重大公共衛(wèi)生事件下 我國應(yīng)急物流管理現(xiàn)狀及對策分析

韓芷若

摘? 要：應(yīng)急物流在重大公共衛(wèi)生事件中起到救災(zāi)物資的籌集、儲存、運(yùn)輸和分配的保障作用，能夠有效降低經(jīng)濟(jì)和社會損失、維護(hù)社會穩(wěn)定和保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，是國家應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的重要手段。特別是2020年新冠肺炎疫情早期口罩防護(hù)服等醫(yī)療物資緊缺、運(yùn)輸困難，更加凸顯出應(yīng)急物流管理的重要性。文章針對重大公共衛(wèi)生事件下的我國應(yīng)急物流管理展開討論，分析了當(dāng)前我國應(yīng)急物流的現(xiàn)狀和存在的問題，并提出合理的對策建議。

關(guān)鍵詞：重大公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急物流;現(xiàn)狀;對策分析

中圖分類號：F252.8? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Abstract： Emergency logistics plays an important role in the collection， storage， transportation and distribution of disaster relief materials in major public health events. It can effectively reduce economic and social losses， maintain social stability and ensure the safety of people's lives and property. It is an important means for the country to deal with major public health events. Especially in the early stage of COVID-19 in 2020， pneumonia clothing and other medical supplies were scarce and transportation was difficult. The importance of emergency logistics was highlighted. This paper discusses the emergency logistics in China under major public health events， analyzes the current situation and problems of emergency logistics in China， and puts forward reasonable countermeasures and suggestions.

Key words： major public health events; emergency logistics; current situation; countermeasure analysis

中央全面深化改革委員會第十三次會議審議通過了《關(guān)于健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的實(shí)施方案》，方案瞄準(zhǔn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)要著力補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，全面系統(tǒng)提升重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力。應(yīng)急物流作為應(yīng)對重大衛(wèi)生公共事件的有效手段之一，充分運(yùn)用到我國非典型肺炎、新型冠狀病毒肺炎等重大公共衛(wèi)生事件的疫情防控中。2020年新冠肺炎疫情下應(yīng)急物流更是給醫(yī)療物資、災(zāi)民生活必需物資的運(yùn)輸提供了重要保障，解決了疫情隔離防控，交通停運(yùn)帶來的應(yīng)急物資短缺問題。同時我國應(yīng)急物流在醫(yī)用物資供應(yīng)不足、物流上下游環(huán)節(jié)溝通不暢等問題方面仍存在較大問題。通過分析我國重大公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急物流的現(xiàn)狀及問題所在，尋求提升我國應(yīng)急物流水平的對策與方法是我國現(xiàn)代物流發(fā)展的重要任務(wù)。

1? 應(yīng)急物流的定義與特征

1.1? 應(yīng)急物流的定義

應(yīng)急物流是指以提供諸如自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、戰(zhàn)爭等各種突發(fā)性事件所需應(yīng)急物資為目的，以時間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為目標(biāo)的一種特殊物流活動。應(yīng)急物流包括籌集、運(yùn)輸、儲存、分發(fā)等物流環(huán)節(jié)[1]。與一般物流不同的是，應(yīng)急物流不以盈利為主要目的，而是以應(yīng)對社會突發(fā)公共事件提供應(yīng)急物資支援為目的，通過實(shí)現(xiàn)高效的特殊物流活動來實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的社會效益。應(yīng)急物流是現(xiàn)代物流的分支領(lǐng)域，作為特種物流的一種[2]，應(yīng)急物流已然成為我國重大自然與公共災(zāi)害治理體系的重要組成部分，我國必須持續(xù)重視和加大應(yīng)急物流的建設(shè)和發(fā)展。

1.2? 應(yīng)急物流的特征

應(yīng)急物流具有突發(fā)性、不確定性、非常規(guī)性和弱經(jīng)濟(jì)性4個典型特征[3]。（1）突發(fā)性。由于重大突發(fā)性事件的發(fā)生時間、地點(diǎn)、受損規(guī)模、發(fā)展趨勢都具有突發(fā)性和不可預(yù)見性，導(dǎo)致了動用應(yīng)急物流的時機(jī)也具有突發(fā)性。（2）不確定性。由于突發(fā)性事件的發(fā)展態(tài)勢會隨時變化，應(yīng)急物資需求量和需求地點(diǎn)也會隨之變化，具有不確定性。（3）非常規(guī)性。應(yīng)急物流的應(yīng)用場景、方法、對象都是非常規(guī)性的，非日常生活中所能遇到的，是非常需要國家做出相應(yīng)部署和調(diào)整的。（4）弱經(jīng)濟(jì)性。應(yīng)急物流的主要目標(biāo)不是追求經(jīng)濟(jì)效益，而是以物流的時間和速度效益為主要目標(biāo)，以滿足突發(fā)事件中的應(yīng)急物資供應(yīng)和需

求[4]。

2? 我國應(yīng)急物流的發(fā)展現(xiàn)狀

我國對應(yīng)急物流的研究是從2003年“非典”爆發(fā)后開始的。由于“非典”期間我國物資儲備、物流效率跟不上實(shí)際需要，使得我國開始重視對應(yīng)急物流的研究和建設(shè)。相較于美國、日本等西方國家，我國對應(yīng)急物流的研究時間較短，缺乏足夠的理論研究成果;近年來，通過對西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)急物流理論的借鑒，我國對應(yīng)急物流研究的廣度和深度進(jìn)一步加深。特別是在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件方面，我國建立了相應(yīng)的應(yīng)急物流保障機(jī)制，保障應(yīng)急物資保質(zhì)保量的運(yùn)輸和存儲、分配。

我國在應(yīng)對突發(fā)性公共事件的應(yīng)急物流管理上呈現(xiàn)出強(qiáng)大的組織動員能力和應(yīng)急響應(yīng)能力。在抗擊2008年凝凍災(zāi)害、汶川大地震和新冠肺炎疫情等重大突發(fā)性事件時，我國的組織動員能力之強(qiáng)，應(yīng)急響應(yīng)能力之快，大大提高了應(yīng)急物資的運(yùn)送效率，防止災(zāi)情進(jìn)一步擴(kuò)散的同時降低了經(jīng)濟(jì)社會損失，為我國應(yīng)急物流的快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在十幾年的探索中形成了適合我國國情的應(yīng)急物流體系。我國的應(yīng)急物流理論體系是從防控自然災(zāi)害、公共安全事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中總結(jié)出來的，是我國的制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、群眾優(yōu)勢的有機(jī)結(jié)合。

當(dāng)前我國的應(yīng)急物流仍處于發(fā)展階段，應(yīng)急物流法律制度和應(yīng)急管理機(jī)制還有很大的改進(jìn)空間，我國的應(yīng)急物流體系尚不完善。目前我國正在推動新興技術(shù)與應(yīng)急物流的結(jié)合與應(yīng)用，我國應(yīng)急物流還有很大的發(fā)展空間。

3? 重大公共衛(wèi)生事件下我國應(yīng)急物流存在的問題

3.1? 應(yīng)急物流成本居高不下

應(yīng)急物流具有弱經(jīng)濟(jì)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益不是其主要目的。應(yīng)急物流的主要目的是在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，用最短的時間實(shí)現(xiàn)最大的物流運(yùn)輸效率。重大公共衛(wèi)生事件對防護(hù)物資、醫(yī)藥用品等應(yīng)急物資需求量大且品質(zhì)要求高，想要在速度和質(zhì)量上保證應(yīng)急物流的高效性，大多數(shù)情況必須犧牲以成本優(yōu)化為導(dǎo)向的運(yùn)輸路線、技術(shù)設(shè)備等硬軟件因素，而是選擇高速高效但成本費(fèi)用相對高昂的應(yīng)急物流方案。這是造成應(yīng)急物流成本高的主要原因。同時我國國土面積大，地勢復(fù)雜，遇到路途遙遠(yuǎn)且道路封閉的災(zāi)區(qū)只能調(diào)用高成本的航空物流。應(yīng)急物資配送和救援人員一般來說重大公共衛(wèi)生事件受災(zāi)范圍廣、防治難度大、發(fā)展走勢不可預(yù)見，政府為了保障災(zāi)區(qū)救援效率和人民安危，救援命令的下達(dá)優(yōu)先考慮救援效率而忽略物流運(yùn)作成本。此外，應(yīng)急物資儲備的定期更換和銷毀也是一筆不小的成本開支。應(yīng)急物流成本過高給國家和企業(yè)造成一定的負(fù)擔(dān)，降低不必要的應(yīng)急物流成本勢在必行。

3.2? 應(yīng)急物流信息化程度偏低

我國應(yīng)急物流溝通渠道狹窄，信息化程度低，缺乏統(tǒng)一的信息發(fā)布和反饋平臺。應(yīng)急物流的路線方案、物資供需和臨時調(diào)度等重要節(jié)點(diǎn)信息需要及時的發(fā)布和收取，對于獲取災(zāi)區(qū)情況的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時性要求極高。無論是受災(zāi)情況信息還是物資供需信息，對于應(yīng)急物流方案的判斷和選取都格外重要。由于流感、肺炎疫情等重大公共衛(wèi)生事件的受災(zāi)主體具有傳染性，應(yīng)急物流對于信息的及時反饋有更高的要求，一旦災(zāi)情信息滯后有可能會導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和生命安全損失。而當(dāng)前我國應(yīng)急物流信息發(fā)布的可靠平臺只有政府，其他渠道消息混雜，且缺少供需信息的實(shí)時溝通平臺，導(dǎo)致我國存在應(yīng)急物流溝通渠道狹窄，信息化程度低，有可能會引發(fā)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)決策重復(fù)、指揮失靈。同時可能造成應(yīng)急物資重復(fù)投放或延遲投放，影響后續(xù)救援，帶來更嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)和生命安全損失，造成公眾恐慌和社會動蕩。

3.3? 應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)不完善

當(dāng)前我國應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)尚不完善，物資儲備中心選址和物資儲備管理機(jī)制都存在問題。重大公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生，大需求量的救援物資無法在短時間內(nèi)籌集，應(yīng)急物資儲備中心的儲備物資是早期物資運(yùn)輸?shù)闹饕?yīng)源，因此應(yīng)急物資儲備中心的選址就顯得極為重要。我國在全國范圍內(nèi)總共設(shè)立了10個中央級救災(zāi)物資儲備中心（哈爾濱、沈陽、天津、合肥、鄭州、武漢、長沙、南寧、西安和成都）[5]，數(shù)量少且地區(qū)覆蓋面狹窄，一旦發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件的地點(diǎn)偏離物資儲備中心的設(shè)立點(diǎn)，會導(dǎo)致應(yīng)急物資供應(yīng)不及時，供需數(shù)量失衡，耽誤應(yīng)急救援時間，削弱救援質(zhì)量和效果。加上目前我國應(yīng)急物資儲備信息管理系統(tǒng)更新緩慢、周期長，技術(shù)水平不高，儲備物資的詳細(xì)信息、種類數(shù)量更新不及時。部分應(yīng)急物資的入庫盤點(diǎn)仍采用人工記錄和核算方式，容易出現(xiàn)應(yīng)急物資儲備量賬實(shí)不符。應(yīng)急物資儲備量的不準(zhǔn)確會導(dǎo)致應(yīng)急物資實(shí)際調(diào)配時出現(xiàn)問題，造成災(zāi)區(qū)應(yīng)急物資到達(dá)不及時，救援效果受到影響。

3.4? 應(yīng)急物流相關(guān)法律法規(guī)體系不健全

一般來說重大公共衛(wèi)生事件伴隨著傳染性疾病，加上我國國土面積大、人口眾多，一旦災(zāi)情發(fā)生，光靠國家的臨時指揮調(diào)度不足以發(fā)揮應(yīng)急物流的全部作用，還需要與物流企業(yè)進(jìn)行合作，組建應(yīng)急物流團(tuán)隊(duì)。當(dāng)前我國有關(guān)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物流的法律有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等基于公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急法，缺乏專門針對應(yīng)急物流的法律規(guī)章，缺乏對物流企業(yè)責(zé)任義務(wù)、鼓勵補(bǔ)償?shù)膽?yīng)急物流法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，會出現(xiàn)物流企業(yè)消極配合甚至不配合的情況，影響應(yīng)急物流的執(zhí)行力度和災(zāi)區(qū)的救援工作。2020年新冠肺炎疫情來臨，只有少數(shù)物流企業(yè)自發(fā)參與應(yīng)急救援物資的運(yùn)輸工作。如果建立應(yīng)急物流相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為進(jìn)行參考和約束，整個物流行業(yè)的產(chǎn)能都能得到充分發(fā)揮。缺乏完善的法律標(biāo)準(zhǔn)還會導(dǎo)致應(yīng)急物流在體制機(jī)制、指揮流程、單位協(xié)同、特別報道、職責(zé)分工、動員補(bǔ)償、第三方評估等方面無法可依，也使得軍地、政企在力量與資源融合上缺少可操作的標(biāo)準(zhǔn)支撐[6]。

4? 重大公共衛(wèi)生事件下我國應(yīng)急物流管理對策及建議

4.1? 降低應(yīng)急物流成本

應(yīng)急物流成本占應(yīng)急救援總支出的比例越高，表明國家應(yīng)急物流發(fā)展水平越低。處理重大公共衛(wèi)生事件時我國應(yīng)急物流成本遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家，不僅說明我國應(yīng)急物流發(fā)展水平偏低，應(yīng)急物流成本過高也會影響應(yīng)急救援效率。我國必須重視應(yīng)急物流成本過高問題，降低應(yīng)急物流成本。運(yùn)輸成本在應(yīng)急物流成本中占比較大，所以首先可以優(yōu)化運(yùn)輸路徑的角度出發(fā)，對運(yùn)輸路線、運(yùn)輸方式進(jìn)行優(yōu)化選擇，降低應(yīng)急物流成本。此外，還可以根據(jù)受災(zāi)嚴(yán)重程度合理分配應(yīng)急物資和人員調(diào)度，做到資源合理利用和人員不浪費(fèi)。國家還可以展開應(yīng)急物流指揮中心與物流企業(yè)的分工合作，各司其職，利用物流企業(yè)的物流資源優(yōu)勢降低國家應(yīng)急物流成本開支。如2020年新冠肺炎疫情應(yīng)急救援就引入了物流企業(yè)參與疫情隔離點(diǎn)應(yīng)急救援物資的物流配送，為疫情防控做出了一定的貢獻(xiàn)。

4.2? 建立統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息平臺

建立統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息平臺可以提高應(yīng)急物流運(yùn)作效率。政府統(tǒng)一發(fā)布公共衛(wèi)生事件動態(tài)可以幫助應(yīng)急物流過濾不實(shí)消息，但是災(zāi)情的實(shí)時動態(tài)、應(yīng)急物流的工作進(jìn)展等都缺乏及時反饋，因此應(yīng)建立統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息平臺，不僅可以識別真實(shí)可靠的災(zāi)情消息，還可以進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控，實(shí)時分析和調(diào)度應(yīng)急物資的物流方案和資源分配，做出應(yīng)急方案的實(shí)施調(diào)整。通過應(yīng)急物流信息化平臺實(shí)現(xiàn)必要的信息交互，作為應(yīng)急物流指揮機(jī)構(gòu)和救援部門的溝通平臺，實(shí)時溝通指揮方案和救援實(shí)施情況和物資到達(dá)情況。利用先進(jìn)的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程跟蹤和優(yōu)化計(jì)算，實(shí)時關(guān)注運(yùn)輸車輛、救援物資的運(yùn)送狀態(tài)和定位，優(yōu)化應(yīng)急物資配送路線，避免出現(xiàn)物資供大于求的情況，造成不必要的浪費(fèi)。通過信息化平臺協(xié)同各方資源共同參與，如進(jìn)行志愿組織和志愿者的招募，參與應(yīng)急物資的清點(diǎn)和分發(fā)，提高物資利用效率。

4.3? 完善應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)建設(shè)

應(yīng)急物資儲備是應(yīng)急物流的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)建設(shè)是保障應(yīng)急物流高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要措施。完善我國應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)建設(shè)，不僅需要加強(qiáng)中央級救援物資儲備中心建設(shè)，還應(yīng)重視地方級救援物資儲備中心建設(shè)，形成中央地方上下聯(lián)動，垂直管理的戰(zhàn)略性應(yīng)急物資儲備倉庫，形成輻射全國的物資儲備保障體系。同時還應(yīng)加強(qiáng)物資信息管理系統(tǒng)的技術(shù)開發(fā)，詳細(xì)記錄每一批物資的到庫情況，運(yùn)用信息技術(shù)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)物資儲備量，減少人工核算的誤差，保證物資調(diào)配的高效性和準(zhǔn)確性。如運(yùn)用JIT（Just in Time）、快速響應(yīng)（QR）等技術(shù)，通過合理預(yù)測救災(zāi)物資需求量和實(shí)施救災(zāi)物資庫存的動態(tài)檢測，避免過高的庫存水平和儲存成本[5]。另外要加裝物資儲備量預(yù)警機(jī)制，全程監(jiān)控物資儲備量，進(jìn)行物資庫存不足的預(yù)警提醒，保證物資儲備量隨時處于充足狀態(tài)，不影響應(yīng)急物流的運(yùn)作效率。還可以嘗試引入企業(yè)合作，與企業(yè)簽訂物資的補(bǔ)給保障協(xié)議，保障應(yīng)急戰(zhàn)略物資的充足供應(yīng)，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理壓力的同時，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)的專業(yè)化管理。

4.4? 加強(qiáng)應(yīng)急物流法律體系建設(shè)

健全的應(yīng)急物流法律體系是應(yīng)急物流系統(tǒng)健康有序發(fā)展的前提條件。當(dāng)前我國應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急物流體系建設(shè)，一要形成明確的各部門權(quán)責(zé)和義務(wù)規(guī)范，規(guī)范應(yīng)急物流各部門機(jī)構(gòu)行為，既保證責(zé)任主體能夠行使一定的獨(dú)立決策權(quán)，對重大公共衛(wèi)生事件迅速做出反應(yīng)，保證應(yīng)急物流的執(zhí)行速度;又明確了處罰機(jī)制，規(guī)范權(quán)責(zé)部門的責(zé)任和義務(wù)，減少權(quán)責(zé)部門工作懈怠和失誤。二要建立儲備物資管理規(guī)章，規(guī)范物資管理流程，保障應(yīng)急物資流向和使用信息公開透明，杜絕物資丟失缺少的情況發(fā)生。如果物資丟失缺少的情況成為常態(tài)，會嚴(yán)重危害到應(yīng)急物流的實(shí)施效果，影響受災(zāi)人民的日常生活。一些重要稀缺物資的丟失甚至?xí)＜盀?zāi)生命安全。因此加強(qiáng)應(yīng)急物流法律體系建設(shè)刻不容緩。

5? 結(jié)? 論

應(yīng)急物流是重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，通過多方協(xié)調(diào)配合的進(jìn)行災(zāi)情防控的特殊物流活動，應(yīng)急物流的有效開展是降低生命財(cái)產(chǎn)損失和維護(hù)社會秩序的重要保證。目前我國應(yīng)急物流管理尚未成熟，只有不斷完善應(yīng)急物流法律體系、建立統(tǒng)一信息化平臺、物資儲備系統(tǒng)等管理措施，才能提高應(yīng)急物流的質(zhì)量和效率。相信隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，我國應(yīng)急物流管理將會逐漸完善和成熟。

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