多源流理論視角下的“雙一流”建設(shè)政策議程設(shè)置分析

包海芹，方伊凝

（北京理工大學(xué)教育研究院，北京100081）

統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)（簡稱“雙一流”建設(shè)），是新時期我國政府針對高等教育事業(yè)發(fā)展作出的重要戰(zhàn)略選擇。2015年10月24日，國務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，要求按照“四個全面”戰(zhàn)略布局和黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持以中國特色、世界一流為核心，加快建成一批世界一流大學(xué)和一流學(xué)科?！半p一流”建設(shè)是中國高等教育領(lǐng)域繼“211工程”和“985工程”之后的又一重大國家教育發(fā)展戰(zhàn)略。根據(jù)教育部發(fā)布的信息，首批國家“雙一流”大學(xué)名單共計137所，其中世界一流大學(xué)建設(shè)高校42所，世界一流學(xué)科建設(shè)高校95所。自“雙一流”建設(shè)方案發(fā)布以來，有關(guān)“雙一流”建設(shè)的研究逐漸增多，現(xiàn)有研究主要集中在“雙一流”建設(shè)的內(nèi)涵[1-2]、“雙一流”建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)[3]，以及推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的措施[4-5]等方面，而鮮有從政策過程的視角對“雙一流”建設(shè)政策議程設(shè)置過程進(jìn)行研究。本文運用多源流理論對“雙一流”建設(shè)政策議程展開分析，試圖從問題流、政策流和政治流三個層面深入分析“雙一流”建設(shè)政策出臺的原因，揭示該政策制定過程中各種因素的互動及其影響，加深對我國重大教育政策出臺過程的理解。

一、多源流理論及其適切性

（一）多源流理論的分析框架

政策過程涉及一系列隨著時間的推移而發(fā)展的復(fù)雜互動因素。以拉斯維爾等為代表的理性決策模型理論家認(rèn)為，公共政策是在對各種備選方案做出比較之后的最優(yōu)選擇。這一理論取向建立在完全理性的假設(shè)之下。但現(xiàn)實中很多組織，例如政府和大學(xué)等，都面臨著問題選擇偏好和技術(shù)不確定性等特點，因此并不能運用理性決策模型對此類組織的政策過程進(jìn)行解釋。多源流理論提供了一種模糊性條件下解釋政策過程的重要框架，該理論是由著名政策學(xué)者金登在“垃圾箱”模式的基礎(chǔ)上加以修改而提出。該理論彌補了此前一直為人所忽略的政策制定的前階段——議程設(shè)置的發(fā)展過程對整個政策制定的影響。它解釋了為什么是這個社會問題而不是其他問題得到?jīng)Q策者的關(guān)注從而進(jìn)入政府的議事日程。金登認(rèn)為這是由緊迫性的危機問題、政治生活中的重要事件、可供選擇的備選方案以及決策者和專家等因素共同決定的。他將上述因素歸納為問題流、政治流、政策流和政策行動者等基本概念?！皢栴}流”是指實際情況“怎么成為一個問題”，為什么有些問題能引起政府的注意而另一些問題不能。“政策流”是在一個共同體中產(chǎn)生的各種備選方案和政策建議，金登稱其為政策原湯。政策共同體主要包括研究人員、行政人員和利益集團(tuán)等。“政治流”是指行政或立法上的換屆、國民情緒、執(zhí)政黨意識形態(tài)、政治利益團(tuán)體的博弈等。三大源流平時互相獨立，當(dāng)三大源流在某一個關(guān)鍵點匯合的時候，政策之窗打開，政策被提上議程。政策之窗開啟通常是基于非常緊迫的問題或政治流中的重大事件，政策之窗打開的時機往往“稍縱即逝”，因此，參與者（主要是“政策企業(yè)家”）需要抓住這個機會，努力促成三源流的“耦合”，從而將公共問題推上議事日程。多源流理論自提出后就受到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。研究者將其運用于不同政策領(lǐng)域，并不斷對理論進(jìn)行修正和發(fā)展。例如，杜蘭特和迪爾基于該理論對美國聯(lián)邦政府的外交政策過程進(jìn)行了考察。他們認(rèn)為多源流理論除了適用于議程設(shè)置階段外，同樣適用于去解釋公共政策制定的全過程[6]。扎哈里爾迪斯將多源流理論框架運用到英國、法國的政策分析中，解釋了政策形成過程中的議程確定和決策過程，他還將政治流中的國民情緒、利益集團(tuán)、換屆整合為執(zhí)政黨的意識形態(tài)[7]。著名政策學(xué)者保羅·薩巴蒂爾認(rèn)為多源流理論能夠解決不同國家體制下議程確定和政策選擇過程中的問題[8]。

（二）多源流理論在本研究中的適切性

作為一種解釋政策過程的“中層理論”，多源流理論自引入中國后就被廣泛運用于對土地問題、住房問題和城市收容遣送等公共政策過程的研究。近年來我國學(xué)者也開始運用該理論分析教育政策議程設(shè)置過程。例如，吳會會等對《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》修訂過程的研究發(fā)現(xiàn)，民辦教育的發(fā)展之困、法案規(guī)則含混與法律沖突構(gòu)成問題流，分類管理的政策分歧與修法建議構(gòu)成政策流，政府話語和公眾反饋的相互影響構(gòu)成政治流[9]。張洋磊對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策議程的研究發(fā)現(xiàn)，在中國教育政策生產(chǎn)過程中，政策之窗的開啟是三大源流匯合的結(jié)果，但其與政治領(lǐng)袖的意志力和執(zhí)政黨的意識形態(tài)具有重要的關(guān)聯(lián)[10]。作為新時期我國政府的一項重大戰(zhàn)略部署，“雙一流”建設(shè)問題是如何被識別的？統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的政策方案是如何形成的？作為重要的政策參與者，高校、教育主管部門、公眾和媒體等政策行動者在推動“雙一流”建設(shè)議程設(shè)置中各自扮演了什么角色？對這些問題的解答，有助于我們深入了解“雙一流”建設(shè)政策產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯，從而進(jìn)一步完善和推進(jìn)政策實施進(jìn)程。多源流理論框架為解答上述問題，提供了一個合適的分析框架。

二、“雙一流”建設(shè)政策議程的多源流分析

（一）問題流分析

政策的產(chǎn)生與問題的存在直接相關(guān)，問題的識別對于政策議程的建立至關(guān)重要。問題流主要討論問題是如何被識別出來的。在多源流理論看來，問題的來源包括指標(biāo)的變化、焦點事件或突發(fā)危機、反饋和預(yù)算等，決策部門主要通過以上途徑和手段去察覺和了解實際情況，并據(jù)此識別和建構(gòu)政策問題。

1.指標(biāo)變化：我國大學(xué)與世界一流大學(xué)的差距

問題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)顯示問題的存在[11]85。中國自20世紀(jì)90年代明確提出建設(shè)世界一流大學(xué)的奮斗目標(biāo)，經(jīng)過“211工程”和“985工程”建設(shè)，我國高校在硬件建設(shè)、人才培養(yǎng)和科研成果等方面均取得了重要進(jìn)步，但距離世界一流大學(xué)的水平仍有較大差距。這種差距可以由各種大學(xué)排行榜數(shù)據(jù)變化直觀地反映出來。例如，在美國新聞與世界報道全球大學(xué)排行榜中，2012年中國只有27所大學(xué)入圍全球500強，進(jìn)入全球前100名大學(xué)數(shù)量更少，與美國、英國等國家的差距非常顯著[12]。在QS世界大學(xué)排名中，2013年和2014年連續(xù)兩年亞洲前5名的大學(xué)都分布在新加坡、中國香港、日本和韓國，中國內(nèi)地沒有一所大學(xué)進(jìn)入亞洲前5名[13]。根據(jù)上海交通大學(xué)發(fā)布的2010-2015年“世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名”顯示，我國大學(xué)排名處于前200位的學(xué)校數(shù)量有所上升，但整體上仍然沒有一所大學(xué)進(jìn)入世界頂尖大學(xué)（排名前20名）和世界一流大學(xué)（排名21-100名）的行列（如表1）。

表1 2010-2015年我國內(nèi)地高校在“世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名”中的情況

在三大排行榜中我國高校入選數(shù)量和名次都在逐步上升，高等教育整體辦學(xué)水平有了很大提升，但我國高校與世界一流大學(xué)仍然存在較為顯著的差距。這個現(xiàn)象很容易引起公眾、媒體和決策部門的關(guān)注，從而推動問題流形成與政策問題的識別。2014年5月，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師生座談會上發(fā)表的講話中提出，“要堅定不移地建設(shè)世界一流大學(xué)”。其后，有關(guān)中國大學(xué)排名的話題進(jìn)一步引起社會熱議，中國大學(xué)排名的百度搜索指數(shù)在2014年6月達(dá)到了高峰，這反映出媒體和公眾對建設(shè)世界一流大學(xué)這一問題的關(guān)注熱度不斷上升。

2.焦點事件：不同類型大學(xué)之間辦學(xué)經(jīng)費差距拉大

在議程設(shè)置過程中，單純的指標(biāo)在某些時候并不能引起人們足夠的注意，政策問題的建構(gòu)還需要其他焦點事件的推動。大學(xué)所獲得的經(jīng)費支持是衡量高等教育資源配置公平性的重要指標(biāo)。實施“分稅制”改革后，由于中央財政占總財政收入的比重上升而地方財政比重下降，相應(yīng)的由中央財政負(fù)擔(dān)的100多所部屬院校分配到的經(jīng)費明顯高于地方院校。而隨著高等教育重點建設(shè)工程的實施，部屬高校又通過“211工程”和“985工程”專項增加了財政資源，導(dǎo)致兩者之間的差距越來越大。據(jù)教育部的數(shù)據(jù)顯示，2009-2013年的五年間，政府撥付的全國高等院校科研經(jīng)費達(dá)到2647.69億元，但其中的72%被112所“211工程”“985工程”大學(xué)瓜分，而這部分大學(xué)只占中國各類高等院校的5%[14]。

高校辦學(xué)經(jīng)費差距問題作為一個焦點事件很快引起社會各界的高度關(guān)注。在2014年6月舉行的中西部高等教育發(fā)展論壇上，有學(xué)者明確指出：貴州大學(xué)在校生人數(shù)超過絕大多數(shù)“985工程”“211工程”大學(xué)，但自1949年至2012年的63年間中央財政對貴州大學(xué)的累計投入比不上浙江大學(xué)兩個月的投入[15]。同年11月，又有媒體發(fā)文列舉清華大學(xué)與西南石油大學(xué)科研總經(jīng)費中來自財政撥款的比重差距，指出兩者相差23倍之多[16]。隨后這一報道獲得多家媒體和網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載，進(jìn)一步將該事件暴露在公眾視野中。高校辦學(xué)經(jīng)費差距拉大作為一個客觀數(shù)據(jù)指標(biāo)，為決策部門提供了社會問題的數(shù)據(jù)反饋與直觀感知，而不同大學(xué)之間辦學(xué)經(jīng)費差距問題在公眾輿論中的發(fā)酵，很容易使人們意識到一流大學(xué)建設(shè)可能存在的問題和相關(guān)政策調(diào)整的必要性。這些均成為建構(gòu)政策問題的重要原因。

3.項目運行反饋：“985工程”和“211工程”反饋信息

界定某件事成為問題的第三個重要標(biāo)準(zhǔn)是反饋信息。項目運行是否按原定計劃進(jìn)行，出現(xiàn)哪些意料之外的后果，這些特定反饋信息會引起決策者的注意和對項目的重新審查?！半p一流”建設(shè)在很大程度上可以視為原來的“985工程”和“211工程”的某種延續(xù)，因此原項目反饋問題會成為問題識別的重要依據(jù)。根據(jù)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，“985工程”和“211工程”項目運行存在著身份固化、競爭缺失和重復(fù)建設(shè)等問題。身份固化是指由于缺乏相應(yīng)的退出機制，大學(xué)一旦入選“985工程”或“211工程”，其身份頭銜就被人為“固化”，客觀上造成高等院校被劃分為“三六九等”。身份固化也妨礙了不同大學(xué)之間的平等競爭，使一些表現(xiàn)優(yōu)秀的非“985工程”和“211工程”高校未能獲得重點建設(shè)。最后，入選“985工程”和入選“211工程”的大學(xué)在名單上存在重復(fù)，導(dǎo)致高等教育資源浪費問題。這些問題是決策者在政策制定之初沒有預(yù)料到的“非意圖結(jié)果”，如果不加以糾正，勢必會影響到我國高等教育強國戰(zhàn)略的實施進(jìn)程。上述項目運行中存在的問題被迅速反饋至決策部門，加速了“985工程”和“211工程”項目終止的進(jìn)程和“雙一流”建設(shè)政策問題的建構(gòu)。

（二）政策流分析

針對政策問題，社會中相關(guān)主體會形成各種政策建議。政策流主要關(guān)注議程設(shè)置中各方主體提出政策建議的活動，這些主體包括研究者、學(xué)者、利益集團(tuán)代表和政府官員等，統(tǒng)稱為政策共同體。在整個政策議程設(shè)置過程中，政策共同體中各方一般先闡述自己的思想和觀點，然后發(fā)起對政策建議的討論，以此“軟化”其他政策倡議者、公眾和決策者，使得自己的政策建議能夠被接受。由此，在政策“原湯”內(nèi)最終圍繞政策問題會產(chǎn)生一個漸進(jìn)的政策建議目錄，匯集一些合理的具備可行性的政策方案。這些政策方案雖然不是問題進(jìn)入政策議程的必要條件，但是加大了問題進(jìn)入政策議程的可能性。

1.學(xué)者和專家的建議

學(xué)者和專家因為其知識的專業(yè)性對備選方案的形成發(fā)揮重要影響。某一特定政策領(lǐng)域?qū)＜抑R和觀點的積累以及專家提出的政策建議都是促使政府政策備選方案形成的重要因素[11]16。學(xué)者和專家一般通過課題、論文、著作、學(xué)術(shù)會議等多種方式傳達(dá)學(xué)術(shù)主張和政策建議。以課題研究為例，全國教育科學(xué)“十五”規(guī)劃課題“建設(shè)世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)的途徑與模式研究”指出，一些國家為激勵高等學(xué)校的發(fā)展，在資助“一流大學(xué)”建設(shè)時均引入了競爭性資助機制[17]。全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃課題“中國躋身世界一流大學(xué)的建設(shè)方略研究”指出，建設(shè)“世界一流大學(xué)”的戰(zhàn)略是一項嚴(yán)密的、系統(tǒng)的計劃，有選擇地重點建設(shè)有限學(xué)科是一項重要戰(zhàn)略[18]。這些課題研究成果和建議均在一定程度上得到學(xué)界和政府主管部門的重視。此外，研究者還通過獨立發(fā)文等方式提出建設(shè)一流大學(xué)的建議。例如，陳學(xué)飛教授發(fā)文指出，“985工程”的政策目標(biāo)較為模糊且實現(xiàn)目標(biāo)的代價難以計算，政府能在多長時間內(nèi)持續(xù)支持存在不確定性[19]。邱均平等對中國高校進(jìn)入ESI排行的學(xué)科進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，2006-2013年“985工程”高校進(jìn)入ESI排行的學(xué)科數(shù)和學(xué)校數(shù)都在增加，但整體而言我國仍然缺乏世界頂尖大學(xué)和學(xué)科[20]。學(xué)術(shù)界關(guān)于一流大學(xué)建設(shè)問題的研究和探討，不僅加深了政策共同體對建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科問題的共識，也為政府提出“雙一流”建設(shè)方案提供了重要“思想”源流。

2.利益聯(lián)盟的推動

在政策流中，當(dāng)參與者識別問題或者選定某些政策建議時，他們主要通過說服來達(dá)成共識。在我國一流大學(xué)建設(shè)的歷史變遷過程中，一些重點大學(xué)形成了擁護(hù)一流大學(xué)建設(shè)的利益聯(lián)盟。它們通過舉辦學(xué)術(shù)活動表達(dá)自己的意見，通過參加會議、開設(shè)論壇、開展調(diào)查研究等方式對政策制定者和公眾進(jìn)行說服，為一流大學(xué)建設(shè)備選方案形成及進(jìn)入政策議程提供可能性。以由清華大學(xué)、北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等9所第一批“985工程”大學(xué)組成的“C9大學(xué)聯(lián)盟”為例，自2003年起該聯(lián)盟每年召開一次“一流大學(xué)建設(shè)研討會”，圍繞一流大學(xué)建設(shè)的財政體制、大學(xué)責(zé)任、發(fā)展戰(zhàn)略、治理機制等問題（見表2）進(jìn)行探討，并提出我國建設(shè)世界一流大學(xué)的可能方案。例如：第八屆研討會提出“世界一流大學(xué)建設(shè)的中國模式”概念，認(rèn)為一流大學(xué)的建設(shè)要注重中國模式，突出中國特色[21]；第十二屆研討會提出一流大學(xué)建設(shè)需要促進(jìn)競爭，提高質(zhì)量，轉(zhuǎn)變政府投入模式等[22]。這些政策建議經(jīng)由研討會的交流和傳播在政策共同體內(nèi)外取得共識。同時，從2004年開始，研討會每年邀請中央政府相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)參加，與高校學(xué)者共同探討中國一流大學(xué)建設(shè)的問題及對策。通過會上和會下交流等途徑，聯(lián)盟高校努力使自己的政策建議獲得政府官員的采納，這是使政策議案獲得認(rèn)可的重要一步。

表2 2003-2014年“一流大學(xué)建設(shè)系列研討會”的主題

3.國內(nèi)外高水平大學(xué)建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

國內(nèi)外高水平大學(xué)建設(shè)的經(jīng)驗也構(gòu)成了“雙一流”建設(shè)的政策源流之一。例如，國際學(xué)科排名中通常采用ESI指標(biāo)分學(xué)科對大學(xué)學(xué)術(shù)水平和影響力進(jìn)行評價。2010年后國內(nèi)一些重點大學(xué)在制定發(fā)展規(guī)劃時也注重按照ESI指標(biāo)分析本校共有多少學(xué)科排名進(jìn)入ESI全球前1%，以此來衡量學(xué)校的學(xué)科實力。在“985工程”二期驗收會上，教育部副部長陳希明確指出，ESI指標(biāo)是衡量大學(xué)的學(xué)科是否進(jìn)入世界前一百名的重要依據(jù)，此觀點在與會高校和學(xué)者中產(chǎn)生了廣泛共鳴。事實上，ESI指標(biāo)強調(diào)大學(xué)學(xué)科排名進(jìn)入世界前列的思路，與我國高等教育重點學(xué)科建設(shè)的思路具有一定的契合之處。我國《國家重點學(xué)科建設(shè)與管理暫行辦法》提出的學(xué)科建設(shè)目標(biāo)是“一批學(xué)科總體水平處于國內(nèi)同類學(xué)科前列，部分學(xué)科達(dá)到國際同類學(xué)科水平”。2011年頒布的《關(guān)于實施高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃的意見》也以學(xué)科而非學(xué)校為主實施創(chuàng)新能力提升計劃。這些國內(nèi)外學(xué)科評價和建設(shè)思路都將學(xué)科發(fā)展和學(xué)科排名納入政策考量，強調(diào)應(yīng)以學(xué)科而非整體高校為主，面向各類高校，實施重點建設(shè)。這些新做法也為解決原來以學(xué)校為主建設(shè)的身份固化問題提供了新的思路。

（三）政治流分析

政治流主要涉及社會輿論、利益團(tuán)體博弈、選舉結(jié)果、政黨或意識形態(tài)等因素的變化。政治流發(fā)展對于議程具有強大的影響，一些新的項目可能因此而變得重要，而一些舊的項目則可能因此被束之高閣[11]137。在“雙一流”建設(shè)議程設(shè)置中，執(zhí)政黨的施政理念和高等教育發(fā)展規(guī)劃、公眾和媒體的推動以及利益團(tuán)體的博弈等構(gòu)成了強有力的議程建立推動因素。

1．執(zhí)政黨理念和教育規(guī)劃

在公共教育問題納入議程的過程中，政府只有持積極鼓勵和促使其產(chǎn)生的態(tài)度，教育問題才能較為順利地成為教育政策問題[23]。新中國成立后，黨和政府在高等教育領(lǐng)域一直貫徹重點建設(shè)的理念，堅持“沒有重點就沒有政策”的方針[19]，積極扶持重點大學(xué)建設(shè)。1954年，教育部決定將北京大學(xué)和清華大學(xué)等6所大學(xué)設(shè)為全國重點大學(xué)；1959年，重點大學(xué)數(shù)量擴(kuò)大到16所；1960年，重點大學(xué)數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大至44所。20世紀(jì)90年代后中央政府先后提出了“211工程”和“985工程”，集中有限的教育資源建設(shè)若干所具有世界一流水平的大學(xué)。從上述歷屆政府實施的高等教育重點建設(shè)項目可以看出，黨和政府對一流大學(xué)建設(shè)問題一直持積極支持的態(tài)度，這提高了“雙一流”建設(shè)政策方案提上政府議程的可能性。2010年，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》指出，到2020年我國要建成一批國際知名、有特色、高水平的高等學(xué)校，若干所大學(xué)達(dá)到或接近世界一流大學(xué)水平。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。中央政府將創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，深入推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。上述新形勢和任務(wù)對高等教育提出了更高的要求。沒有世界頂尖的高等教育，就不可能產(chǎn)生具有世界競爭力的人力資源，也不可能產(chǎn)生奠定國家比較優(yōu)勢的科技創(chuàng)新成果?？梢?，建設(shè)世界一流大學(xué)是新時期政府在教育領(lǐng)域的重點發(fā)展規(guī)劃，是國家實施創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要組成部分。

2.國民情緒的變化

在政治流中正沿著某些共同路線思考的國民情緒是一個不可忽視的推動因素。國民情緒是一種存在于大多數(shù)民眾之中的思想傾向或輿論導(dǎo)向，其變化對政策議程和政策結(jié)果具有重要影響。政策制定者對國民情緒的感知不僅能夠促進(jìn)一些項目提上政府議事日程，提高其在議程中的地位，而且也可以抑制其他項目上升到議程的重要位置，或?qū)⑵渫葡虿幻黠@的位置。[11]138。2014年以來，圍繞如何建設(shè)世界一流大學(xué)，“985工程”“211工程”存廢等問題的公眾討論逐漸增多且趨向公開化。2014年11月，人民網(wǎng)發(fā)文，細(xì)數(shù)“985工程”和“211工程”建設(shè)造成的就業(yè)歧視、學(xué)校等級劃分、高校經(jīng)費差異過大等問題[24]。同月，《新京報》的調(diào)查顯示，43%的網(wǎng)友認(rèn)為應(yīng)該廢除“211工程”和“985工程”，只有18%的網(wǎng)友持繼續(xù)支持態(tài)度[25]。以此為契機，公眾關(guān)于一流大學(xué)建設(shè)問題展開了新一輪熱烈討論，如關(guān)于“一流大學(xué)建設(shè)”和“一流學(xué)科建設(shè)”的關(guān)系，“一流大學(xué)”與“985工程”“211工程”的關(guān)系，如何推進(jìn)中國一流大學(xué)建設(shè)等問題成為討論焦點。國民情緒總體傾向于廢除“211工程”和“985工程”，公眾輿論借助報紙、網(wǎng)絡(luò)、期刊等多種形式的傳播發(fā)酵，使一流大學(xué)建設(shè)問題的受關(guān)注度不斷上升。這種公眾氣氛在促使政府反思項目運行的同時，也降低了后續(xù)按照原方式建設(shè)“985工程”的可能性。面對公眾輿論壓力，2014年年底，教育部主管領(lǐng)導(dǎo)在省部共建地方高校工作會上做出明確回應(yīng)，“今后國家重大項目將會在支持范圍、遴選條件等方面對地方高校一視同仁，破除‘211’、‘985’等身份壁壘，更加注重績效評價?！盵26]

3.轉(zhuǎn)型期的利益博弈

在政策流中，共識主要是通過說服而達(dá)成，而在政治流中，參與者主要是通過討價還價來達(dá)成共識。不同利益群體之間力量的平衡可以緩解變革的進(jìn)程，而當(dāng)他們之間處于利益不平衡時，就會加速變革的進(jìn)程，將政策問題擺在更突出的位置。改革開放以來，在高等教育領(lǐng)域，由于各院校原有基礎(chǔ)、教育財政撥款和資源分配等差異的存在，“211工程”“985工程”院校逐漸成為強勢利益團(tuán)體，而非“211工程”和“985工程”高校則成為弱勢群體。進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于資源分配不均及所帶來的附帶效應(yīng)，高校之間辦學(xué)經(jīng)費差距不斷拉大，強勢群體和弱勢群體開始進(jìn)行利益博弈，一方想打破現(xiàn)有的制度規(guī)則獲得更多利益，另一方則全力維護(hù)現(xiàn)有資源。雙方博弈的結(jié)果就是，在不危及原有利益分配格局下，給弱勢大學(xué)和學(xué)科讓渡一定的利益?！半p一流”建設(shè)方案通過實施一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)同時推進(jìn)的思路，兼顧了原來重點建設(shè)大學(xué)利益，也給弱勢高校發(fā)展提供了機會，同時還通過“績效管理、動態(tài)支持”等機制，打破了原先高校身份固化的局面，實現(xiàn)了新的利益均衡。從這個角度看，“雙一流”建設(shè)是強勢和弱勢高校在教育經(jīng)費和資源分配上博弈的結(jié)果。

（四）三源流的匯聚

問題流、政策流和政治流每一條源流都有各自的作用和功能，任何單一源流都不能對政策過程起決定性作用。三個源流平時相互平行運行，只有三個源流在某個關(guān)鍵時間點上匯合，“政策之窗”開啟，議題才能順利進(jìn)入政策制定程序。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，多次對教育工作做出重大戰(zhàn)略部署。2014年5月4日，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師生座談會上明確提出：“黨中央作出了建設(shè)世界一流大學(xué)的戰(zhàn)略決策，我們要朝著這個目標(biāo)堅定不移前進(jìn)。中國的世界一流大學(xué)，必須有中國特色。沒有特色，跟在他人后面亦步亦趨，依樣畫葫蘆，是不可能辦成功的?！盵27]習(xí)近平總書記五四講話表明了中央政府對建設(shè)中國特色世界一流大學(xué)高度重視，這事實上相當(dāng)于打開了一扇有利的“政策之窗”。此時是新政策獲得關(guān)注和接納的“關(guān)鍵”時刻，也是政策方案進(jìn)入政策制定程序的最佳時機。在此背景下，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委和相關(guān)高校等政策行動者趁勢而上，貫徹落實總書記講話精神，將“雙一流”建設(shè)方案順利提上政府的議事日程。首先，由教育部、財政部、發(fā)改委等政府部門牽頭研究制定新的世界一流大學(xué)建設(shè)方案。這些部委前期已進(jìn)行了充分調(diào)研，吸納了各項研究成果和建議，從已有的政策源流中選擇了統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的新方案。其次，緊接著便由國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組正式向中央提交了“雙一流”建設(shè)方案。2015年，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第15次會議審議通過了該方案。2017年1月，教育部、財政部和國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》；9月，世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單正式公布?？梢?，在“雙一流”建設(shè)方案出臺過程中，政策之窗是由政治流中的重大事件開啟。在這一關(guān)鍵時刻，由多個政府部門人員所組成的“政策企業(yè)家”通力合作，將政策流、問題流和政治流相匯合并推進(jìn)議題進(jìn)入政府政策制定程序（如圖1）。

圖1 “雙一流”建設(shè)政策議程的多源流模型

三、結(jié)論和討論

本文運用多源流理論對我國“雙一流”建設(shè)政策議程設(shè)置過程進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，“雙一流”建設(shè)政策的出臺是在我國特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展階段，建設(shè)世界一流大學(xué)的問題流、政策流和政治流相互作用，政策參與者積極互動等一系列內(nèi)外部因素綜合作用的結(jié)果。

在問題流中，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時代，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨升級轉(zhuǎn)型的新形勢，這就對國家創(chuàng)新提出了新需求，創(chuàng)新型國家和世界一流大學(xué)建設(shè)的重要性再一次凸顯。但是，根據(jù)現(xiàn)實指標(biāo)，我國高校與世界一流大學(xué)辦學(xué)水平之間還存在較大差距。同時，“211工程”和“985工程”的運行雖然在一定程度上使中國高校整體實力得以提升，但也給整個高等教育生態(tài)圈帶來競爭缺失、身份固化和重復(fù)建設(shè)等問題。這些問題在2010年以后愈加突出，學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費差距不斷拉大、教育資源配置不公等現(xiàn)象，引發(fā)了公眾對“985工程”和“211工程”存廢問題的持續(xù)爭論。

針對政策問題，社會各方和政策共同體會形成各種政策建議，從而匯集成政策流。一方面，關(guān)于我國一流大學(xué)建設(shè)的理論和實證研究越來越多，其中一些研究指出原來的重點建設(shè)項目實施并沒有像預(yù)期中那樣迅速縮小中國高校與世界一流大學(xué)的差距，這種結(jié)論會喚醒政策制定者修改和完善原有建設(shè)方案的意識。另一方面，一些新的思想和主張此起彼伏，相互磨合和碰撞，“有選擇地重點建設(shè)有限學(xué)科”逐漸獲得了多數(shù)認(rèn)同，為政府實施新的重點建設(shè)方案提供了重要思路。這一思路最終演化為“建設(shè)一流學(xué)科”的政策建議。它突破了之前學(xué)校整體建設(shè)思路，為那些未能進(jìn)入“985工程”和“211工程”建設(shè)行列，而自身某些學(xué)科有望進(jìn)入世界排名前列的高校提供了機會，從而消解了“985工程”和“211工程”所造成的身份固化問題。在兼顧多方利益的前提下，統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)方案逐漸成為有利的備選方案進(jìn)入決策者的視野。

在政治流中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央自十八大以來，著眼統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，開辟了治國理政的新境界。這為新政策的出臺奠定了良好的“政治氛圍”，也為政策共同體提出“雙一流”建設(shè)方案提供了重要契機。國民情緒變化和利益團(tuán)體的博弈等，也都傾向于取消傳統(tǒng)的“985工程”和“211工程”建設(shè)思路。在這種情況下，以教育部為首的多部委聯(lián)合互動，協(xié)力推動“雙一流”建設(shè)方案進(jìn)入政府議事日程。更重要的是，來自各部委的政策行動者抓住了習(xí)近平總書記“五四講話”所創(chuàng)造的政策窗口期，及時促成了問題、政策和政治三個源流的融合。

政策制定者通常要面對不斷變化的環(huán)境，決策的結(jié)果通常不是個人可以控制的。在這種情況下，多源流理論為我們提供了理解和解釋“雙一流”建設(shè)政策制定過程的有效框架。它揭示了“雙一流”建設(shè)政策出臺過程中國家規(guī)劃、執(zhí)政黨理念、新聞媒體、專家學(xué)者以及社會大眾等因素的互動及其影響，揭示了問題為什么能夠以及怎樣被納入政策議程的原因及其發(fā)展過程。當(dāng)然，本文在研究中忽略了地方政府的參與以及作為弱勢群體的地方高校等在決策過程中的參與，這在一定程度上也會影響多源流理論對“雙一流”政策效果的預(yù)測作用。同時，從研究方法的角度來看，多源流理論中的一些概念例如國民情緒、執(zhí)政黨的意識形態(tài)等難以被度量，這就決定了使用這一分析框架所做的分析和檢驗大都基于定性的分析，這可能會影響本研究的精確性。