高質(zhì)量發(fā)展視域下的貧困治理轉(zhuǎn)型

解安 侯啟緣

摘要：隨著我國(guó)全面進(jìn)入小康社會(huì)和整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，貧困治理也從消除絕對(duì)貧困向應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困轉(zhuǎn)型。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)相對(duì)貧困治理的研究也隨之增多，但其著力點(diǎn)主要集中在貧困問(wèn)題本身，即就貧困而論貧困。其實(shí)，貧困問(wèn)題的應(yīng)對(duì)不僅僅與其自身的機(jī)制與治理相關(guān)，更主要的是和國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境密切相聯(lián)，而這一點(diǎn)恰恰是學(xué)界容易忽略的問(wèn)題。跳出“就貧困而論貧困”的窠臼，從歷史經(jīng)驗(yàn)和改革舉措出發(fā)，將貧困置于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，研究其轉(zhuǎn)型過(guò)程中紅利更迭和出現(xiàn)的新情況新挑戰(zhàn)以及相關(guān)政策建議是十分迫切和關(guān)鍵的。進(jìn)行持續(xù)性的制度創(chuàng)新和有效的市場(chǎng)化改革是實(shí)現(xiàn)貧困治理目標(biāo)和完成貧困治理轉(zhuǎn)型的必由之路。

關(guān)鍵詞：絕對(duì)貧困;相對(duì)貧困;高質(zhì)量發(fā)展;紅利更迭;貧困治理

一、問(wèn)題的提出

目前，我國(guó)全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，順利實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在邁向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)過(guò)程中，相對(duì)貧困的治理是其必然要求。

系統(tǒng)性貧困理論的研究可以追溯到1901年，Rowntree從家庭生活必需品的角度提出了絕對(duì)貧困這一概念。其后許多學(xué)者和相關(guān)組織也提出了測(cè)度和衡量絕對(duì)貧困的指標(biāo)，如世界銀行根據(jù)購(gòu)買力平價(jià)指標(biāo)對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家提出了三條貧困線，分別為赤貧國(guó)家1.9美元/天、發(fā)展中國(guó)家3.1美元/天和發(fā)達(dá)國(guó)家5.5美元/天的購(gòu)買力[1]。1966年Runciman[2]等認(rèn)為不能僅僅通過(guò)絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行貧困研究，并提出了相對(duì)貧困的概念，Townsend[3]通過(guò)攝取食物能量、社會(huì)活動(dòng)、營(yíng)養(yǎng)需求和人均收入等多項(xiàng)指標(biāo)對(duì)貧困進(jìn)行測(cè)度，阿瑪?shù)賮啞ど璠4]也提出了能力貧困論，并將人的全面發(fā)展納入貧困理論中。

回溯國(guó)內(nèi)學(xué)界研究，隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成和絕對(duì)貧困的消除，關(guān)于相對(duì)貧困和脫貧長(zhǎng)效機(jī)制的研究逐漸增多。大致可概述為治理機(jī)制完善、相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)以及歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與汲取等三個(gè)方面。

在貧困治理機(jī)制完善方面，邢成舉、李小云等認(rèn)為“相對(duì)貧困具有相對(duì)性、轉(zhuǎn)型性、發(fā)展性、多維性、結(jié)構(gòu)性和特殊群體性等特征”，并提出“應(yīng)轉(zhuǎn)變治理理念與話語(yǔ)、制定新的貧困治理標(biāo)準(zhǔn)和戰(zhàn)略”[5];鄭秉文則從“脫貧不應(yīng)‘?dāng)嘌率酵顺?，扶貧群體應(yīng)精準(zhǔn)識(shí)別和定位，繼續(xù)完善社會(huì)保障制度以及實(shí)現(xiàn)扶貧政策的公共財(cái)政制度化”[6]等層面來(lái)構(gòu)建脫貧長(zhǎng)效治理機(jī)制。

在相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)方面，陳宗勝等通過(guò)分析20世紀(jì)80年代以來(lái)農(nóng)村貧困狀況的絕對(duì)和相對(duì)變動(dòng)情況，認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)重視相對(duì)貧困問(wèn)題，除絕對(duì)貧困線外，設(shè)定‘相對(duì)貧困線對(duì)貧困進(jìn)行度量，這將有效促進(jìn)貧困人口的增收脫貧”[7];孫久文等認(rèn)為2021年后，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)“以五年為調(diào)整周期，2021—2025年保持農(nóng)村居民中位數(shù)收入的40%不變，之后逐步提升至60%”[8]。

在歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與汲取方面，潘文軒總結(jié)了中國(guó)消除絕對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)，提出“相對(duì)貧困階段，應(yīng)當(dāng)多元主體協(xié)同治理、不斷豐富減貧政策手段與工具”[9];葉興慶回顧了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)消除絕對(duì)貧困的歷程，同時(shí)提出應(yīng)當(dāng)建立“城鄉(xiāng)一體化、中位數(shù)比例法的相對(duì)貧困線、多維度、包容性增長(zhǎng)的長(zhǎng)期減貧機(jī)制”[10]。

綜上，學(xué)界對(duì)貧困的研究，主要集中在貧困問(wèn)題本身，即就貧困而論貧困。其實(shí)，貧困問(wèn)題的應(yīng)對(duì)不僅與其自身的機(jī)制與治理相關(guān)，更主要的和國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境直接相關(guān)，而這一點(diǎn)正是學(xué)界容易忽略的問(wèn)題。這一問(wèn)題非常重要，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力剛剛有所緩解、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型趨勢(shì)明顯、全球性疫情和單邊摩擦等國(guó)際不確定性因素仍存在，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)的整體性視角出發(fā)，研究貧困治理轉(zhuǎn)型和新階段的改革舉措是十分迫切和關(guān)鍵的。

二、多維度轉(zhuǎn)型：絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困

目前，我國(guó)貧困治理的目標(biāo)由消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困，許多學(xué)者認(rèn)為這一轉(zhuǎn)型的困難之處在于“目標(biāo)群體識(shí)別”[11]、“資金和政策的持續(xù)性供給”[12]以及“扶貧標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)”[13]等方面。我們認(rèn)為，相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)型不僅是收入標(biāo)準(zhǔn)的提升，而且是多維度的和動(dòng)態(tài)變化的，尤其是在我國(guó)著力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，貧困治理轉(zhuǎn)型不僅包含靶向目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)更是一種邏輯演進(jìn)和制度供給的更替，應(yīng)當(dāng)從其內(nèi)在學(xué)理和機(jī)理探求轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)。

（一）靶向目標(biāo)：消除絕對(duì)貧困到應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困

從目標(biāo)群體來(lái)看，相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定時(shí)期內(nèi)具有重合性，且隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的提升重合范圍逐步減少直至消失。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史推進(jìn)來(lái)看，相對(duì)貧困人口與絕對(duì)貧困人口的重合范圍是在不斷縮小的。事實(shí)上，絕對(duì)貧困問(wèn)題的解決也是不斷抬升相對(duì)貧困人口收入底線的過(guò)程，例如，1978年我國(guó)的貧困發(fā)生率為97.5%，這意味著全國(guó)絕大多數(shù)人口的收入在絕對(duì)貧困線以下，而截至2019年末，我國(guó)的貧困發(fā)生率僅為0.6%（1），若全體居民中收入最低的20%人口為相對(duì)貧困人口，則這一變化意味著相對(duì)貧困從全部低于貧困線變?yōu)閮H有3%為絕對(duì)貧困人口，而到2021年相對(duì)貧困人口收入的進(jìn)一步抬升，使得其與絕對(duì)貧困人口的重合消失。

從測(cè)度指標(biāo)來(lái)看，相對(duì)貧困指標(biāo)更具復(fù)雜性和多維性。目前絕對(duì)貧困的指標(biāo)是較為明確的，許多國(guó)家往往以世界銀行劃定的三條貧困線作為參照標(biāo)準(zhǔn)，而各國(guó)基于自身國(guó)情劃定的貧困線也往往以收入或消費(fèi)支出的單一標(biāo)準(zhǔn)為參照。但相對(duì)貧困指標(biāo)無(wú)論是在理論還是實(shí)踐中其界定均存在較多爭(zhēng)議，相對(duì)貧困的目標(biāo)群體識(shí)別存在著復(fù)雜性和模糊性，其不僅涵蓋了收入支出的可量化指標(biāo)，同時(shí)，個(gè)人能力、社會(huì)保障、人均耐用消費(fèi)品擁有量、居住條件和社會(huì)排斥度等柔性指標(biāo)（2）往往是難以通盤測(cè)度和量化的，缺乏剛性指標(biāo)和治理層次的多元使得相對(duì)貧困治理的難度大幅提升。

從參照維度來(lái)看，相對(duì)貧困情況更能夠反映國(guó)家內(nèi)部整體發(fā)展質(zhì)量。絕對(duì)貧困的治理往往具有國(guó)際性和普適性，一方面，各國(guó)可根據(jù)購(gòu)買力平價(jià)或匯率差等方式折算出本國(guó)的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線;另一方面，消除絕對(duì)貧困也是許多國(guó)際組織的共同目標(biāo)。而相對(duì)貧困的治理需要更全面地了解本國(guó)居民的訴求，同時(shí)，由于相對(duì)貧困治理不僅僅是收入或消費(fèi)水平的提升，更是居民整體生活質(zhì)量的改善，因此更能夠反映一個(gè)國(guó)家的治理水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

（二）邏輯演進(jìn)：?jiǎn)蜗蚨鹊秸w性

相對(duì)貧困的治理不再是對(duì)絕對(duì)貧困的單向扶助，而是充分調(diào)動(dòng)相對(duì)貧困群體在收入和消費(fèi)中的反哺能力。消除絕對(duì)貧困主要是通過(guò)滿足絕對(duì)貧困人口對(duì)生活必需品的需求，這需要整體政策傾斜和轉(zhuǎn)移支付等再分配的手段來(lái)應(yīng)對(duì)，是非貧困群體對(duì)其單向度扶助;但相對(duì)貧困的緩解不再僅僅停留于生活必需品的維持，而是生活質(zhì)量的進(jìn)一步提升，隨著收入水平的提升，其對(duì)工業(yè)品、耐用消費(fèi)品以及高等教育等有了消費(fèi)需求，從數(shù)據(jù)上看，我國(guó)每千人汽車擁有量為330輛，而美國(guó)、德國(guó)和日本這一數(shù)據(jù)分別為837、589和591輛，許多農(nóng)村的廁所、裝修等仍難以達(dá)到舒適和工業(yè)社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，這意味著相對(duì)貧困的治理將充分挖掘這一群體的消費(fèi)能力，從而擴(kuò)大內(nèi)需，反哺國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

絕對(duì)貧困更傾向于治理的特殊性，而相對(duì)貧困則需要從整體盤活的角度著眼。從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯來(lái)看，絕對(duì)貧困群體是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中的特殊群體，其特殊性體現(xiàn)在如果沒(méi)有政策性和外部性的救濟(jì)，該群體難以獲得除滿足基本生活之外的用于擺脫貧困的生產(chǎn)資料和初始資本;而隨著絕對(duì)貧困的消除，我國(guó)居民手中的生產(chǎn)資料從有無(wú)的區(qū)別轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗌俚牟罹?，這就使得貧困治理的核心問(wèn)題從為絕對(duì)貧困人口創(chuàng)造生產(chǎn)資料，轉(zhuǎn)變?yōu)閹?dòng)全體社會(huì)成員利用手中的生產(chǎn)資料，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增值、生活品質(zhì)提升和共同富裕的更高層次和更具整體性的命題。

絕對(duì)貧困的消除強(qiáng)調(diào)發(fā)展的分配性，而相對(duì)貧困的緩解則側(cè)重于分配的發(fā)展性。Kuznets曾提出國(guó)家發(fā)展過(guò)程中存在收入分配差距先增大后改善的倒U型曲線。[14]從絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來(lái)看，絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了發(fā)展與分配的辯證關(guān)系，消除絕對(duì)貧困是在國(guó)家工業(yè)化發(fā)展時(shí)期為了調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性而鼓勵(lì)一部分人先富起來(lái)，在提倡工業(yè)化建設(shè)效率的同時(shí)注重社會(huì)公平，運(yùn)用再分配手段不斷減少直至消除絕對(duì)貧困;而緩解相對(duì)貧困是經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，單純通過(guò)先富群體已無(wú)法繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，因此需要通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入分配狀況的優(yōu)化來(lái)提升相對(duì)貧困人口的消費(fèi)能力，通過(guò)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量來(lái)挖掘新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能。

（三）制度供給：救濟(jì)性制度到常規(guī)化制度

絕對(duì)貧困治理是發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中具有運(yùn)動(dòng)式治理傾向的應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題的制度供給。從制度供給的階段性來(lái)看，絕對(duì)貧困治理是有目標(biāo)和終點(diǎn)的，當(dāng)國(guó)民收入全部達(dá)到絕對(duì)貧困線以上時(shí)，就意味著絕對(duì)貧困治理的完結(jié);但相對(duì)貧困是一個(gè)比較的概念，會(huì)長(zhǎng)期存在，相對(duì)貧困治理沒(méi)有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的起點(diǎn)。[15]因此，絕對(duì)貧困治理的本質(zhì)具有著救濟(jì)性制度供給的內(nèi)涵，而面對(duì)長(zhǎng)期存在的相對(duì)貧困問(wèn)題，我們需要通過(guò)建立長(zhǎng)期性、常規(guī)化和整體性的制度體系，來(lái)完成高質(zhì)量發(fā)展階段貧困治理的制度創(chuàng)新。

三、市場(chǎng)化改革對(duì)消除貧困所帶來(lái)的紅利

改革開(kāi)放初期，我國(guó)大部分人處于絕對(duì)貧困線以下，按照2010年國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，1978年我國(guó)的貧困發(fā)生率為97.5%，貧困治理的當(dāng)務(wù)之急是調(diào)動(dòng)一部分人在激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造價(jià)值中的作用，“讓一部分人先富起來(lái)”。在這一理念的指導(dǎo)下，我國(guó)率先進(jìn)行了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)改革，解放了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力;其次，進(jìn)行了城市市場(chǎng)化改革，盤活了城市經(jīng)濟(jì);而在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升后，又通過(guò)社會(huì)保障完善和救濟(jì)性措施，進(jìn)一步完成絕對(duì)貧困階段的治理。這三個(gè)階段性措施的實(shí)施使得我國(guó)絕對(duì)貧困治理得到有效推進(jìn)，到2019年我國(guó)的貧困發(fā)生率僅為0.6%，2020年底全面消除了絕對(duì)貧困人口。

（一）農(nóng)村改革使得農(nóng)民工先于市民脫貧

改革開(kāi)放初期，我國(guó)首先進(jìn)行了農(nóng)村改革，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其后，農(nóng)業(yè)技術(shù)、化肥等的推廣和應(yīng)用，使得我國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率都得到了大幅提升，1978—2019年，我國(guó)農(nóng)業(yè)增加值從1018.5億元，增加到70466.7億元，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率從359.67元/人，提升至36238.61元/人。

農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)流動(dòng)使得農(nóng)民工成為早期貧困治理中率先脫貧和迸發(fā)活力的群體。在農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)進(jìn)步的過(guò)程中，產(chǎn)生了大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，而隨著對(duì)人口流動(dòng)的放開(kāi)，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力開(kāi)始大量涌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或城市，尋求更高收入的就業(yè)，這在早期往往以兼業(yè)化和就近就業(yè)的形式存在，許多學(xué)者將當(dāng)時(shí)這種大規(guī)模的農(nóng)民工流動(dòng)現(xiàn)象稱為“民工潮”[16]。值得說(shuō)明的是，1978—1995年期間，農(nóng)民工工資甚至高于城市職工工資。這主要是由于城市單位如國(guó)企等尚未完成體制改革，工業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展尚未完成對(duì)剩余勞動(dòng)力的擠出，而勞動(dòng)力堆積所引致的收入提升緩慢;同時(shí)，早期農(nóng)民工就業(yè)主要集中在非正式部門和服務(wù)業(yè)，如小賣部、餐飲住宿服務(wù)人員等，完善了城市功能，后期隨著外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)改革，農(nóng)民工就業(yè)才逐漸向工業(yè)和制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移。

可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)民工工資在改革開(kāi)放初期是高于城市職工工資的。這與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論是相悖的。這一點(diǎn)值得學(xué)界高度關(guān)注，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移初期低于城市職工工資，其后逐漸接近。而中國(guó)城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革滯后于農(nóng)業(yè)改革，農(nóng)業(yè)改革釋放了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這些獲得擇業(yè)自由的農(nóng)民則從農(nóng)村低效率的農(nóng)業(yè)部門流動(dòng)到了城市高效率的非農(nóng)部門，不僅推進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也使自己成為先于市民而脫貧的人。

（二）市場(chǎng)化改革解決了城市貧困問(wèn)題

到1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)正式確立，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力才真正被激發(fā)。從城市居民的工資收入來(lái)看，1992年后隨著國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革和單位制的解體，雖然導(dǎo)致了大批下崗職工的改革陣痛，但城市工業(yè)部門中的剩余勞動(dòng)力被擠出，這些剩余勞動(dòng)力通過(guò)自主創(chuàng)業(yè)和社會(huì)招聘等再就業(yè)渠道實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，從而使得城市職工的工資大幅提升，與農(nóng)民工工資的剪刀差趨勢(shì)日益顯著。

另外，城市商品房改革也使得城市居民在工資性收入提升的同時(shí)，獲得了財(cái)產(chǎn)性收入。在貧困治理中，財(cái)產(chǎn)性收入與工資性收入不同，提升工資性收入是擺脫貧困的關(guān)鍵，而擁有財(cái)產(chǎn)性收入是穩(wěn)定脫貧效果、防止返貧的保障。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995年城市居民人均可支配財(cái)產(chǎn)性收入僅為90.4元，到2019年則達(dá)到4391元，增長(zhǎng)了47.57倍，而農(nóng)村僅從40.98元增加到377元。隨著房產(chǎn)增值所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入增加也使得城市居民更早地?cái)[脫貧困，同時(shí)具有更強(qiáng)的返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。這是在絕對(duì)貧困治理階段，城市居民相對(duì)于農(nóng)村居民的優(yōu)勢(shì)所在，而這也是因疾病和災(zāi)害等原因造成勞動(dòng)能力喪失所導(dǎo)致的返貧問(wèn)題多發(fā)生在農(nóng)村居民和農(nóng)民工群體中的重要原因之一。

（三）救濟(jì)性分配措施的實(shí)施和社會(huì)保障制度的完善

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的顯著提升和大多數(shù)人口的脫貧，進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段后，我國(guó)脫貧治理所面臨的群體不再是大部分的城鄉(xiāng)居民，而是由于所在地區(qū)交通閉塞、個(gè)人勞動(dòng)能力喪失（先天或后天疾?。┖妥匀粸?zāi)害等原因?qū)е碌碾y以自發(fā)完成脫貧的少部分群體，同時(shí)這一階段需要進(jìn)一步鞏固和完善前中期的脫貧成果。因此，這一階段采取的措施是救濟(jì)性分配政策和完善社會(huì)保障制度。我們認(rèn)為，這一階段的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)為貧困發(fā)生率首次下降到10%以下的2013年。（3）

在這一階段，我國(guó)的扶貧治理發(fā)生了許多變化：首先，扶貧目標(biāo)更為多元，不僅提出旨在實(shí)現(xiàn)貧困人口收入提升的目標(biāo)，同時(shí)也提出了涵蓋醫(yī)療、教育和住房的“兩不愁三保障”（4）目標(biāo);扶貧方式更加豐富，包括創(chuàng)新性地引入了大數(shù)據(jù)等技術(shù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，豐富農(nóng)村金融渠道的開(kāi)發(fā)式扶貧;扶貧的財(cái)政支持穩(wěn)步提升，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從2013年的394億元，提升到2018年的1061億元等。這些變化一方面說(shuō)明了我國(guó)在絕對(duì)貧困治理中的經(jīng)驗(yàn)不斷豐富、方式不斷完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和絕對(duì)貧困人口減少使得我國(guó)絕對(duì)貧困治理更有余力;另一方面，這些變化也是絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理過(guò)渡的表現(xiàn)。

絕對(duì)貧困治理過(guò)程中三個(gè)階段性改革措施，不僅助推了我國(guó)消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且在絕對(duì)貧困的治理過(guò)程中，我國(guó)也積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是在絕對(duì)貧困治理的后期，隨著脫貧目標(biāo)多元化、扶貧手段多樣化和財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的穩(wěn)步增長(zhǎng)，我國(guó)的貧困治理事實(shí)上已經(jīng)開(kāi)始向應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困探索和轉(zhuǎn)型。

四、高質(zhì)量發(fā)展階段紅利更迭與新的挑戰(zhàn)

隨著絕對(duì)貧困人口的消除，我國(guó)的貧困治理全面進(jìn)入了相對(duì)貧困治理階段。從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯，工業(yè)化逐步向服務(wù)業(yè)化階段轉(zhuǎn)變，人口紅利消失，技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)了低端產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力被替代，國(guó)際局勢(shì)變化等外部性風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了原有的外向型經(jīng)濟(jì)受挫。這些都意味著相對(duì)貧困治理面臨著更為復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)局勢(shì)。若處置不當(dāng)，不僅無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困的治理目標(biāo)，同時(shí)還有可能面臨返貧危機(jī)。2021年我國(guó)進(jìn)入了相對(duì)貧困治理階段，這一階段將面臨傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的消失和新的挑戰(zhàn)。

（一）人口流動(dòng)所帶來(lái)的減貧效應(yīng)將逐漸消失

在絕對(duì)貧困治理階段，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從鄉(xiāng)到城的流動(dòng)，使得早期農(nóng)民工成為農(nóng)村較早擺脫絕對(duì)貧困的群體，同時(shí)也溝通了城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)了工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。然而，放開(kāi)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)作為一項(xiàng)改革措施，其刺激效應(yīng)是隨時(shí)間而遞減的。從農(nóng)民工數(shù)量變化來(lái)看，自2010年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量雖然仍在增加，但增速逐年下降，從2010年的5.4%下降至2019年的0.6%，下降了4.8個(gè)百分點(diǎn)。這意味著我國(guó)能夠且愿意進(jìn)入城市務(wù)工的剩余勞動(dòng)力是有限的，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工為代表的勞務(wù)輸出型減貧，確實(shí)在一定歷史時(shí)期內(nèi)讓一部分人率先擺脫了貧困，但人口流動(dòng)有著勞動(dòng)能力門檻和機(jī)遇期，尤其是我國(guó)城市化水平已達(dá)60%以上，藉由快速的城市化來(lái)減貧的措施已不再適用。因勞動(dòng)能力缺失和超過(guò)勞動(dòng)年齡等原因無(wú)法流動(dòng)的人口將成為相對(duì)貧困治理中的“硬骨頭”。

尤其是隨著人口老齡化、與城市職工相對(duì)工資差的拉大和戶籍制度等因素的影響，曾經(jīng)通過(guò)勞務(wù)輸出擺脫貧困的農(nóng)民工家庭或?qū)⒁驗(yàn)槌鞘懈呱畛杀?、無(wú)固定住房等原因，在超過(guò)勞動(dòng)年齡后回到鄉(xiāng)村，在面對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題時(shí)或?qū)⒁蚴コ掷m(xù)性的勞動(dòng)報(bào)酬而返貧。

（二）經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的帶動(dòng)效應(yīng)減弱

從宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)看，我國(guó)絕對(duì)貧困治理是與工業(yè)化推進(jìn)同步進(jìn)行的，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)推進(jìn)了消除絕對(duì)貧困的進(jìn)程。而隨著2015年我國(guó)服務(wù)業(yè)占比超過(guò)50%，意味著我國(guó)進(jìn)入了服務(wù)業(yè)化時(shí)期。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家服務(wù)業(yè)化后，經(jīng)濟(jì)增速將顯著下滑，整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)能的弱化，將對(duì)我國(guó)相對(duì)貧困治理帶來(lái)較大的壓力。

（三）外向型經(jīng)濟(jì)紅利或?qū)⑾?/p>

外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅使得我國(guó)成為全球制造業(yè)大國(guó)，同時(shí)，也為農(nóng)民工創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位。然而，近年來(lái)，“中國(guó)制造”的地位受到了多方面的沖擊。首先，制造業(yè)工資水平的提升使得我國(guó)與東南亞、印度相比不具有比較優(yōu)勢(shì)，2019年我國(guó)制造業(yè)工資達(dá)到6512.25元/月，分別是印度和東南亞地區(qū)的5～10倍;其次，隨著中國(guó)的崛起，歐美等國(guó)和地區(qū)的單邊主義勢(shì)力抬頭，中美之間的貿(mào)易摩擦很大程度上沖擊了中國(guó)與歐美的貿(mào)易鏈;另外，全球性疫情的暴發(fā)，使得全球價(jià)值鏈面臨斷鏈危機(jī)，疫情的長(zhǎng)期存在也使得我國(guó)的外向型經(jīng)濟(jì)遇冷。這一系列沖擊可能引致外向型制造業(yè)領(lǐng)域較大規(guī)模的就業(yè)崗位缺失。

（四）技術(shù)進(jìn)步使得相對(duì)貧困者的處境更為不佳

得益于對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際貿(mào)易中技術(shù)進(jìn)步的外溢性，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分利用了技術(shù)進(jìn)步的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，使得我國(guó)在較短時(shí)間內(nèi)，擺脫了技術(shù)落后的劣勢(shì)，在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)追趕。然而，對(duì)于相對(duì)貧困治理而言，雖然大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)能夠在精準(zhǔn)識(shí)別等方面發(fā)揮較大的作用，但短時(shí)間內(nèi)的技術(shù)趕超，使得我國(guó)工業(yè)和低端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)力尚未完成人力資本的投入和素質(zhì)提升轉(zhuǎn)型，尤其是我國(guó)農(nóng)民工中的大多數(shù)就業(yè)集中在工業(yè)和低端服務(wù)業(yè)，隨著我國(guó)人工智能、工業(yè)機(jī)器人等技術(shù)的成熟和發(fā)展，這類傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型企業(yè)將轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本密集型和技術(shù)密集型企業(yè)，如何在短時(shí)間內(nèi)完成勞動(dòng)力素質(zhì)的提升，實(shí)現(xiàn)其就業(yè)轉(zhuǎn)型，是相對(duì)貧困治理的又一挑戰(zhàn)。

（五）傳統(tǒng)內(nèi)需飽和與新內(nèi)需孕育不足

隨著國(guó)際形勢(shì)變得更為復(fù)雜，不確定性和不穩(wěn)定性較大，2020年7月30日，中共中央政治局會(huì)議提出“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。擴(kuò)大內(nèi)需成為我國(guó)在未來(lái)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要抓手。從我國(guó)的消費(fèi)能力來(lái)看，城鄉(xiāng)之間存在著非常大的差距，城市居民收入較高且消費(fèi)需求相對(duì)飽和，而8.4億農(nóng)村戶籍人口的消費(fèi)能力尚未形成。以耐用消費(fèi)品為例，剔除品質(zhì)和單價(jià)的差距，城鄉(xiāng)耐用消費(fèi)品除彩電、冰箱和洗衣機(jī)三大件的擁有量相差較?。?），汽車擁有量差距為1.8倍外，其他消費(fèi)品的差距均在2倍以上。城鄉(xiāng)消費(fèi)需求的差距，一方面說(shuō)明了我國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)需求的孕育尚且不足，同時(shí)也為我國(guó)拉動(dòng)內(nèi)需的側(cè)重指明了方向。

五、政策性建議及總結(jié)展望

相對(duì)貧困的治理相較于絕對(duì)貧困是一個(gè)更為復(fù)雜的過(guò)程，其復(fù)雜性不僅在于標(biāo)準(zhǔn)更加多元、群體識(shí)別更為困難，同時(shí)，也在于貧困治理中傳統(tǒng)治理紅利消失和新挑戰(zhàn)的出現(xiàn)?；谝陨戏治觯覀冋J(rèn)為，相對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)型，從宏觀上講，既要發(fā)揚(yáng)絕對(duì)貧困治理階段尤其是過(guò)渡時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)路徑依賴，明晰相對(duì)貧困治理階段國(guó)內(nèi)外局勢(shì)和整體經(jīng)濟(jì)背景的變化，通過(guò)持續(xù)性的更大力度的改革挖掘新的貧困治理紅利。具體政策建議如下：

第一，建立更為科學(xué)和多元的相對(duì)貧困指標(biāo)體系。相對(duì)貧困的指標(biāo)體系更為復(fù)雜，其指標(biāo)的制定有著更為多元的要素和標(biāo)準(zhǔn)，并且不同于絕對(duì)貧困線，并沒(méi)有國(guó)際公認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)在相對(duì)貧困指標(biāo)的建構(gòu)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以主觀目標(biāo)設(shè)置客觀標(biāo)準(zhǔn)，主觀目標(biāo)可參照國(guó)際慣例，即“確保公民可以過(guò)有尊嚴(yán)的生活”，在客觀指標(biāo)上，可以在收入中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如歐盟引入社會(huì)排斥和權(quán)益維護(hù)等指標(biāo)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，引入住房、財(cái)產(chǎn)和耐用品消費(fèi)情況等評(píng)價(jià)指標(biāo)。另外，還需要建立潛在貧困人群、長(zhǎng)期貧困風(fēng)險(xiǎn)群體等特殊群體的識(shí)別和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，做好貧困預(yù)防工作。

第二，注重財(cái)產(chǎn)性收入在相對(duì)貧困治理中的作用。絕對(duì)貧困治理主要通過(guò)提升貧困群體的勞動(dòng)報(bào)酬以促使其擺脫貧困，而在相對(duì)貧困治理中，更應(yīng)當(dāng)重視財(cái)產(chǎn)性收入的作用，除了鼓勵(lì)相對(duì)貧困群體創(chuàng)業(yè)和就業(yè)外，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其置業(yè)。一是著力農(nóng)村土地制度改革，使農(nóng)村居民可以通過(guò)土地入股或抵押以獲得財(cái)產(chǎn)性收入;二是繼續(xù)落實(shí)農(nóng)村金融和開(kāi)發(fā)式扶貧，讓農(nóng)村居民能夠通過(guò)多種手段獲得財(cái)產(chǎn)性收入，補(bǔ)足其可支配收入中的財(cái)產(chǎn)短板。

第三，建立科學(xué)系統(tǒng)的勞動(dòng)力培訓(xùn)和再就業(yè)體系，同時(shí)，充分發(fā)揮中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的就業(yè)容納作用。相對(duì)于大企業(yè)而言，中小企業(yè)由于資金相對(duì)較少，技術(shù)研發(fā)能力較弱，大多為勞動(dòng)密集型企業(yè)，在我國(guó)東南沿海，許多大型的制造業(yè)企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始從勞動(dòng)密集型向資本和技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型。在這一過(guò)程中，一方面，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)被擠出和被替代勞動(dòng)力的人力資本投資，通過(guò)帶薪培訓(xùn)和再就業(yè)措施保障其勞動(dòng)收入;另一方面，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮中小企業(yè)在吸納勞動(dòng)力就業(yè)中的積極作用，避免因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的大規(guī)模失業(yè)返貧。

第四，著力提升農(nóng)村戶籍人口的收入和消費(fèi)水平，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困治理與國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙贏循環(huán)。我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較大，農(nóng)村戶籍人口無(wú)論是在整體收入還是在消費(fèi)能力方面，都遠(yuǎn)低于城市居民，這也是我國(guó)在制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能完全參照發(fā)達(dá)國(guó)家的原因之一。因此，我國(guó)相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)仍然是提升農(nóng)村戶籍人口的收入，具體措施方面，除了通過(guò)土地改革等措施使農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入和創(chuàng)業(yè)資本外，還應(yīng)當(dāng)打通城鄉(xiāng)發(fā)展的二元壁壘，通過(guò)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)對(duì)接，為農(nóng)村相對(duì)貧困群體創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)步提升其收入水平，從而增加其對(duì)工業(yè)品的消費(fèi)，不僅能夠促使相對(duì)貧困群體實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的生活，同時(shí)也能夠解決我國(guó)工業(yè)品產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，真正構(gòu)建“穩(wěn)定就業(yè)—收入提升—消費(fèi)需求上漲（生活品質(zhì)提升）—解決產(chǎn)能過(guò)?！?jiǎng)?chuàng)造新的就業(yè)”的雙贏循環(huán)型相對(duì)貧困治理體系。

注釋：

（1）文中中國(guó)貧困發(fā)生率均按照2010年貧困線標(biāo)準(zhǔn)。

（2）聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署創(chuàng)立了人類發(fā)展指數(shù)，是以預(yù)期壽命、教育水平和生活質(zhì)量為基礎(chǔ)變量，按照一定的計(jì)算方式得出的綜合性指標(biāo)。根據(jù)《2019年人類發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)，中國(guó)內(nèi)地排名第85位。

（3）2013年我國(guó)貧困發(fā)生率首次下降到10%以下，具體為8.5%。

（4）“兩不愁三保障”即“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全”。

（5）事實(shí)上“三大件”差距較小一方面有婚姻等傳統(tǒng)習(xí)俗上的原因，另一方面，這三類消費(fèi)品在品質(zhì)和更新?lián)Q代上存在較大差距，許多農(nóng)村居民家庭仍使用著老舊的“三大件”。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）