政務(wù)輿情回應(yīng)議程設(shè)置失靈問題與對策分析

蓋盛楠

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)輿情；政府回應(yīng)；議程設(shè)置；失靈成因；對策

中圖分類號(hào) G2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-0360（2021）11-0053-05

基金項(xiàng)目：河北省教育廳在讀研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)資助項(xiàng)目“縣級融媒體社群式輿論引導(dǎo)研究”（CXZZSS2021162）。

政務(wù)輿情事件大多涉及公共事件和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)，往往因牽涉廣大公眾利益和服務(wù)型政府形象而備受關(guān)注。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，媒介技術(shù)賦權(quán)下多利益相關(guān)方擁有更多發(fā)聲渠道，涉及政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)輿情爆發(fā)頻率日盛，輿情爆發(fā)和走勢也受到網(wǎng)民、不同媒體和意見領(lǐng)袖等多主體因素影響，因此政府回應(yīng)是政府對社會(huì)及公眾訴求與期望做出應(yīng)答的一種互動(dòng)過程[1]，是政府處理與其他社會(huì)主體關(guān)系的基本方式[2]。在多利益相關(guān)方訴求表達(dá)共存的當(dāng)下，回應(yīng)不僅僅是一種行為，還是與多元主體基于共同利益和訴求的一種互動(dòng)過程[3]?？梢哉f，政府官方機(jī)構(gòu)的回應(yīng)速度和質(zhì)量直接影響著公眾認(rèn)知和政務(wù)相關(guān)部門形象，能否有效滿足各主體訴求是政府回應(yīng)成敗的關(guān)鍵，也是決定輿情峰值回落時(shí)間的關(guān)鍵。

值得關(guān)注的是，政府積極回應(yīng)過程中設(shè)置議程無效低效、甚至導(dǎo)致積怨聚集和負(fù)面次生輿情爆發(fā)等情況時(shí)有發(fā)生，因此政府回應(yīng)議程設(shè)置失靈的問題成因及對策研究值得關(guān)注，而美國傳播學(xué)家M.E.麥庫姆斯和唐納德·肖提出的議程設(shè)置理論，因揭示了媒體議程到公眾議程的顯著性轉(zhuǎn)移過程，而為分析性研究提供了理論依據(jù)。

1 議程設(shè)置理論及政府回應(yīng)策略文獻(xiàn)回顧

1.1 議程設(shè)置理論及其新發(fā)展

基于美國大選前夕的“教堂山鎮(zhèn)研究”，美國學(xué)者馬克斯韋爾·麥庫姆斯和唐納德·肖提出議程設(shè)置理論，指出大眾媒體議題的顯著性程度影響著公眾的議程認(rèn)知；后二人又提出“屬性議程設(shè)置”理論，強(qiáng)調(diào)大眾媒體除影響公眾輿論的議程認(rèn)知外，還能通過提供語境和不同框架影響公眾對議題屬性的價(jià)值判斷；隨著社交媒體技術(shù)更新迭代和媒介生態(tài)變化，社交媒體逐漸擁有議程設(shè)置能力，麥庫姆斯和郭蕾提出了議程設(shè)置的第三層“網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置”理論，認(rèn)為影響公眾的非單個(gè)議題或?qū)傩?，而是一系列議題組成的認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)，新聞媒體報(bào)道議題/屬性的顯著性網(wǎng)絡(luò)會(huì)影響公眾對這些議題/屬性顯著性網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)知。

可以說議程設(shè)置初始階段是為“贏得關(guān)注”以決定公眾“想什么”議題，屬性議程設(shè)置是在“形成認(rèn)知”階段決定公眾“怎么想”，而網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置則指出新聞媒體同時(shí)還決定公眾“想的具體是什么”，即將不同信息碎片相聯(lián)系，構(gòu)建出對社會(huì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知和判斷[4]。

1.2 政府回應(yīng)策略文獻(xiàn)回顧

針對輿情事件中政府回應(yīng)效果問題，研究主要從影響回應(yīng)效果的因素、回應(yīng)問題與策略應(yīng)對三個(gè)視角出發(fā)進(jìn)行分析。研究提出政府管控與網(wǎng)民訴求之間、政府回應(yīng)滯后與首因效應(yīng)之間、正當(dāng)履職與信任缺失之間的偏差會(huì)導(dǎo)致輿情向消極方向發(fā)展[5]，政府回應(yīng)方式、首發(fā)媒體類型、公眾參與度、事件類型和科層壓力等因素影響著公眾認(rèn)知偏差程度[6]，強(qiáng)調(diào)發(fā)布信息的客觀性和溝通渠道多元暢通對提升突發(fā)輿情回應(yīng)效果的重要作用[7]以及政府回應(yīng)的公正性、信息透明度和主動(dòng)性對事件解決的關(guān)鍵作用[8]；強(qiáng)調(diào)關(guān)注媒介網(wǎng)民政府在輿情事件中的角色作用，提出社會(huì)現(xiàn)實(shí)是輿情事件產(chǎn)生的土壤，社會(huì)心態(tài)是輿情事件傳播的動(dòng)力，政府應(yīng)在把握網(wǎng)民心態(tài)基礎(chǔ)上，根據(jù)不同媒介特點(diǎn)引導(dǎo)輿論[9]。

總體來說，更多是基于政治學(xué)和管理學(xué)相關(guān)理論進(jìn)行原因與策略分析，對政府回應(yīng)議程設(shè)置失靈問題集中關(guān)注較少，因此研究基于傳播學(xué)議程設(shè)置理論，以河北2020年9月—11月10個(gè)熱點(diǎn)政務(wù)輿情事件為研究對象，采用多案例比較法，著力研究政府回應(yīng)過程中議程設(shè)置失靈的問題及其成因，并提出相應(yīng)的應(yīng)對策略。相關(guān)輿情事件回顧見表1。

2 政府回應(yīng)議程設(shè)置失靈的表現(xiàn)

由于政府官方機(jī)構(gòu)大多在自有平臺(tái)上以網(wǎng)絡(luò)公告的方式進(jìn)行話語性回應(yīng)，因此其回應(yīng)的內(nèi)容只有獲得廣大媒體和網(wǎng)民的關(guān)注并激活其轉(zhuǎn)發(fā)評論行為，才能間接影響輿情走勢發(fā)展。根據(jù)議程設(shè)置的三層理論，政府回應(yīng)需要首先關(guān)注公眾輿情反映的問題，在具體回應(yīng)時(shí)通過設(shè)置議程“贏得關(guān)注”決定公眾“想什么”，再通過內(nèi)容屬性和框架影響公眾對事件屬性的判斷，同時(shí)通過不同社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的不同信息碎片相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)建出民眾對輿情事件的正向認(rèn)知和判斷，進(jìn)行引導(dǎo)獲得正向輿情。

根據(jù)河北10個(gè)政務(wù)輿情熱點(diǎn)事件的分析可以看出，相關(guān)機(jī)構(gòu)在回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情事件時(shí)存在明顯的議程設(shè)置失靈問題，具體表現(xiàn)如下。

2.1 針對小范圍負(fù)面輿情議程設(shè)置引導(dǎo)意識(shí)薄弱

相關(guān)政務(wù)機(jī)構(gòu)大多忽略了輿情監(jiān)測研判的重要性，對負(fù)面信息敏感度低，在輿情小范圍集聚時(shí)期缺乏必要的回應(yīng)和針對性引導(dǎo)，因此面對主流媒體深度報(bào)道下的輿情危機(jī)時(shí)，輿情應(yīng)對被動(dòng)且應(yīng)對壓力巨大，如三大運(yùn)營商難進(jìn)燕京理工學(xué)院事件，礦山修復(fù)涉嫌違法作業(yè)事件等，政務(wù)機(jī)構(gòu)均未能重視且及時(shí)回應(yīng)民眾的意見投訴，對民眾在網(wǎng)絡(luò)社群中長時(shí)間的訴求表達(dá)缺乏有意識(shí)的關(guān)注和有效的議程引導(dǎo)，由此造成輿情醞釀引爆危機(jī)。

2.2 “無回應(yīng)”式輿情應(yīng)對策略錯(cuò)失設(shè)置議程時(shí)機(jī)

面對大范圍負(fù)面輿情，采用無回應(yīng)方式，以期公眾熱議狂歡自然散場，很多時(shí)候反而錯(cuò)失設(shè)置議程主動(dòng)權(quán)。如孫大午事件中對企業(yè)家孫大午因何事犯尋釁滋事等罪，為何實(shí)行異地抓捕，又為何采取與上述兩罪并不匹配的刑事強(qiáng)制措施，土地糾紛事實(shí)真相、政府接管其企業(yè)的正當(dāng)性等輿情熱議問題均未進(jìn)行回應(yīng)，直接影響部分人群對相關(guān)部門的評價(jià)；唐山爛尾樓盤活后強(qiáng)制原業(yè)主退款事件中針對政府懶政無視民生訴求，前期不作為后期強(qiáng)制處理的質(zhì)疑未作任何回應(yīng)；灤南司機(jī)證據(jù)不足被羈押四百余天事件中對無證據(jù)長期羈押，“有罪推定”三次鑒定求證據(jù)，被法院認(rèn)定證據(jù)不足仍扣押司機(jī)貨車和駕駛證等行為未作任何回應(yīng)，導(dǎo)致公眾對該縣公安交警大隊(duì)產(chǎn)生工作能力弱辦案態(tài)度敷衍和工作態(tài)度強(qiáng)硬冷漠不負(fù)責(zé)任的評價(jià)。

2.3 “過度切割推卸責(zé)任”式應(yīng)對下屬性議程設(shè)置失效

“過度切割推卸責(zé)任”式輿情應(yīng)對方式，常?；乇茌浨殛P(guān)注的重要信息，因此易引發(fā)民眾強(qiáng)烈不滿情緒，致使利用回應(yīng)文本框架的屬性議程設(shè)置失效。如礦山修復(fù)涉嫌違法開礦作業(yè)事件中，相關(guān)市自然資源局區(qū)分局多次拒絕表態(tài)后，又回應(yīng)項(xiàng)目已外包，對相關(guān)違規(guī)行為概不負(fù)責(zé)等，這類回避重要信息的回應(yīng)方式不僅不能順利進(jìn)行正向議程設(shè)置，反而會(huì)影響政務(wù)部門的公信力形象，還易誘發(fā)“暈輪效應(yīng)”導(dǎo)致民眾對相關(guān)部門產(chǎn)生認(rèn)知偏見，部門回應(yīng)的屬性議程設(shè)置失效。

3 政府回應(yīng)議程設(shè)置失靈的原因

政府回應(yīng)過程中出現(xiàn)議程設(shè)置失靈的問題成因，主要表現(xiàn)在回應(yīng)時(shí)間、回應(yīng)方式、回應(yīng)內(nèi)容和輿情應(yīng)對機(jī)制四個(gè)方面。

3.1 回應(yīng)時(shí)間上錯(cuò)失議程設(shè)置先機(jī)

回應(yīng)時(shí)間上未能做到及時(shí)有效故而錯(cuò)失議程設(shè)置先機(jī)。大多數(shù)情況下回應(yīng)嚴(yán)重滯后較難激活“首因效應(yīng)”，因而會(huì)面臨事件議程早已被普遍定性的“沉默的螺旋”效應(yīng)，回應(yīng)壓力巨大。如在未成年少女被多人性侵事件中，相關(guān)機(jī)構(gòu)在輿情發(fā)酵20天后才給予回應(yīng)，引發(fā)“工作效率低下”的評論；而在保定創(chuàng)城藏車事件中，涉事部門歷時(shí)13天后才給予象征性回應(yīng)，致使輿情發(fā)酵和持續(xù)時(shí)間較長，且因眾多主流媒體發(fā)表“大搞面子工程不顧民眾利益”的評論，共鳴效應(yīng)下引發(fā)負(fù)面議程的“沉默的螺旋”效應(yīng)，政府負(fù)面形象較難改變。

值得注意的是，未預(yù)先研判制定負(fù)面輿情應(yīng)對方案就過早回應(yīng)，也易導(dǎo)致議程設(shè)置失焦，很難實(shí)現(xiàn)有效輿情應(yīng)對，如幼兒園臭肉餡事件，區(qū)政府黨組副書記于事發(fā)當(dāng)晚宣布將幼兒園園長停職處理，使民眾產(chǎn)生“臭肉餡確有其事”的誤解，致使其于次日凌晨發(fā)布的反轉(zhuǎn)性調(diào)查結(jié)果無人問津，直至次日中午才開始大范圍傳播。

3.2 回應(yīng)方式造成屬性議程設(shè)置失焦

在回應(yīng)方式上，回應(yīng)主體、方式和平臺(tái)選擇失誤常造成屬性議程設(shè)置失焦且削弱了政府回應(yīng)議程向公眾議程轉(zhuǎn)移的力度。未能明確回應(yīng)主體，易造成回應(yīng)口徑不一，不利于正向議程設(shè)置和輿情引導(dǎo)，如保定創(chuàng)城藏車事件中多管理部門對中國青年報(bào)進(jìn)行回應(yīng)且口徑不一，造成民眾對地方政府的不信任；礦山修復(fù)違規(guī)作業(yè)事件中自然資源局區(qū)分局與市生態(tài)環(huán)境局回應(yīng)內(nèi)容不一致，造成相關(guān)職能部門相互推卸責(zé)任，懶政不作為的印象；而回應(yīng)方式單一，未能選擇輿情首發(fā)平臺(tái)回應(yīng)，也極大削弱了回應(yīng)“顯著性議程”向公眾遷移的力度，導(dǎo)致議程設(shè)置失靈。如幼兒園臭肉事件，主管區(qū)委宣傳部僅在其微信公眾號(hào)平臺(tái)以文字公告進(jìn)行回應(yīng)，既難以產(chǎn)生輿情首發(fā)平臺(tái)“微博”的傳播影響力，其文字性回應(yīng)內(nèi)容也很難以更強(qiáng)的證據(jù)感和代入感駁斥事發(fā)視頻中描述的事實(shí)，從而影響了媒體和公眾對回應(yīng)議程的關(guān)注度，進(jìn)而喪失了推動(dòng)輿情反轉(zhuǎn)的有力杠桿，造成澄清事件反轉(zhuǎn)的內(nèi)容下仍有大量負(fù)面評論、回應(yīng)陷入“塔西佗陷阱”的情況。

3.3 回應(yīng)內(nèi)容影響顯著性認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)形成

回應(yīng)內(nèi)容缺乏輿情關(guān)注點(diǎn)等關(guān)鍵信息的“自說自話式回應(yīng)”、回應(yīng)文本未突出輿情引導(dǎo)重點(diǎn)、情感性行動(dòng)性回應(yīng)內(nèi)容較少等情況，都直接影響媒體和公眾對相關(guān)回應(yīng)議題和屬性形成顯著性認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)，而不同平臺(tái)大量負(fù)面情緒性評價(jià)信息碎片相關(guān)聯(lián)，反而易激活輿論的議程設(shè)置第三層效果，使公眾構(gòu)建出違反政府回應(yīng)初衷的認(rèn)知和判斷。

“自說自話式回應(yīng)”往往避重就輕，如在“為創(chuàng)建文明城市藏匿共享單車”事件中，地方政府回應(yīng)時(shí)主要強(qiáng)調(diào)共享單車存在的違規(guī)投放、投放數(shù)量超標(biāo)、運(yùn)維服務(wù)不到位等問題，而未提及民眾關(guān)心的出行不便問題，回應(yīng)毫無針對性，給人以回避無視問題的印象，在很大程度上致使外界對地方政府產(chǎn)生為大搞面子工程不顧及民眾利益需求的認(rèn)知，易 產(chǎn)生認(rèn)知偏誤的“暈輪效應(yīng)”。

回應(yīng)文本議程設(shè)置針對性不足往往忽略突出輿情引導(dǎo)重點(diǎn)，如燕趙都市報(bào)12日微博“官方通報(bào)張家口幼兒園現(xiàn)發(fā)臭肉餡調(diào)查情況后續(xù)：園長道歉！停職！”，本是為區(qū)政府轉(zhuǎn)發(fā)回應(yīng)內(nèi)容，但其標(biāo)題導(dǎo)向性與原文通報(bào)不符，導(dǎo)致輿論引導(dǎo)議程設(shè)置失敗。

而在政府回應(yīng)中較少結(jié)合情感性回應(yīng)，也很難促使公眾產(chǎn)生共鳴情緒并對回應(yīng)議程產(chǎn)生認(rèn)同。而情感性行動(dòng)性回應(yīng)通過改變回應(yīng)內(nèi)容框架對議程設(shè)置中的屬性議程設(shè)置有著較強(qiáng)影響作用，如燕京理工學(xué)院在回應(yīng)三大運(yùn)營商難進(jìn)校時(shí)采用了行動(dòng)性回應(yīng)，在話語性回應(yīng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將學(xué)校具體的整改措施一一陳述，多角度回應(yīng)了學(xué)生關(guān)切問題，很大程度上消除了民眾對事件后續(xù)處理的質(zhì)疑和對校方領(lǐng)導(dǎo)的評價(jià)，整個(gè)事件從輿情爆發(fā)到完全消除僅用了4天時(shí)間，在迅速縮短輿情持續(xù)時(shí)間的同時(shí)，也很好地扭轉(zhuǎn)了民眾對事件的負(fù)面評價(jià)。

3.4 輿情應(yīng)對機(jī)制不完善

因未能構(gòu)建動(dòng)態(tài)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，在輿情應(yīng)對機(jī)制上較缺乏政府回應(yīng)議程設(shè)置的長效機(jī)制，因此也導(dǎo)致回應(yīng)議程設(shè)置能力較弱等問題。

4 提高回應(yīng)議程設(shè)置能力的策略措施

綜上所述，政府提高輿情回應(yīng)信息的議程設(shè)置能力，需要著力從贏得關(guān)注和形成認(rèn)知兩大方面入手，不僅需提高回應(yīng)議程的顯著性，同時(shí)還需通過具體回應(yīng)內(nèi)容和框架凸顯回應(yīng)議程相關(guān)屬性的顯著性。此外還可與媒體合作，于多平臺(tái)構(gòu)建話題，進(jìn)而通過共鳴效應(yīng)，影響網(wǎng)民對政府回應(yīng)一系列議題/屬性的認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)，從而提高正向輿論引導(dǎo)力。針對不同階段的輿情回應(yīng)應(yīng)對策略如下：

首先，在輿情爆發(fā)前期，主要通過回應(yīng)主動(dòng)性和回應(yīng)平臺(tái)注意力聚合功能成功設(shè)置回應(yīng)議題。政府相關(guān)部門需重視輿情監(jiān)測和研判，提高負(fù)面信息敏感度和辨別力，且需轉(zhuǎn)變“無媒體報(bào)道不回應(yīng)”的思維，需在發(fā)現(xiàn)輿情風(fēng)險(xiǎn)后快速研判，利用第一手調(diào)查信息選擇合適時(shí)機(jī)盡早回應(yīng)，占據(jù)設(shè)置議程的主動(dòng)權(quán)。在已有媒體報(bào)道的情況下，主動(dòng)選擇輿情首發(fā)平臺(tái)發(fā)布回應(yīng)公告，并通過自建話題的方式快速聚合網(wǎng)民對回應(yīng)議題的關(guān)注度，利用“首因效應(yīng)”率先對事件定性，并通過主動(dòng)于多平臺(tái)設(shè)置議程的方式快速贏得關(guān)注。

其次，在輿情爆發(fā)期，重點(diǎn)通過回應(yīng)內(nèi)容元素及框架設(shè)置實(shí)現(xiàn)回應(yīng)議程屬性的顯著性遷移。具體需在收集輿情觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，正視問題，明確回應(yīng)主體，在回應(yīng)內(nèi)容要素上注意根據(jù)輿情觀點(diǎn)、調(diào)查結(jié)果和回應(yīng)主題給予有針對性的回應(yīng)信息，這是屬性議程設(shè)置的重要前提；同時(shí)調(diào)整回應(yīng)方式，注意視頻的證據(jù)性作用和情緒調(diào)動(dòng)作用，利用視頻內(nèi)容框架或配圖文字設(shè)置潛移默化地影響議題屬性和網(wǎng)民的認(rèn)知評價(jià)；而整體回應(yīng)框架還可采用情感性回應(yīng)、事實(shí)性回應(yīng)與行動(dòng)性回應(yīng)相結(jié)合的方式來影響回應(yīng)議題的屬性議程設(shè)置，面對既成問題時(shí)先訴諸情感，認(rèn)錯(cuò)道歉，承擔(dān)責(zé)任；面對疑點(diǎn)問題時(shí)，能積極調(diào)查，快報(bào)事實(shí)慎報(bào)原因，就分歧問題進(jìn)行澄清，最后增加行動(dòng)性回應(yīng)以消解民眾疑慮，從而獲得網(wǎng)民對輿情事件的正向評價(jià)。

再次，在負(fù)面輿情已形成“沉默的螺旋”效應(yīng)時(shí)，需通過高層介入事件處理的“權(quán)威效應(yīng)”消解媒體站隊(duì)引發(fā)的“共鳴效應(yīng)”，從而一定程度上消除原有議程或?qū)傩詫W(wǎng)民認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)的影響，遇到反轉(zhuǎn)性輿情事件時(shí)，需通過與媒體合作創(chuàng)建話題主動(dòng)進(jìn)行議程設(shè)置，尤其注意文本回應(yīng)中文字框架的議程設(shè)置導(dǎo)向作用，同時(shí)增加短視頻回應(yīng)和輿情疑點(diǎn)問題的回應(yīng)比例，從而提高輿情回應(yīng)議程設(shè)置的正向影響力作用。

最后，需建立動(dòng)態(tài)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，構(gòu)建政府設(shè)置回應(yīng)議程的長效機(jī)制，根據(jù)輿情研判預(yù)警，提前準(zhǔn)備應(yīng)對預(yù)案，從根本上提高政府回應(yīng)的議程設(shè)置能力。構(gòu)建動(dòng)態(tài)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，還需實(shí)時(shí)監(jiān)測回應(yīng)公告的輿情反饋情況，如此才能針對性提高實(shí)時(shí)輿情監(jiān)測與研判預(yù)警能力，才有助于快速準(zhǔn)備應(yīng)對性議程設(shè)置預(yù)案，才可有效避免“沉默的螺旋”效應(yīng)下輿情回應(yīng)議程設(shè)置失效問題。

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