戰(zhàn)略機遇期下東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理探究

李紹萍，張恒碩

（東北石油大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江 大慶163318）

“十四五”規(guī)劃中明確提出深入打好環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，建設(shè)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的美好愿景。在鄉(xiāng)村振興、生態(tài)新農(nóng)村建設(shè)與可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略機遇期下，產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)及生產(chǎn)環(huán)境問題已成為當(dāng)今的熱議話題。東北產(chǎn)糧區(qū)作為國家糧食安全保障的重要基地，產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，產(chǎn)糧區(qū)生態(tài)環(huán)境防治是生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的基礎(chǔ)保障［1］。東北產(chǎn)糧區(qū)的廣義范圍是指黑龍江省、吉林省、遼寧省及內(nèi)蒙古東部地區(qū)的縣域農(nóng)村經(jīng)濟，狹義范圍是指東北三省的主要產(chǎn)糧帶與地區(qū)［2］，本文采用狹義的界定。東北產(chǎn)糧區(qū)原始生態(tài)環(huán)境為農(nóng)業(yè)提供了優(yōu)越的地理條件，但近年來面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外排放負荷、農(nóng)村生活用水及河流污染、土地面源污染等多重壓力，東北產(chǎn)糧區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載能力受到嚴(yán)峻考驗。傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展及環(huán)境治理模式與現(xiàn)階段產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)存在較大差異，農(nóng)業(yè)發(fā)展由依靠資源消耗向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變及生產(chǎn)條件由“靠天吃飯”向提高物質(zhì)技術(shù)水平轉(zhuǎn)變［3］。東北區(qū)域生態(tài)環(huán)境及農(nóng)村環(huán)境與東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的耦合共生，急切需要推進東北產(chǎn)糧區(qū)新型環(huán)境治理與發(fā)展模式，以協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境之間的經(jīng)濟—環(huán)境的黏性關(guān)系。本文擬通過對東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理實現(xiàn)機制的探討，以期對東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理的生態(tài)化、持續(xù)化、經(jīng)濟化發(fā)展提供理論依據(jù)與可行參考。

一、東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理蘊意與邏輯

（一）東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理發(fā)展要義

1.東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的生態(tài)式治理啟發(fā)

東北區(qū)域生態(tài)環(huán)境作為產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的承載與基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運行的好壞直接關(guān)乎產(chǎn)糧區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，而產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理是否有效同樣影響東北區(qū)域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實水平。肥沃的黑土作為產(chǎn)糧區(qū)高效生產(chǎn)的土壤保障，東北產(chǎn)糧區(qū)的土壤環(huán)境受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響外，同樣受制于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的桎梏，而黑土流失制約東北產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時也加重生態(tài)環(huán)境治理的負擔(dān)；東北區(qū)域水資源環(huán)境系統(tǒng)為產(chǎn)糧區(qū)作物生長提供水源保障，大氣降雨、地表水及地下水循環(huán)系統(tǒng)的雨水環(huán)境對產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，產(chǎn)糧區(qū)河流環(huán)境污染整治與水資源環(huán)境管理是東北區(qū)域生態(tài)水環(huán)境的重要修復(fù)手段；東北產(chǎn)糧區(qū)的植被環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎東北區(qū)域植被生態(tài)環(huán)境健康與否，產(chǎn)糧區(qū)植被覆蓋與農(nóng)作物種植的協(xié)調(diào)是東北區(qū)域植被環(huán)境的重要組成，農(nóng)作物在發(fā)揮植被功能時對大氣環(huán)境與水環(huán)境能夠起到良性凈化作用。東北產(chǎn)糧區(qū)與東北區(qū)域的生態(tài)環(huán)境在土壤環(huán)境、水資源環(huán)境及植被環(huán)境等方面耦合共生，整治東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的同時也是東北區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善的重要過程，兩者高度耦合的關(guān)聯(lián)機制為東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理提供生態(tài)式啟發(fā)。

2.東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的生態(tài)式治理紐帶

依托東北產(chǎn)糧區(qū)與農(nóng)村地帶的空間復(fù)合分布特征，東北農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展以糧食生產(chǎn)為主，產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平是帶動?xùn)|北農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎?；趦烧攮h(huán)境治理的對象與重點，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境是東北農(nóng)村環(huán)境與產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理的連接紐帶，其主要表現(xiàn)為：一是治理主體上，農(nóng)民作為東北產(chǎn)糧區(qū)與農(nóng)村環(huán)境治理的參與主力，發(fā)揮產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境防治功能的同時有利于改善農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。二是治理規(guī)制上，農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)在很大程度上離不開對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染的管制，嚴(yán)防嚴(yán)控農(nóng)作物秸稈焚燒與化肥農(nóng)藥的過度施用，加強產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染管控的過程中有效降低農(nóng)村環(huán)境的污染源。三是治理傾向上，東北產(chǎn)糧區(qū)與農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境共同致力于推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化、經(jīng)濟化與可持續(xù)化，關(guān)注重心傾向皆為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及產(chǎn)后污染的有效防治。四是治理目標(biāo)上，東北產(chǎn)糧區(qū)與農(nóng)村環(huán)境治理以期推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境改善與良好發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)糧區(qū)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益協(xié)調(diào)發(fā)展的同時帶動農(nóng)村地區(qū)環(huán)境整治與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

（二）東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理內(nèi)涵

環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部要素的有序狀態(tài)和耦合共生是自然平衡狀態(tài)下的理想追求，生產(chǎn)與生態(tài)功能均衡是環(huán)境資源持續(xù)利用的關(guān)鍵所在［4］。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境蘊含農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、東北區(qū)域生態(tài)環(huán)境與農(nóng)村環(huán)境的多主體，實現(xiàn)自然環(huán)境依托下產(chǎn)糧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟—環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生要求，針對東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境特有屬性以通過綠色化治理防治手段達到生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在東北區(qū)域龐大的自然生態(tài)系統(tǒng)承載下，治理方式的生態(tài)式是東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境防治的本質(zhì)要求與價值體現(xiàn)。因此，東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理應(yīng)從發(fā)展目標(biāo)可持續(xù)化、環(huán)境主體共生化與防治手段綠色化三個維度出發(fā)，解決東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境保護與生態(tài)式治理的難題。

一是發(fā)展目標(biāo)可持續(xù)化。東北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是建立在產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的基礎(chǔ)上，產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境承載的延續(xù)性影響東北地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的不斷向好態(tài)勢，發(fā)展目標(biāo)可持續(xù)化便成為對東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理的內(nèi)生要求。產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境資源的可持續(xù)化不僅關(guān)乎當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，對東北地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟與社會人文具有較大程度影響，尤其表現(xiàn)為對地區(qū)糧食產(chǎn)量、黑土與植被資源、農(nóng)村人居環(huán)境、區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)等方面的制約。

二是環(huán)境主體共生化。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境與東北區(qū)域生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境共屬統(tǒng)一環(huán)境系統(tǒng)，產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理過程中應(yīng)重點關(guān)注生態(tài)環(huán)境的脆弱性與農(nóng)村環(huán)境的社會性。環(huán)境系統(tǒng)間耦合共生機理要求產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理不能只關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，應(yīng)協(xié)調(diào)多環(huán)境主體的關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境治理的共治、共享與共生。

三是防治手段綠色化。借助自然環(huán)境的本質(zhì)特色，對產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理手段應(yīng)以保護與治理相結(jié)合、自然修復(fù)與科學(xué)防控相結(jié)合，意旨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境約束相協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)污染治理與環(huán)境管控相協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境承載相協(xié)調(diào)，進而實現(xiàn)東北產(chǎn)糧區(qū)生產(chǎn)綠色、環(huán)境秀色、防治高效的生態(tài)式治理。

（三）東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理邏輯思路

東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理正值鄉(xiāng)村振興、生態(tài)新農(nóng)村建設(shè)等戰(zhàn)略機遇期，為環(huán)境生態(tài)式治理工作提供明確的宏觀背景與政策導(dǎo)向引領(lǐng)。伴隨東北地區(qū)人口流失、出生率下降及老齡化問題明顯的社會發(fā)展趨勢，東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理面臨較大的發(fā)展挑戰(zhàn)，人口削減將影響環(huán)境治理主力軍規(guī)模，農(nóng)村勞動力及地區(qū)人口下行壓力將降低東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理的動力與活力。東北產(chǎn)糧區(qū)生態(tài)式治理作為環(huán)境—經(jīng)濟—管制相協(xié)調(diào)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，生態(tài)式治理過程應(yīng)形成由果溯因、借機避險、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的治理思路。東北產(chǎn)糧區(qū)土地、水源及土壤等自然地理條件作為生態(tài)式治理的基礎(chǔ)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的同時應(yīng)強調(diào)環(huán)境資源的可持續(xù)循環(huán)利用，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境的關(guān)系，保護與治理東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相同步，加快推進低污低耗的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的實現(xiàn)以綠色高效地利用東北產(chǎn)糧區(qū)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)式治理不是單純的“生態(tài)放養(yǎng)”，它更強調(diào)環(huán)境治理與生態(tài)特色、生態(tài)現(xiàn)狀、生態(tài)約束與生態(tài)效用的有機結(jié)合。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理建立在東北地區(qū)的自然承載上，通過識別生態(tài)式治理的基礎(chǔ)與問題溯源的著力點與突破口，將自然修復(fù)與科學(xué)防控貫穿于生態(tài)式治理框架與機制中，以推動?xùn)|北產(chǎn)糧區(qū)經(jīng)濟—環(huán)境協(xié)調(diào)、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

二、東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理基礎(chǔ)與問題溯源

（一）東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理基礎(chǔ)

1.自然承載：東北產(chǎn)糧區(qū)原始生態(tài)環(huán)境天然優(yōu)勢

東北產(chǎn)糧區(qū)林、草、濕地覆蓋廣闊，3700萬公頃的林地面積約占全國森林面積的27%，草地面積近1668公頃［5］，全區(qū)沼澤濕地面積約占全國總面積的一半以上，得天獨厚的生態(tài)環(huán)境成為“天然氧吧”，緩解了大氣污染的壓力。東北產(chǎn)糧區(qū)江湖分布眾多，松花江流域面積達55.72萬平方公里，與嫩江、圖們江、烏蘇里江等交匯成天然的水域網(wǎng)絡(luò)，分布縱橫交錯的河流為東北產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活用水提供保障。松嫩平原、三江平原等東北平原地理條件優(yōu)越，農(nóng)荒地面積廣，且分布肥沃的黑土地，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供良好耕種環(huán)境的同時利于草、叢、樹等多種植被的生長。林草濕地、多條河流、天然荒地等龐大的天然生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)使得東北產(chǎn)糧區(qū)原始環(huán)境承載力與自我修復(fù)力較強。

2.環(huán)境規(guī)制：環(huán)境法律法規(guī)體系漸趨完善

政府為加強環(huán)境污染的防控，近年來陸續(xù)出臺多項法律法規(guī)對環(huán)境污染進行管制［6］?；谥醒雽用娴沫h(huán)境規(guī)制包括2014年修訂自2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》、2017年再度修正的《中華人民共和國水污染防治法》、2018年重新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》及《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》等，法律法規(guī)涵蓋農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護、水污染及大氣污染防治等諸多方面。基于東北產(chǎn)糧區(qū)地方層面的環(huán)境規(guī)制包括實施推進的《畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作方案》《農(nóng)村生活垃圾治理專項方案》及《農(nóng)村生活污水治理的實施意見》等?，F(xiàn)階段，東北產(chǎn)糧區(qū)已基本形成從中央到地方完善的農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)體系，環(huán)境規(guī)制為東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染治理提供防治尺度及行動指南。

3.經(jīng)驗借鑒：城市環(huán)境污染治理成功經(jīng)驗可資借鑒

數(shù)十載的城市環(huán)境污染防護與治理歷程，推進現(xiàn)階段中國城市環(huán)境質(zhì)量已實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。從城市環(huán)境治理的效度來看，城市環(huán)境治理的政府財政支出整體趨漸穩(wěn)步上升。2019年東北三省城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資共達172.28億，城市污水處理系統(tǒng)、生活垃圾集中處理站等污染處理設(shè)施不斷落地，城市已基本形成較為完善的環(huán)境污染治理體系。從城市環(huán)境污染治理的效果來看，城市主要污染物排放逐漸規(guī)范化、環(huán)?；?，城市垃圾分類工作穩(wěn)步進行，垃圾集中處理基本實現(xiàn)無公害，空氣質(zhì)量已有較大好轉(zhuǎn)。城市污水處理廠建設(shè)使得城市污水處理率不斷升高，環(huán)境規(guī)制下城市工業(yè)“三廢”問題得到有效解決，道路清潔及城市綠化提高了城市“顏值”。從城市環(huán)境治理的效率來看，城市環(huán)境治理效率由東、中、西依次遞減，城市環(huán)境治理效率整體呈上升趨勢。伴隨國家對城市環(huán)境治理投入與關(guān)注，城市環(huán)境污染治理整體取得階段性成就，城市環(huán)境治理與改善為產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理提供可行參考。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：東北產(chǎn)糧區(qū)糧食產(chǎn)量發(fā)展態(tài)勢良好

東北產(chǎn)糧區(qū)作為中國重要商品糧基地，2020年全國糧食產(chǎn)量中黑龍江、吉林分居全國第一與第五位，僅黑龍江、吉林及遼寧三省的糧食產(chǎn)量就達全國糧食總產(chǎn)量的20.44%，東北產(chǎn)糧區(qū)“中華糧倉”的作用近些年表現(xiàn)得日趨顯著。1999—2019年間黑龍江、吉林、遼寧三省的糧食產(chǎn)量整體呈上升趨勢，黑龍江省糧食產(chǎn)量增速最為明顯，2019年糧食產(chǎn)量是1999年的2.44倍，實現(xiàn)了翻番增長。東北產(chǎn)糧區(qū)糧食品種以種植水稻與玉米為主，小麥、谷類及薯類占比相對較少，近年來玉米與水稻產(chǎn)量持續(xù)增加，而小麥、谷類及薯類產(chǎn)量整體趨漸下降?！熬G水青山才是金山銀山”的哲理對東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理同樣適用，保障東北地區(qū)糧食高產(chǎn)的同時應(yīng)重點加強產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境防治，實現(xiàn)取之自然又還于自然的生態(tài)良性循環(huán)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境空間。

圖1 1999—2019年東北產(chǎn)糧區(qū)主要糧食作物產(chǎn)量

（二）東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理問題溯源

一是治理范圍上環(huán)境點面源污染嚴(yán)重。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染的源頭多且種類雜，面臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活及城市轉(zhuǎn)移等點面源污染威脅。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境面臨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染源主要包括化肥及農(nóng)藥施用、秸稈焚燒及堆積、農(nóng)用塑料簿膜使用、農(nóng)機耗油排放、畜禽排泄物及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三廢”等；農(nóng)村生活環(huán)境面臨的污染源包括生活污水、生活垃圾及廢棄物堆積；城市污染轉(zhuǎn)移面臨的污染源泛指城市垃圾與工業(yè)廢棄物污染轉(zhuǎn)移。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境點源污染分布廣且面源污染范圍大，產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染問題較為突出。東北產(chǎn)糧區(qū)耕地面積呈現(xiàn)逐年縮減趨勢，據(jù)粗略統(tǒng)計，耕地退減幅度每年約達0.05%，局部區(qū)域耕地質(zhì)量惡化問題突出［7］，耕地范圍縮減及環(huán)境污染制約東北產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)能力。

二是治理主體上環(huán)保參與程度較低且環(huán)保意識偏弱。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理的理想狀態(tài)意旨全民共治，農(nóng)民作為產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染治理工作的最大受益者與參與者，應(yīng)在農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境及生活環(huán)境污染防治中發(fā)揮更大作用。但現(xiàn)階段東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理施行從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村屯農(nóng)民自上而下的管理形式，農(nóng)民整體在環(huán)境污染治理過程的參與度較低［8］，產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染治理的大局觀念不足，特別針對一些環(huán)保法規(guī)落地實施過程中過多扮演知情者身份，沒有切合當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染現(xiàn)狀發(fā)揮諫言諫策作用。農(nóng)民作為打贏產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染治理攻堅戰(zhàn)的主力，現(xiàn)階段在產(chǎn)糧區(qū)環(huán)保問題的認(rèn)識程度較低，缺乏產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染治理及環(huán)境保護的意識，東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境規(guī)制普法宣傳不到位及部分農(nóng)村地區(qū)環(huán)境規(guī)制信息不對稱也是導(dǎo)致農(nóng)民環(huán)保意識薄弱的重要原因。

三是治理投入上農(nóng)村環(huán)境治理財政資金配置有限。伴隨近年來鄉(xiāng)村振興及生態(tài)新農(nóng)村建設(shè)進程的推廣，國家投入大量財政撥款以加強整治農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，但農(nóng)村環(huán)境污染治理資金缺口較大，且二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村環(huán)境污染治理服務(wù)設(shè)施的供給有限［9］，減緩產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染程度的同時仍不能滿足環(huán)境污染防治所需人財物的現(xiàn)實需求。產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境保護屬于公共事業(yè)，投資回報小或無回報的特征使得社會資本進入較少，環(huán)境防治支出多數(shù)來自政府財政撥款，而產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染防治工作是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，防治過程中少不了大量資金投入及技術(shù)設(shè)備等作為保障。從現(xiàn)階段環(huán)境污染治理資金投入的規(guī)模上來看，環(huán)保投入由城市向縣鎮(zhèn)、再到村屯依次遞減，農(nóng)村地區(qū)本身所擁有的環(huán)保設(shè)施服務(wù)及配套基礎(chǔ)設(shè)施較為滯后，加之到村屯一級的環(huán)保資金投入有限，制約了東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染治理的防治水平與預(yù)期效果。

四是治理效率上環(huán)境污染防治缺乏有效監(jiān)管機制。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染監(jiān)管主要由地方的環(huán)境衛(wèi)生管理部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管轄，管理形式以垂直分級與多頭管理相結(jié)合，缺乏多主體參與、良性互動的共治模式［10］［11］。 監(jiān)管組織多數(shù)集中于村屯行政級別以上，對產(chǎn)糧區(qū)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染監(jiān)管缺乏及時性與有效性。東北產(chǎn)糧區(qū)村屯聚落分散加大環(huán)境污染治理的監(jiān)管難度，致使監(jiān)管機構(gòu)的環(huán)境監(jiān)督與管理工作任務(wù)繁重，而村屯基層缺乏有效的監(jiān)管部門及監(jiān)管員，不能與上級管理部門進行及時環(huán)境污染或治理效果反饋與溝通。當(dāng)前產(chǎn)糧區(qū)缺乏有效的協(xié)同監(jiān)管機制，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在貫徹落實環(huán)境環(huán)保法規(guī)及有關(guān)規(guī)定過程中執(zhí)行能力不足，使得產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境環(huán)保及環(huán)境污染治理工作存在滯后性。

五是治理水平上區(qū)域環(huán)境污染與治理程度參差不齊。東北產(chǎn)糧區(qū)空間跨度較大，治理過程也是各省分區(qū)治理，受各省農(nóng)村環(huán)境污染治理資金投入、治理效率及治理規(guī)制等不同因素的影響，東北產(chǎn)糧區(qū)各地環(huán)境污染與治理程度略有不同。2010年公布的《第一次全國污染源普查公報》顯示，東北產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)污染源約達464 118個，其中黑龍江省171 201個、吉林省79 312個、遼寧省213 605個，遼寧省農(nóng)業(yè)污染源分布最多，約占東北產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)污染源總體的46%。東北產(chǎn)糧區(qū)與農(nóng)村聚落的高度耦合，東北地區(qū)農(nóng)村居落分布廣泛，各地農(nóng)村污染程度參差不齊，加重東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染的協(xié)調(diào)治理難度。

三、東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理框架與協(xié)調(diào)保障

（一）東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理框架

一是治理理念。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與農(nóng)村人居環(huán)境共生發(fā)展為表現(xiàn)特征，強調(diào)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、農(nóng)村生活環(huán)境與鄉(xiāng)村宜居環(huán)境協(xié)調(diào)，發(fā)展過程中要秉承“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)式發(fā)展思想，注重地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展強度與東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境承載力間的粘性關(guān)系，突出產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境與農(nóng)民生產(chǎn)行為博弈中生態(tài)環(huán)境的重要地位，遵循東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境與農(nóng)村環(huán)境、東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境耦合共生發(fā)展理念。

二是治理機制。第一，環(huán)境治理工作應(yīng)從源頭抓起，針對東北產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)村生活污染及城市轉(zhuǎn)移環(huán)境污染等應(yīng)建立源頭預(yù)防機制，優(yōu)化污染源頭管控鄉(xiāng)地負責(zé)機制，實施基層第一負責(zé)人制度，實時監(jiān)控環(huán)境污染風(fēng)險源頭；第二，應(yīng)構(gòu)建全程環(huán)境治理管控機制，橫縱深化環(huán)境治理與防控的組織結(jié)構(gòu)，突出東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染“防、控、治”三位一體的管理重點；第三，建立東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境污染治理協(xié)同機制，加強環(huán)境治理的組織協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、工具協(xié)同與主體協(xié)同，構(gòu)建黑龍江、吉林、遼寧產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，推進環(huán)境治理的點線實地與線面跨區(qū)合作，突出聯(lián)防聯(lián)控與協(xié)同治理有機結(jié)合。

三是治理主體。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理傾向以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、人居生活環(huán)境和產(chǎn)糧區(qū)生態(tài)環(huán)境為主導(dǎo)，表現(xiàn)出環(huán)境治理的參與主體為農(nóng)民，管制主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與生態(tài)環(huán)境廳等主管部門?，F(xiàn)階段農(nóng)民群體在追求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的同時忽視產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的重要性，應(yīng)加強環(huán)境環(huán)保法律法規(guī)的宣傳力度，適當(dāng)開展增強農(nóng)民環(huán)境保護意識的教育活動，深化參與主體的“主人翁”意識，提高農(nóng)民產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境保護的主觀能動性與積極性。而管制主體當(dāng)前的監(jiān)管缺乏時效性，相關(guān)環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行效率較低及落地實施速度滯緩，應(yīng)加強管制主體的監(jiān)管力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境法規(guī)落地實施過程中應(yīng)實時監(jiān)控，并加強產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理后的復(fù)查與考核工作。

四是治理工具。東北產(chǎn)糧區(qū)在生態(tài)式治理過程中要注重命令控制型政策工具、市場型政策工具和自愿型政策工具的配合使用。利用命令控制型政策工具，針對秸稈露天焚燒、黑土資源惡意倒賣、黑土地輪作休耕、生態(tài)脆弱區(qū)退耕還林等行為進行嚴(yán)加管治，通過行政管制、違規(guī)處罰等形式堅決反對以環(huán)境破壞為代價的生產(chǎn)行為。充分運用市場型政策工具對農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)糧區(qū)綠色生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)等進行市場開放與市場激勵，推進農(nóng)村環(huán)境環(huán)保治理與設(shè)備服務(wù)的價格落地機制，鼓勵民營企業(yè)及個體組織參與產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理環(huán)節(jié)。環(huán)境保護屬于公共事業(yè)，應(yīng)發(fā)揮自愿型政策工具的調(diào)節(jié)作用，充分調(diào)動社區(qū)、村屯自我環(huán)境保護的主動性，通過精神激勵機制烘托村民自治、產(chǎn)糧區(qū)協(xié)治的自愿型治理氛圍。

圖2 東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理框架

五是治理模式。根據(jù)東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理現(xiàn)狀及特點，提出適合東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理發(fā)展的多種協(xié)調(diào)模式：首先，創(chuàng)新驅(qū)動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展模式，依托農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)設(shè)備，完成農(nóng)業(yè)耕種、農(nóng)藥化肥科學(xué)使用、規(guī)?；崭钆c秸稈“打包”集中處理等系統(tǒng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流程，提升灌溉、耕種、施肥、收割、秸稈處理現(xiàn)代化技術(shù)水平，積極推廣黑土保護與利用并重的“梨樹模式”，提高保護性耕作技術(shù)的應(yīng)用與普及，持續(xù)擴大“寒地黑土、非轉(zhuǎn)基因、健康有機”的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。其次，協(xié)同治理環(huán)境管控發(fā)展模式，優(yōu)化產(chǎn)糧區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機制，構(gòu)建環(huán)境治理基層到主管部門縱向協(xié)同，村屯之間、產(chǎn)糧區(qū)之間及省份之間橫向協(xié)同，協(xié)調(diào)環(huán)境治理多主體利益關(guān)系，提高產(chǎn)糧區(qū)協(xié)同治理規(guī)模與水平。再次，農(nóng)村環(huán)境與生態(tài)環(huán)境共生發(fā)展模式，識別產(chǎn)糧區(qū)與農(nóng)村環(huán)境、生態(tài)環(huán)境耦合共生的環(huán)境治理源，突出環(huán)境治理多渠道、多方向及多主體的效用，擴大環(huán)境治理覆蓋面及治理的多元作用，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境為發(fā)展主攻方向，農(nóng)村人居與生態(tài)環(huán)境為發(fā)展協(xié)調(diào)方向，推動產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境與農(nóng)村環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。最后，特色產(chǎn)業(yè)帶動環(huán)境治理發(fā)展模式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村新興產(chǎn)業(yè)，利用產(chǎn)糧區(qū)自身特點拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，打造生態(tài)宜居、環(huán)境秀美度假村，在經(jīng)濟發(fā)展過程中加強對產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境的保護，實現(xiàn)環(huán)境—經(jīng)濟—環(huán)境的良性循環(huán)。

（二）東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理協(xié)調(diào)及保障

1.東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理的協(xié)調(diào)

一是優(yōu)化東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理的組織協(xié)調(diào)。強化東北三省政府主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳與生態(tài)環(huán)境廳的協(xié)同配合，省級主管部門與地市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府協(xié)同配合，政府主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染企業(yè)協(xié)同配合，政府部門與村民群體協(xié)同配合，明確各協(xié)同單元權(quán)責(zé)清單，相互配合、相互監(jiān)督，提高環(huán)境規(guī)制落地與環(huán)境污染監(jiān)管效率。

二是強化東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理的地區(qū)協(xié)調(diào)。污染治理區(qū)域協(xié)調(diào)主要包括省際之間不同區(qū)域、各省內(nèi)不同區(qū)域、城鄉(xiāng)不同區(qū)域相互配合，協(xié)同防治產(chǎn)糧區(qū)的環(huán)境污染。

三是深化東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理的制度協(xié)調(diào)。響應(yīng)國家對產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境規(guī)制號召的同時積極推進適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境要求及問題的相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，做到因地制宜與“因病施藥”相結(jié)合，基層監(jiān)管部門應(yīng)捋順地區(qū)環(huán)境污染現(xiàn)狀與法規(guī)的適用度，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及省市不同行政層級的監(jiān)管制度，做到治理有效與精準(zhǔn)實施相結(jié)合。

2.東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理的保障

一是技術(shù)保障。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理發(fā)展離不開綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)與先進環(huán)境凈化技術(shù)等支持，為推進產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境綜合整治工程，應(yīng)大力發(fā)展環(huán)境污染的衛(wèi)星與數(shù)據(jù)監(jiān)控技術(shù)、秸稈能源化循環(huán)利用技術(shù)、農(nóng)村垃圾無公害生物質(zhì)能技術(shù)等。加強產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理科技產(chǎn)學(xué)研合作，注重培養(yǎng)環(huán)境治理的技術(shù)人才。扎實推進黑土地保護的研究工作，創(chuàng)建黑土資源數(shù)據(jù)中心與云監(jiān)控平臺。繼續(xù)強化農(nóng)村農(nóng)業(yè)沼氣利用與儲運輸送技術(shù)研發(fā)，鋪設(shè)沼氣管道網(wǎng)絡(luò)，推動農(nóng)村特色生物質(zhì)能綜合利用的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。建立農(nóng)村農(nóng)田污水集中處理站，通過凈化處理技術(shù)推進污水的循環(huán)利用，構(gòu)建污水處理站與農(nóng)田灌溉疏通系統(tǒng)，加快推進污水二次或多次利用的效能。

二是政策與法律保障。農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理的政策與環(huán)境規(guī)制體系漸趨完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境作為農(nóng)村環(huán)境規(guī)制的一部分，在政策組合與地方法規(guī)中不具有突出地位，應(yīng)單獨以產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理為主體，完善黑土資源的生態(tài)補償機制，規(guī)范農(nóng)田農(nóng)藥化肥使用污染、地膜污染、秸稈污染及畜禽養(yǎng)殖排泄物污染等系列污染對象，構(gòu)建由點到面、精準(zhǔn)防治的政策與法律體系。增強政策扶持的同時提高法規(guī)約束，幫扶產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理進入生態(tài)式發(fā)展正軌。

三是資金及人力保障。東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境生態(tài)式治理資金投入有限且治理人才儲備不足，應(yīng)優(yōu)化東北產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理的多元投資渠道，鼓勵多種資本參與產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境治理事業(yè)。在加快產(chǎn)糧區(qū)環(huán)境整治的效率、增加基層環(huán)保人員和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)區(qū)環(huán)境治理資源配置效率的過程中應(yīng)做到科學(xué)量化與精準(zhǔn)配置。加大產(chǎn)糧區(qū)環(huán)保財政撥款，合理分配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與農(nóng)村生活環(huán)境等治理工作的資金投入，從地區(qū)環(huán)境治理緊迫度、治理難度等因地而異、因度而異，提高產(chǎn)糧重點防護區(qū)的環(huán)境防治專項撥款與補貼。

四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)保障。當(dāng)前東北產(chǎn)糧區(qū)綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較低，政府應(yīng)增強農(nóng)區(qū)綠色生產(chǎn)的扶持與配套服務(wù)，建立基層農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)示范基地，成立黑土地科學(xué)種植生產(chǎn)服務(wù)站，為農(nóng)民提供科學(xué)施肥、合理用藥、土壤有機管理等系列生產(chǎn)服務(wù)，通過教育宣傳等方式提高農(nóng)民科學(xué)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。加強產(chǎn)糧區(qū)綜合廢棄物綜合利用的設(shè)施服務(wù)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用水平，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)田土壤實際情況，科學(xué)配比有機肥料，實現(xiàn)作物秸稈取田用田、生物質(zhì)能還田育田的生態(tài)式良性循環(huán)。