經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)在環(huán)境治理中的應(yīng)用研究

程博 王莉晴

[摘要]本文從領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)角度，分析新時(shí)代環(huán)境治理中存在的問題和未來的目標(biāo)，闡明經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)在環(huán)境治理中的功能及其運(yùn)行機(jī)制，并提出優(yōu)化機(jī)制的建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境治理? ?經(jīng)濟(jì)責(zé)任? ?審計(jì)問責(zé)? ?運(yùn)行機(jī)制

本文系浙江省科技廳軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“企業(yè)親環(huán)境行為的驅(qū)動(dòng)因素、決策選擇與長效機(jī)制研究：以浙江省為例”（2020C25014）的階段性研究成果

一、引言

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)和民生，生態(tài)抉擇深刻影響著人類社會的文明興衰。生態(tài)文明建設(shè)是國家治理能力與治理水平現(xiàn)代化的重要衡量指標(biāo)之一，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必然要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出，中央財(cái)政生態(tài)環(huán)保資金支出239.3億元，有關(guān)部門和地方持續(xù)加大投入，有力推進(jìn)污染防治與生態(tài)修復(fù)相關(guān)工作，但部分資金分配還不夠科學(xué)，有些治理與修復(fù)項(xiàng)目未達(dá)預(yù)期效果。資金管理不夠嚴(yán)格。8省未及時(shí)下達(dá)撥付資金共計(jì)11.89億元，其中1.95億元結(jié)存在市縣財(cái)政超過1年;還有5家項(xiàng)目單位通過虛報(bào)冒領(lǐng)等多得1.49億元，5家單位將1090萬元專項(xiàng)資金用于發(fā)放獎(jiǎng)金、日常開支等。

黨的十八大、十九大相繼提出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策和生態(tài)文明建設(shè)的根本任務(wù);全國人大修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》;以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，各級政府推出了節(jié)能減排、區(qū)域環(huán)評限批、排污權(quán)交易等政策和制度以遏制環(huán)境惡化，大力推動(dòng)綠色發(fā)展，打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。目前我國的生態(tài)環(huán)境正在改善，但資金的投入與產(chǎn)出并沒有呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。究其原因，主要存在部分領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任意識不強(qiáng)、公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力異化等問題，一定程度上會影響到環(huán)境治理的有效性?；诖耍瑖腋叨戎匾晫徲?jì)對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督與制約，并一直在探索與保護(hù)環(huán)境相關(guān)的恰當(dāng)合理的審計(jì)制度來保障我國生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)序進(jìn)行。作為我國一項(xiàng)特有的審計(jì)監(jiān)督制度，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在糾正領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理責(zé)任缺位方面發(fā)揮積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)功能發(fā)揮和公眾環(huán)保意識的覺醒，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在環(huán)境治理中作用愈發(fā)明顯。一方面要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的生態(tài)保護(hù)意識，另一方面要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及問責(zé)在生態(tài)保護(hù)中的信息揭示、客觀評價(jià)和監(jiān)督作用。

二、環(huán)境治理中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的必要性分析

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)有助于解決環(huán)境治理中資源配置不均和效率不高問題。環(huán)境治理需要投入大量資源，已經(jīng)造成的環(huán)境破壞需要投入大量的人力、物力、財(cái)力使之盡可能恢復(fù)。由于新增投入的總額是有限的，環(huán)境治理難免會存在資源配置不均和效率不高的問題。自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任密不可分，領(lǐng)導(dǎo)干部的各項(xiàng)決策與落實(shí)環(huán)保政策部署高度相關(guān)。環(huán)境治理初期，政府通過制定針對性法規(guī)、明確治理過程中各主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任等行政手段，短期內(nèi)可以取得顯著成效，但從長期效果來看，政府行政手段受經(jīng)濟(jì)利益牽制而存在治理周期性的問題。資源的稀缺性使得分配資源不可避免地會同其他治理目標(biāo)產(chǎn)生沖突，為了協(xié)調(diào)各部門的資源配置不均與治理目標(biāo)相脫節(jié)問題就需要強(qiáng)化責(zé)任人的責(zé)任意識，并對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)問責(zé)。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)有助于解決環(huán)境治理中尋租行為和權(quán)力異化問題。公共權(quán)力若沒有約束機(jī)制，容易發(fā)生環(huán)境治理中的尋租行為和權(quán)力異化。生態(tài)環(huán)境具有公共財(cái)產(chǎn)的特征，很難完全依靠市場力量有效配置資源，因此需要政府有效干預(yù)。在環(huán)境治理中，中央政府、地方政府在長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益上存在激烈博弈。地方政府出于生產(chǎn)總值的考慮，更偏向于經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo);中央政府站在宏觀調(diào)控的角度，更偏向于可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。有的地方政府運(yùn)用行政權(quán)力對治理活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，不利于市場公平競爭，從而創(chuàng)造少數(shù)特權(quán)獲得超額收益，形成行政腐敗。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對公共經(jīng)濟(jì)權(quán)利的監(jiān)督是促進(jìn)政府權(quán)力陽光運(yùn)行的重要手段，通過制定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化問責(zé)權(quán)利、形成問責(zé)文化環(huán)境，構(gòu)建并完善問責(zé)機(jī)制，以保證國家環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)有助于解決環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題。環(huán)境治理政策執(zhí)行人員的不作為涉及兩個(gè)方面。一是發(fā)現(xiàn)問題視而不見、接受?？顓s不采取措施;二是采取措施卻沒有在一定時(shí)限內(nèi)發(fā)揮作用。由于沒有網(wǎng)格化的環(huán)境監(jiān)管模式，環(huán)境責(zé)任主體的分工、職責(zé)不明晰，領(lǐng)導(dǎo)干部不作為產(chǎn)生違法問題往往較難被追究責(zé)任。王翠琳等（2016）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的強(qiáng)度越大，地方政府的環(huán)境治理效率越好，越能發(fā)揮國家審計(jì)的治理功能。因此，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與行政問責(zé)機(jī)制結(jié)合，針對領(lǐng)導(dǎo)干部對落實(shí)上級生態(tài)保護(hù)的決策不徹底、資金去向不合規(guī)、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)滯后等履職不力的情況依法追究終身責(zé)任，有助于解決環(huán)境治理中領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問題。

三、環(huán)境治理中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能及其運(yùn)行機(jī)制

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在環(huán)境治理中的功能分析

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為約束領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)的重要手段，在地方政府環(huán)境治理中的功能包括以下兩個(gè)方面：

1.信息功能。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以記錄內(nèi)容豐富且詳實(shí)的財(cái)政信息，如記錄預(yù)算編制與執(zhí)行情況、自然資源保護(hù)專項(xiàng)資金、環(huán)境治理專項(xiàng)資金以及政府間財(cái)政關(guān)系等。這些重要信息可以用于評估追蹤政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部的受托責(zé)任履行情況和環(huán)境治理效益等，如領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境治理中是否以合理成本向公眾交出高質(zhì)量的治理成果。此外，公眾對審計(jì)信息的信任程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于相關(guān)部門披露的財(cái)政信息，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)披露的相關(guān)信息可以減輕公眾與政府之間的信息不對稱，增強(qiáng)公眾對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履責(zé)情況的關(guān)注。

2.監(jiān)督功能。審計(jì)監(jiān)督功能即糾偏功能。由于環(huán)境治理公益性強(qiáng)、公眾關(guān)注度高、需要的資金量大，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部一直是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)對象。審計(jì)監(jiān)督一方面監(jiān)管地方財(cái)政專戶資金動(dòng)向，另一方面就監(jiān)測到的重大經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題提出有約束力的整改建議。通過不斷完善審計(jì)預(yù)警預(yù)防機(jī)制，健全審計(jì)整改、責(zé)任追究和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)等工作有機(jī)結(jié)合。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在環(huán)境治理中的運(yùn)行機(jī)制

在參與社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，政府承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。環(huán)境治理中的任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)徇私，治理成本會很高，所以需要一個(gè)長效機(jī)制（事前的預(yù)防機(jī)制、事中的評估機(jī)制和事后的問責(zé)機(jī)制）來解決以上治理過程中的難題，以保障環(huán)境治理工作的有序高效運(yùn)行。

1.事前的預(yù)防機(jī)制。環(huán)境治理的先鋒隊(duì)是基層的領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是在我國生態(tài)與經(jīng)濟(jì)并重的環(huán)境下，各地對環(huán)境治理的投入資金巨大，而治理環(huán)節(jié)需投入的項(xiàng)目多，資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)大，管理不慎會給國家財(cái)政帶來損失，因此審計(jì)需要在加強(qiáng)預(yù)算管理方面發(fā)揮作用。首先，要發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防作用，將用于污染防治的預(yù)算資金支出作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，推動(dòng)有關(guān)部門規(guī)范預(yù)算資金的管理使用，增強(qiáng)對預(yù)算支出運(yùn)行安全的審計(jì)監(jiān)督力度。其次，要重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金的績效管理與預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)的環(huán)境效益情況，從源頭上把握分析存在的問題，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)履行責(zé)任。最后，在預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督中將服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)放在優(yōu)先地位，環(huán)境治理以高質(zhì)量服務(wù)為主線，始終將生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展貫穿于審計(jì)的全過程。

2.事中的評估機(jī)制。當(dāng)前環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評估的難度在于環(huán)境政策缺乏權(quán)威性的可多維度量化的評價(jià)體系，以至于無法準(zhǔn)確評估治理的實(shí)際效果，進(jìn)而影響審計(jì)意見的合理性以及審計(jì)意見運(yùn)用效果?？茖W(xué)的環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評價(jià)體系，是對領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境治理中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評價(jià)的重要前提。評估指標(biāo)方面需要量化資源損耗、環(huán)境損壞、環(huán)境改善程度等約束性指標(biāo)，用來界定各責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)關(guān)注審計(jì)監(jiān)督環(huán)境信息質(zhì)量狀態(tài)的變化和相關(guān)部門對環(huán)境政策運(yùn)用情況以及環(huán)境事件的響應(yīng)機(jī)制。通常，審計(jì)部門需要制訂年度審計(jì)計(jì)劃，由環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)組針對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況等展開審計(jì)工作，撰寫審計(jì)報(bào)告。此外，在環(huán)境治理績效評價(jià)方面，需要利用專業(yè)人才和相應(yīng)技術(shù)方法，大量搜集數(shù)據(jù)為后續(xù)審計(jì)工作提供信息保障，廣泛運(yùn)用專業(yè)人員，對多途徑和渠道采集的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行集中處理、建模、分析，以提高審計(jì)結(jié)果的可靠性。

3.事后的問責(zé)機(jī)制。事后的問責(zé)機(jī)制是促進(jìn)環(huán)境治理審計(jì)整改的制度保障，建立健全審計(jì)問責(zé)機(jī)制，不僅是實(shí)現(xiàn)國家治理水平現(xiàn)代化的有效手段，而且是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的重要抓手。在環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)中，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將重點(diǎn)放在生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)政策落實(shí)執(zhí)行情況與干部履職盡責(zé)方面。一方面要加大對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)問責(zé)的力度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，使權(quán)力監(jiān)督能夠依法而治，并對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制衡;另一方面，優(yōu)化環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)流程、規(guī)范審計(jì)問責(zé)程序以及審計(jì)問責(zé)響應(yīng)機(jī)制，解決“審而無問”“審而不改”“審而不糾”“屢審屢犯”等問題，使整改措施落到實(shí)處，保障環(huán)境治理的效率和效果，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

四、環(huán)境治理中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及其問責(zé)機(jī)制的優(yōu)化

（一）構(gòu)建多主體共同參與的環(huán)境治理體系

當(dāng)前我國政府各方面依舊采用“自上而下”的線性治理結(jié)構(gòu)，良好的政治治理需要各類利益主體共同參與。環(huán)境治理的責(zé)任主體和監(jiān)督主體較多，如國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，地方政府的土地、林業(yè)、礦產(chǎn)、水利、農(nóng)業(yè)等部門依法對資源環(huán)境的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。為了解決和應(yīng)對責(zé)任主體龐雜、部門之間相互掣肘等問題，需要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與的“網(wǎng)絡(luò)化社會綜合治理”，讓政府由環(huán)境治理的推動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者，明晰各主體的責(zé)權(quán)利和環(huán)境治理的目標(biāo)，有助于環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)對各代理人的代理問題進(jìn)行監(jiān)督、制衡以及問題整改，為國家治理現(xiàn)代化賦能。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其他專項(xiàng)審計(jì)相協(xié)同

環(huán)境治理涉及內(nèi)容較為廣泛，政府部門為了評價(jià)和提升環(huán)境治理效率和效果，可能會根據(jù)不同的目標(biāo)，設(shè)置了相應(yīng)的專項(xiàng)審計(jì)，如自然資源審計(jì)、環(huán)境責(zé)任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。雖然各專項(xiàng)審計(jì)側(cè)重點(diǎn)有所不同，但都是從不同維度為環(huán)境治理服務(wù)。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)與其他專項(xiàng)審計(jì)協(xié)同，對于其他專項(xiàng)審計(jì)已經(jīng)審計(jì)內(nèi)容，可以利用其他專項(xiàng)審計(jì)的結(jié)果，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)效率，從而更加科學(xué)、全面、系統(tǒng)地對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評價(jià)和考核，進(jìn)而促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）新技術(shù)方法的共享與應(yīng)用

強(qiáng)化專業(yè)數(shù)據(jù)的采集分析工作，如選擇地理信息系統(tǒng)（GIS）——通過環(huán)境信息采集以及數(shù)據(jù)處理，顯示環(huán)境污染狀況，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境治理的精準(zhǔn)監(jiān)測、動(dòng)態(tài)化顯示，提升環(huán)境數(shù)字監(jiān)控的有效性。在環(huán)境治理評價(jià)中，不僅可以利用地理信息技術(shù)提供的第一手資料，記錄區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)狀況和環(huán)境質(zhì)量的改變，還可以通過區(qū)域內(nèi)投入與發(fā)展?fàn)顩r的分析，結(jié)合區(qū)域的特點(diǎn)，進(jìn)行環(huán)境治理、水污染案等因素的分析，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)適用的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

充分發(fā)揮審計(jì)在環(huán)境治理中的綜合價(jià)值，針對監(jiān)測技術(shù)的數(shù)據(jù)共享困難、自動(dòng)化程度低等問題，政府要積極構(gòu)建多元化應(yīng)用平臺。樹立大數(shù)據(jù)審計(jì)的觀念，探索聯(lián)網(wǎng)審計(jì)和持續(xù)審計(jì)，統(tǒng)一各級政府部門的數(shù)字化建設(shè)，使得審計(jì)機(jī)關(guān)可以直接接入系統(tǒng)獲得數(shù)據(jù)。充分利用大數(shù)據(jù)平臺，及時(shí)、準(zhǔn)確地反映生態(tài)質(zhì)量狀況。深入貫徹“發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、系統(tǒng)核查、精準(zhǔn)問責(zé)”的數(shù)字化審計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)長期、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在生態(tài)治理中的優(yōu)勢。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)會計(jì)學(xué)院? 浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，郵政編碼：211815，電子郵箱：bondcheng@vip.sina.com）

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