、貧困戶為服務(wù)重點(diǎn)，拓展代買代賣、代收代繳、便民服務(wù)、小額信貸等功能。政府采購工具主要是政府通過推廣“以購代捐”的扶貧模式，推動(dòng)機(jī)關(guān)食堂、學(xué)校、醫(yī)院和交易市場等從貧困地區(qū)直接采購農(nóng)產(chǎn)品，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的流通與銷售。剩下的貿(mào)易管制(15.9%）占比較小，而服務(wù)外包工具則完全缺失。

3.3 農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)組成要素分析

由于同一政策工具中可能涉及農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)的多個(gè)組成要素，如果僅僅從單一維度進(jìn)行分析則難以判斷其具體作用機(jī)理。因此，本文將政策工具與農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素進(jìn)行交叉分析，以便探索電子商務(wù)扶貧政策的內(nèi)在規(guī)律。在政策工具頻次統(tǒng)計(jì)表的基礎(chǔ)之上，對每個(gè)政策條款所具體作用的農(nóng)村電商生態(tài)要素進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)，如果某一政策條款作用于多個(gè)農(nóng)村電商生態(tài)生態(tài)系統(tǒng)要素，則對其重復(fù)編碼，最終經(jīng)過匯總得到表 2所示的 X-Y 二維交叉分析表。

從表 2 可以看出，57份政策文本中的17個(gè)基本政策工具對不同的農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)組成要素均有涉及，但其作用的具體頻次則存在一定差異。

表2 X-Y 二維交叉分析表

首先，政策工具主要作用于在農(nóng)村電商主體（60.3%）上，而電商基礎(chǔ)設(shè)施與外部環(huán)境的作用比例分別為 17.1%、14.4。其次，在具體的農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)組成要素上，政策工具主要涉及于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者（25.6%）、硬件設(shè)施（13.7%）、政府（12.6%）及農(nóng)產(chǎn)品流通者（11.7%），而作用在市場環(huán)境與社會(huì)環(huán)境上的政策工具比例則相對較少，僅占 8.0%和6.4%，軟件環(huán)境（3.4%）則占比最少。從農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)組成的整體和局部都能看出政策工具作用對象的差異，相關(guān)政府部門應(yīng)該因地制宜，科學(xué)謀劃。根據(jù)不同貧困地區(qū)的電商應(yīng)用基礎(chǔ)，結(jié)合具體的扶貧成效，選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，使?dāng)?shù)氐碾娚躺鷳B(tài)系統(tǒng)處于一種動(dòng)態(tài)的平衡，進(jìn)而促進(jìn)電商扶貧工程的可持續(xù)發(fā)展。

4 我國電商扶貧政策文本分析的結(jié)論與建議

4.1 政策結(jié)論

本文基于政策工具的視角，綜合基本政策工具和農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素兩個(gè)維度對我國電子商務(wù)扶貧政策文本進(jìn)行量化分析，研究發(fā)現(xiàn)我國在推進(jìn)電商扶貧工程的過程中仍存在以下不足：

（1）缺乏相關(guān)配套措施

在57份與電商扶貧有關(guān)的政策文本中，只有是7份具體的實(shí)施方案和工作要點(diǎn)，其余主要是指導(dǎo)意見、通知、規(guī)劃等。因此存在部分出臺(tái)政策缺乏相關(guān)的配套措施，使得政策在具體的執(zhí)行過程中遇到了很多問題，達(dá)不到預(yù)期效果，如《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》都涉及了電商扶貧的相關(guān)政策條款，但是后續(xù)并未出臺(tái)配套的具體實(shí)施方案，尤其是在資金投入、金融支持方面缺乏相關(guān)部門的配套實(shí)施細(xì)則，各級地方政府也缺乏配套措施的跟進(jìn)，使得相關(guān)政策在電商扶貧工程的發(fā)展過程中很難落地實(shí)施，降低了政策的實(shí)施效力。

（2）基本政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡

根據(jù)前文統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國電商扶貧基本政策工具失衡現(xiàn)象較為顯著。首先，環(huán)境型政策工具（55%）明顯過溢，其中運(yùn)用較多的是占比44.2%的策略措施工具和占比13.6%的標(biāo)準(zhǔn)體系工具。說明當(dāng)前電商扶貧的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范十分匱乏，只能憑借相關(guān)的策略措施來宏觀保障電商扶貧工程的推進(jìn)和發(fā)展。但在實(shí)際的推進(jìn)電商扶貧過程中，由于各個(gè)貧困地區(qū)實(shí)際情況各有不同，且策略措施較為模糊，會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的策略措施的實(shí)施達(dá)不到預(yù)期效果，地方政府也很難配合中央順利制定相應(yīng)的政策運(yùn)行機(jī)制。而在這一情境下金融支持和稅收優(yōu)惠等政策工具所占比例卻很低，僅僅為6.1%和0.7%，表明目前缺乏系統(tǒng)的電商扶貧金融與稅收政策工具。

其次，對于貧困地區(qū)而言，無論是物流體系、互聯(lián)網(wǎng)通信、交通公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是電商人才的培養(yǎng)都離不開大量資金的投入，但在供給型政策工具中，相應(yīng)的資金投入工具運(yùn)用較少，僅僅占8%。在需求型政策工具中，服務(wù)外包、貿(mào)易管制等工具占比相對較小，這些都是政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡的具體表現(xiàn)。

（3）農(nóng)村電商主體內(nèi)部政策工具使用失衡

在農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素上，政策工具的使用存在失衡。首先，農(nóng)村電商主體占比最多，高達(dá)68.5%，而電商基礎(chǔ)設(shè)施與外部環(huán)境要素只占據(jù)很小的比例。這樣作用結(jié)構(gòu)的不均衡說明了兩個(gè)問題：一是政府在推動(dòng)貧困地區(qū)電商扶貧工程的過程中，確實(shí)存在地方基礎(chǔ)設(shè)施差、建設(shè)難度大、網(wǎng)絡(luò)配套服務(wù)不齊全等問題；二是由于缺乏對外部環(huán)境中社會(huì)環(huán)境與市場環(huán)境的全面建設(shè)，現(xiàn)有環(huán)境下的電商服務(wù)中心建設(shè)尚不完善，不能完全提供全方面，全流程的配套便民服務(wù)，且在農(nóng)產(chǎn)品銷售過程中缺乏良好的市場對接環(huán)境。

其次，農(nóng)村電商主體內(nèi)部也同樣存在政策工具運(yùn)用失衡現(xiàn)象。從上述的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，政策工具主要作用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者（25.6%），而對于農(nóng)產(chǎn)品的加工者、流通者使用的政策工具則相對較少，二者相加才接近21%。雖然，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者是電商扶貧工程主要的扶持對象，但如果不注重加工者，就會(huì)降低生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值，限制了貧困人群的增收能力；如果不注重農(nóng)產(chǎn)品流通者，也會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)銷不平衡的現(xiàn)象。因此如何平衡政策工具的作用對象是目前需重視的問題。

（4）底層群眾缺乏反饋調(diào)節(jié)能力

在收集到的57份電商扶貧政策文本當(dāng)中，大多政策都是由政府主導(dǎo)的自上而下的宏觀調(diào)控，缺乏由貧困人群為中心，自下而上的反饋機(jī)制。這可能導(dǎo)致政策目標(biāo)的制定與貧困群眾的實(shí)際訴求，存在一定的差距，同時(shí)有部分地方官員為滿足上級檢查，大搞形式主義，嚴(yán)重的脫離群眾，推行的政策目標(biāo)不符合貧困群眾的實(shí)際需求。如據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)就明確顯示在2020年1月至11月期間查處的5.69萬起扶貧領(lǐng)域腐敗案件中，相當(dāng)多的一部分為 “面子工程”和“形象工程”等不良作風(fēng)問題[22]。就總體而言，貧困群眾作為電商扶貧的主要幫扶對象，缺乏表達(dá)其政策需求的途徑和影響政策目標(biāo)制定的反饋能力。

4.2 我國電商扶貧政策建議

由于我國發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，對于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)依然艱巨。因此，本文基于57份電商扶貧政策文本所存在的不足，結(jié)合當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的具體成效，提出以下政策建議，以期為相關(guān)政府部門在后續(xù)繼續(xù)制定和完善相關(guān)減貧政策上提供一定參考。

（1）完善相關(guān)配套措施

根據(jù)前文的研究結(jié)果顯示，在57份與電商扶貧有關(guān)的政策文本中，涉及通知、規(guī)劃等類型的政策文本占37份，而文本類型為實(shí)施方案和工作要點(diǎn)的數(shù)量較少，導(dǎo)致部分政策存在配套措施不完善、實(shí)施細(xì)則模糊等問題。因此，需要完善相關(guān)電商扶貧政策的配套措施，將中央的各項(xiàng)政策，因地制宜的落實(shí)到地方。例如：中央除了總體上的統(tǒng)籌規(guī)劃，還要加大對地方政府的資金投入和法規(guī)管制，加強(qiáng)對脫貧地區(qū)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，提升與地方政府的連接溝通能力；省級部門，要明確中央的指導(dǎo)意見，跟據(jù)各個(gè)地方的實(shí)際情況，完善相關(guān)的配套措施和實(shí)施細(xì)則進(jìn)而傳達(dá)給下級地方政府；地方市縣要牢牢落實(shí)上級政策，跟據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與脫貧效果，推動(dòng)電商扶貧的各項(xiàng)政策措施實(shí)施到位，取得預(yù)期的成效。

（2）優(yōu)化政策工具整體結(jié)構(gòu)

首先，要適當(dāng)減少環(huán)境型政策工具的使用，并對其內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。政府在進(jìn)一步鞏固脫貧成效時(shí)，應(yīng)在原來政策工具的基礎(chǔ)上，減少策略性工具的使用，加大金融支持、稅收優(yōu)惠等政策工具的使用。如繼續(xù)加大金融機(jī)構(gòu)對貧困群眾信貸投放力度，健全金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障貧困戶脫貧的政策措施和相關(guān)機(jī)制，并跟據(jù)電商扶貧的作用效果，開發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)＋”、設(shè)施農(nóng)業(yè)、物流倉儲(chǔ)等新型保險(xiǎn)。其次，要加大供給型政策工具的使用次數(shù)。要根據(jù)農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)組成部分，多方面、多角度的加大資金的投入力度，構(gòu)建多元化的電商脫貧投入體系。跟據(jù)貧困群眾的自身需求，對其進(jìn)行針對性的電商技能培訓(xùn)，加強(qiáng)各個(gè)地方的電商人才隊(duì)伍組建。最后，要增加需求型工具的數(shù)量，增加服務(wù)外包和跨境電商，進(jìn)一步拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售的市場環(huán)境。

（3）注重政策工具在農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素上的平衡運(yùn)用

從農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)要素來看，基本政策工具主要作用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，也就是電商扶貧的主要扶持對象，而對農(nóng)產(chǎn)品加工者和農(nóng)產(chǎn)品流通者使用的政策工具相對較少，不利于提升農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值從而進(jìn)一步提升貧困群眾的增收能力。農(nóng)產(chǎn)品加工者和流通者是農(nóng)村電商發(fā)展的重要組成部分，而進(jìn)一步提升電商扶貧的具體成效需要各個(gè)主體要素的共同作用，如果僅僅只是提升了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，但沒有更進(jìn)一步的加工或者是沒有更好的流通銷售渠道，那么也會(huì)阻礙整個(gè)扶貧工程的發(fā)展。因此政府要想繼續(xù)壯大扶貧產(chǎn)業(yè)，就要加大對貧困地區(qū)的加工者和流通者的投入與保障。例如對于農(nóng)產(chǎn)品加工者，政府要加大資金投入，加大對貧困人口的技能培訓(xùn)力度、提供金融與稅收優(yōu)惠、以此提升農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值，增加其收入的增長。而對于農(nóng)產(chǎn)品流通者，政府要深化先進(jìn)信息技術(shù)在電商和快遞物流領(lǐng)域應(yīng)用,加大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除政府采購貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品外，要進(jìn)一步拓展銷售渠道，如借助大型電商平臺(tái)在線上定期舉行大型產(chǎn)銷會(huì)等，以此創(chuàng)新流通方式，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定銷售。

（4）健全防止返貧監(jiān)測幫扶體系

我國雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面脫貧，但一方面，仍有一些不符合現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)邊緣地區(qū)人口存在著致貧風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，部分已脫貧地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)相對不足、人口收入不穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展能力還顯不足，如果扶貧政策斷檔，這些人很可能會(huì)重新返貧。因此，為切實(shí)防止致貧返貧，在保持原有政策穩(wěn)定的情況下，及時(shí)完善政策工具的使用，健全防止返貧監(jiān)測幫扶體系，將事后幫扶變?yōu)槭虑邦A(yù)防，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，保持貧困人群動(dòng)態(tài)清零。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

首先，相關(guān)部門要完善相關(guān)政策的設(shè)計(jì)。要在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，根據(jù)地方特點(diǎn)，設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要的政策機(jī)制，且在政策出臺(tái)之后，各個(gè)地方要建立群眾反饋機(jī)制綠色通道，要及時(shí)聽取幫扶對象的反饋意見，及時(shí)對政策進(jìn)行針對性調(diào)整。其次，強(qiáng)化對監(jiān)測幫扶群體的幫扶力度，加大電商技能培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)其利用電商平臺(tái)進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，并在信貸、稅收上給予支持，使其從脫貧增收向逐步致富邁進(jìn)。最后，要對各個(gè)電商扶貧站點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的績效考核，堅(jiān)持以當(dāng)?shù)厝罕姙橹行?，考察?dāng)?shù)厝罕妼τ陔娚唐脚_(tái)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用情況，不搞形式主義，開展省際間交叉審核，在考核中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)整改，保證脫貧成果經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)。

5 結(jié)語

如今，隨著我國脫貧攻堅(jiān)事業(yè)取得的偉大勝利，我國已從消除絕對貧困的“前扶貧時(shí)代”，進(jìn)入到鞏固扶貧成果，減少相對貧困的“后扶貧時(shí)代”。而電商扶貧是我國保持脫貧事業(yè)的穩(wěn)固持續(xù)的重要舉措，有助于我國農(nóng)村地區(qū)從產(chǎn)業(yè)脫貧進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)興旺，確保幫扶人群從脫貧逐步邁向致富。因此，本文基于政策工具的視角，從政策工具與農(nóng)村電商生態(tài)系統(tǒng)兩個(gè)緯度，對我國電商扶貧政策文本進(jìn)行量化分析。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，分析現(xiàn)有扶貧政策所存在的不足，并結(jié)合實(shí)際對電商扶貧政策提出些許建議，以期為我國建立更加全面的扶貧政策，促進(jìn)我國扶貧事業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。同時(shí)本文的研究還存在一定的局限性，如僅僅是對政策文本進(jìn)行量化分析，沒有對各個(gè)貧困地區(qū)實(shí)際的政策執(zhí)行效果進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，未來有待進(jìn)一步的完善。