基于BSC的高校預(yù)算管理體系構(gòu)建

潘思彤，程 穎

（杭州電子科技大學(xué) 會計(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、引言

改革開放以來，尤其是在黨的十八大提出《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、2015年起實(shí)施新的《預(yù)算法》后，各企事業(yè)單位都已意識到深化預(yù)算管理改革的重要意義。高校作為一個時刻都被社會公眾和政府關(guān)注的行政事業(yè)單位，預(yù)算管理是其財(cái)務(wù)管理工作的重中之重，影響著高校資源配置的優(yōu)劣。然而一直以來的粗放式管理和高校改革后的不斷擴(kuò)招，使得目前的高校預(yù)算管理水平與改革要求存在較大差距。

許江波（2011）通過發(fā)放調(diào)查問卷，發(fā)現(xiàn)目前我國高校預(yù)算存在校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)和預(yù)算執(zhí)行軟約束等問題并提出了關(guān)于改進(jìn)的思考[1]。方永剛（2016）認(rèn)為我國高校預(yù)算缺乏長期規(guī)劃且預(yù)算編制不夠全面[2]。李現(xiàn)宗等人（2012）指出我國的高校預(yù)算屬于依附型預(yù)算，缺乏剛性和可操作性，他們認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)型為自主發(fā)展型的預(yù)算管理[3]。但喬春華（2013）認(rèn)為，高校的主要資金來源是財(cái)政資金，所以要依存于財(cái)政資金，不能脫離這種關(guān)系去尋求轉(zhuǎn)型[4]。此外，孫玲、王濤（2018）和陳萍（2010）等人認(rèn)為目前許多高校預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，提出可以按項(xiàng)目的輕重緩急實(shí)行滾動預(yù)算的想法[5]。彭秋蓮、楊運(yùn)東（2016）認(rèn)為我國高校預(yù)算管理缺乏完善的績效評價體系，提出采用平衡記分卡與關(guān)鍵績效指標(biāo)結(jié)合的方法設(shè)計(jì)一套績效評價指標(biāo)體系的想法[6]。毛建榮、彭松波（2018）指出，由于存在信息不對稱、代理問題和逆向選擇等因素，我國高校預(yù)算松弛現(xiàn)象十分突出[7]。

綜合分析現(xiàn)有文獻(xiàn)，主要是對預(yù)算管理的某個流程進(jìn)行分析與建議，缺乏對完整的預(yù)算管理工作的研究，然而改善預(yù)算管理現(xiàn)狀不能單靠某一環(huán)節(jié)的完善，它是一個整體，如果忽略其他因素，預(yù)算管理很可能流于形式?；诖耍疚膶⑵胶庥?jì)分卡（Balanced Score card，BSC）引入高校預(yù)算管理，樹立預(yù)算管理理念，梳理預(yù)算流程，試圖構(gòu)建一個基于BSC的高校預(yù)算管理體系，為改善我國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀提供一些思路。

二、高校預(yù)算管理的特點(diǎn)

高校作為非營利性的公共組織，在現(xiàn)有的政策下不存在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在這個背景下，高校預(yù)算主要停留在衡量收支的階段，僅僅把預(yù)算管理當(dāng)作控制支出的手段，預(yù)算目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)，資源也沒有得到充分利用。此外，許多高校的院系、部門沒有預(yù)算自主權(quán)，只能被動接受上級下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)。而由于編制預(yù)算的財(cái)務(wù)人員對各單位業(yè)務(wù)了解不充分，使得預(yù)算編制不夠全面。最后，高校的首要任務(wù)是培養(yǎng)人才、服務(wù)社會，因此，對各高校而言，應(yīng)主要關(guān)心畢業(yè)生質(zhì)量和對社會的貢獻(xiàn)等非財(cái)務(wù)指標(biāo)。

三、引入BSC對高校預(yù)算管理的影響

（一）BSC的特點(diǎn)

BSC把抽象的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動方案，貫穿客戶、內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)和學(xué)習(xí)與成長四個緊密聯(lián)系的維度，使之分解落實(shí)為各項(xiàng)指標(biāo)，是一個多元的管理與績效評價系統(tǒng)。它具有如下特點(diǎn)：

1.戰(zhàn)略導(dǎo)向性。BSC的實(shí)質(zhì)是根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)制定行動方案，在這個過程中，行動方案隨指標(biāo)的分解逐漸落實(shí)為長、短期平衡的目標(biāo)，反過來，每個分解后的指標(biāo)透過BSC的四個維度，也能起到促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用。

2.全員參與。由于每個員工都是戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)路徑中的一環(huán)，所以BSC強(qiáng)調(diào)全員參與，一方面可以增強(qiáng)部門間的合作與信息共享，另一方面，以BSC指標(biāo)為獎懲依據(jù)有助于提高員工積極性。

3.關(guān)注動因。BSC通過不同維度的分解，可以分析出促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一系列動因，關(guān)注這些動因，設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)值，能夠動態(tài)反饋某個環(huán)節(jié)是否偏離戰(zhàn)略目標(biāo)，并進(jìn)行有針對性的考核。

（二）基于BSC構(gòu)建高校預(yù)算管理體系的意義

1.樹立正確的預(yù)算管理理念。目前許多高校往往是為了預(yù)算而預(yù)算，這是本末倒置的。基于BSC的預(yù)算編制是為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，在遵循“量入為出”原則的基礎(chǔ)上，對為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的每項(xiàng)收支進(jìn)行預(yù)算。前者并未考慮預(yù)算的資源配置，而后者提高了預(yù)算資金的使用效益，樹立了成本效益理念。

2.實(shí)現(xiàn)預(yù)算與戰(zhàn)略的對接。BSC預(yù)算的預(yù)算指標(biāo)是由戰(zhàn)略目標(biāo)分解得來的，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性。

3.控制預(yù)算松弛。一方面，BSC預(yù)算將戰(zhàn)略目標(biāo)分解落實(shí)到每個成員，細(xì)化到每一項(xiàng)支出，能夠制約預(yù)算編制松弛，使預(yù)算編制完整。另一方面，在上下級不斷溝通交流的過程中，可以降低信息不對稱程度，有效控制預(yù)算執(zhí)行松弛。

4.形成合理的指標(biāo)體系。目前我國許多高校尚未形成完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，而預(yù)算管理的“收支平衡”原則也使得現(xiàn)有的績效評價指標(biāo)著重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視了非財(cái)務(wù)指標(biāo)。通過不同維度的分解，BSC可以使財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)融合在一起，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)績效評價體系的不足。

將BSC引入高校預(yù)算管理可以有效克服我國高校預(yù)算管理現(xiàn)有的缺陷，因而基于BSC構(gòu)建高校預(yù)算管理體系是十分必要的。

四、基于BSC的高校預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

由于高校擁有眾多的學(xué)院和職能部門，因此在預(yù)算過程中，存在管理協(xié)調(diào)難度大的問題。完善的預(yù)算管理組織能夠使各方權(quán)責(zé)明確，保證預(yù)算管理的有效運(yùn)行?；贐SC的高校預(yù)算管理組織包括預(yù)算管理組織和預(yù)算執(zhí)行組織，預(yù)算管理組織是在戰(zhàn)略層面主導(dǎo)整個預(yù)算流程的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，預(yù)算執(zhí)行組織由各教學(xué)單位和職能部門劃分的責(zé)任中心構(gòu)成（見圖1）。

圖1 高校預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

（一）預(yù)算管理組織

本文的預(yù)算管理組織指的是預(yù)算管理委員會,由校長或分管財(cái)務(wù)的副校長擔(dān)任主任，以保證其權(quán)威性。其他成員由各院系負(fù)責(zé)人、計(jì)財(cái)處的財(cái)務(wù)人員和其他各職能部門負(fù)責(zé)人組成，共同為預(yù)算管理服務(wù)。其主要職責(zé)是根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)確定預(yù)算目標(biāo)；審議各執(zhí)行單位報(bào)送的預(yù)算草案；與各執(zhí)行單位溝通、協(xié)調(diào)在執(zhí)行當(dāng)中出現(xiàn)的問題；制定高?？傮w預(yù)算；進(jìn)行預(yù)算考評，實(shí)施獎懲。

（二）預(yù)算執(zhí)行組織

預(yù)算執(zhí)行組織由各預(yù)算執(zhí)行單位組成，每個執(zhí)行單位都是一個責(zé)任中心，他們擁有參與到預(yù)算中的權(quán)力，也需要承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任。設(shè)立預(yù)算執(zhí)行組織，能夠消除推諉扯皮、責(zé)任不清的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的嚴(yán)肅性。對高校來說，根據(jù)執(zhí)行單位的權(quán)責(zé)范圍不同，預(yù)算執(zhí)行組織主要可以分為職能部門和教學(xué)單位兩個層次。

1.職能部門。一般來說，高校的職能部門是不能自主取得收入的，比如計(jì)財(cái)處、人事處等部門，只能對本部門可控的支出進(jìn)行預(yù)算，所以他們在預(yù)算中的責(zé)任主要在于依據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)對本部門的各項(xiàng)支出，如水電費(fèi)、職工經(jīng)費(fèi)和辦公費(fèi)用等進(jìn)行合理預(yù)算，并對下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)承擔(dān)責(zé)任。

2.教學(xué)單位。學(xué)費(fèi)收入是高校資金的主要來源之一，所以教學(xué)單位要重視對學(xué)費(fèi)等收入的預(yù)算。此外，教學(xué)單位也要對支出進(jìn)行預(yù)算，比如確定獎學(xué)金的金額、師生比和其他應(yīng)承擔(dān)的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算。最后，由于高校的主要責(zé)任是培養(yǎng)人才、服務(wù)社會，教學(xué)單位還要對教學(xué)質(zhì)量和科研產(chǎn)出預(yù)算負(fù)責(zé)。

預(yù)算管理組織與預(yù)算執(zhí)行組織之間并非是割裂的關(guān)系，前者站在戰(zhàn)略的層面為預(yù)算管理工作指引方向，后者在職能層面推進(jìn)預(yù)算的實(shí)施，二者互相配合，促進(jìn)預(yù)算管理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、基于BSC的高校預(yù)算管理流程

（一）預(yù)算編制

預(yù)算編制是整個預(yù)算流程的起點(diǎn)，預(yù)算編制的恰當(dāng)與否會影響預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，然而多數(shù)高校仍按“基數(shù)加增長”編制預(yù)算,使得目前高校預(yù)算編制水平與改革要求有較大差距。

基于BSC的預(yù)算編制采用的是參與式、上下結(jié)合的編制方法，在這個過程中，上級單位要與下級部門不斷溝通、協(xié)調(diào)，它旨在使預(yù)算管理始終以戰(zhàn)略目標(biāo)為核心，提升預(yù)算編制的科學(xué)性?；玖鞒倘缦拢?/p>

1.明確戰(zhàn)略目標(biāo)。高校要結(jié)合國家政策和自身的愿景和使命，在SWOT分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行準(zhǔn)確的戰(zhàn)略定位，據(jù)此確定戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.下達(dá)目標(biāo)。預(yù)算管理委員會根據(jù)高校的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略目標(biāo)確定預(yù)算方向，下達(dá)給各個責(zé)任中心。

3.編制上報(bào)。各責(zé)任中心按照政策要求和不同維度的戰(zhàn)略目標(biāo)，落實(shí)到參與預(yù)算的每個人，細(xì)化每一項(xiàng)收支，制定行動方案，提出論證依據(jù)，確定資金需求，匯總為部門預(yù)算草案，上報(bào)給預(yù)算管理委員會。

4.審查及調(diào)整。預(yù)算管理委員會對上報(bào)的預(yù)算草案進(jìn)行匯總、審查，安排專人負(fù)責(zé)核對項(xiàng)目是否與高校戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)、論證是否充分，對不符合要求的項(xiàng)目提出調(diào)整意見并及時反饋給各責(zé)任中心進(jìn)行補(bǔ)充、修正。

5.審議批準(zhǔn)。在審批階段，預(yù)算管理委員會應(yīng)在匯總各責(zé)任中心修正后的預(yù)算基礎(chǔ)上，編制整體預(yù)算草案，報(bào)給人大審批，審批合格的下達(dá)批復(fù)，不合格的駁回并提出修正意見繼續(xù)調(diào)整。

6.下達(dá)執(zhí)行。預(yù)算管理委員會要在通過審批后，逐級下達(dá)審批后的年度總預(yù)算和各責(zé)任中心的預(yù)算目標(biāo)值。

綜上所述，基于BSC的預(yù)算編制流程如圖2所示。

圖2 預(yù)算編制流程

（二）預(yù)算執(zhí)行

在這個階段，各責(zé)任中心要根據(jù)下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)值開展工作，確保財(cái)政資金使用的合理性和規(guī)范性，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性。

首先，把好預(yù)算執(zhí)行的審批關(guān)。審批人要在審批權(quán)限內(nèi)對本單位資金使用的合理性、真實(shí)性和效益性負(fù)責(zé)，預(yù)算金額一經(jīng)確定，未經(jīng)預(yù)算管理委員會審議通過，不得隨意調(diào)整。此外，財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算審批的另一個主體，對手續(xù)不完善、與預(yù)算不符的支出項(xiàng)目，要嚴(yán)格審批、拒絕付款。

其次，預(yù)算執(zhí)行離不開溝通，這一點(diǎn)可以通過建立共享平臺實(shí)現(xiàn)。通過共享平臺，上級可以跟蹤預(yù)算的執(zhí)行情況，對可能出現(xiàn)的問題，及時反饋并提出預(yù)警，各責(zé)任中心也可以隨時掌握學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和本單位的預(yù)算狀況，使整個預(yù)算管理過程實(shí)現(xiàn)信息的共享、透明。

最后，在預(yù)算執(zhí)行時要細(xì)化到每項(xiàng)收支的具體信息，即人員經(jīng)費(fèi)核定到人，辦公支出確定標(biāo)準(zhǔn)和定額，專項(xiàng)資金確定具體項(xiàng)目，全面、真實(shí)、完整地反映預(yù)算的執(zhí)行情況，確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

（三）預(yù)算績效考評

預(yù)算績效考評是在季末和年末運(yùn)用一系列指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核與評價，目的是為了檢驗(yàn)本階段預(yù)算的完成情況，提高預(yù)算資金的使用效率。在BSC預(yù)算管理體系中，預(yù)算考評起著承上啟下的作用。首先，通過績效考核，可以使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與執(zhí)行者自身利益掛鉤，引導(dǎo)執(zhí)行者的行為；其次，從BSC的四個維度對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與目標(biāo)值的差異進(jìn)行分析，尋找產(chǎn)生差異的原因，提出改進(jìn)的辦法；最后，對選定的BSC指標(biāo)的目標(biāo)值與實(shí)際值進(jìn)行比較，計(jì)算得分，再對各項(xiàng)得分進(jìn)行匯總，反映預(yù)算執(zhí)行情況。

此外，想要構(gòu)建一套科學(xué)、有效的考評與激勵體系，還需注意以下幾個方面：

1.動態(tài)考核。傳統(tǒng)的預(yù)算考核一般是一年一次，這種考核方法可能會導(dǎo)致平時不注重預(yù)算執(zhí)行情況，年底突擊花錢現(xiàn)象的出現(xiàn)，而動態(tài)的考核能夠及時調(diào)整、控制預(yù)算。在年末，對期間與年末的考核結(jié)果進(jìn)行匯總分析，但綜合的預(yù)算考核評價要以年末的整體考核為主。

2.柔性考核。因?yàn)轭A(yù)算是對未來的計(jì)劃和安排，而未來往往是無法準(zhǔn)確預(yù)測的，所以預(yù)算與實(shí)際情況會存在一些偏差，所以在考核時應(yīng)考慮到這些因素的影響，允許一定程度內(nèi)的偏差。

3.權(quán)衡篩選指標(biāo)。在BSC預(yù)算考核中，并不是指標(biāo)越多越好，首先要選擇易于獲取、計(jì)量的重點(diǎn)指標(biāo)。其次，對于高校這種非營利組織來說，考核指標(biāo)應(yīng)以非財(cái)務(wù)指標(biāo)為主。最后，還要考慮指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)，而不只是簡單收集一些指標(biāo)。

4.不拘泥于形式。首先，由于不同的責(zé)任中心責(zé)任不同，其考核指標(biāo)也應(yīng)有所不同，比如對于后勤部門來說，他們沒有創(chuàng)收的能力，考核收入就沒有意義。其次，有的指標(biāo)可以動態(tài)考核，比如收入與支出；有的指標(biāo)不適合動態(tài)考核，如客戶滿意度、用人單位滿意度。最后，不同的執(zhí)行單位考核時應(yīng)用的指標(biāo)權(quán)重也要靈活調(diào)整。

5.明確獎懲。在預(yù)算之前就明確獎懲制度可以促使執(zhí)行者自覺約束自己的行為，使個人目標(biāo)不至于偏離預(yù)算目標(biāo)。同時，獎懲要及時兌現(xiàn)，否則就會使激勵效果大打折扣。

六、結(jié)論

面對預(yù)算管理改革的要求和復(fù)雜的社會環(huán)境，高校預(yù)算管理水平的提升迫在眉睫。本文根據(jù)對我國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀的分析，將BSC與高校預(yù)算結(jié)合起來，初步構(gòu)建了一個以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理體系，把高校戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)、個人目標(biāo)聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算的科學(xué)化、精細(xì)化管理，有利于提升我國高校預(yù)算管理水平，優(yōu)化高校資源配置，推動高校戰(zhàn)略規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。