城市更新“劃底線”

鄭智維

北京東五環(huán)外一處城市空地。圖/趙慧

舊廠房華麗轉(zhuǎn)身，老舊街巷基礎(chǔ)設(shè)施迎來改造，閑置場地被改造為公共空間……

近年來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，截至2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。與此同時，城市更新也在加快推進。

然而，在城市更新過程中，有些地方存在大拆大建現(xiàn)象，側(cè)重房地產(chǎn)開發(fā)，打造中看不中用的地標，甚至貪大媚洋求怪，破壞了城市的歷史記憶和具有歷史價值的建筑。

8月30日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式印發(fā)《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》。

“舊改終于告別了急風暴雨般的大拆大建，走向和風細雨般的城市更新?！睆V東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說。

城鎮(zhèn)化中后期

步入城鎮(zhèn)化中后期階段，城市發(fā)展開始面臨新的問題和形勢。例如，城市也面臨開發(fā)漸趨飽和、土地資源日益稀缺的現(xiàn)狀。

“十四五”規(guī)劃明確提出，實施城市更新行動。今年3月，“城市更新”，首次寫入政府工作報告。

目前，北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津等多地在城市層面的“十四五”規(guī)劃綱要中提出，要實施城市更新行動。

所謂城市更新，是指為改善城市人居環(huán)境、傳承城市歷史文脈、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高城市土地效率、促進城市功能發(fā)揮和保障城市公共利益等，對城市破舊、低效、危險的存量建設(shè)進行整治改善、盤活利用和活化提升的活動。

實施城市更新行動，對全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需求、促進城市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展意義巨大。

然而，一些地方在推進城市更新過程中出現(xiàn)計劃大規(guī)模拆除舊城舊區(qū)、大規(guī)模砍老樹等有悖初衷的傾向。

值得注意的是，城市更新不是淺層次的建筑物更新迭代，更包含著全人群多元需求，兼顧居住條件改善、歷史風貌保護、城市功能提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等復合性功能。

“過去，經(jīng)濟建設(shè)、大項目上馬對空間的訴求太強烈?！崩钣罴握f，城市外延擴張受約束時，就想到對老城區(qū)大拆大建，這樣就可以給大項目、房地產(chǎn)、城市地標騰出空間?！氨澈笸堑禺a(chǎn)發(fā)展、固定資產(chǎn)投資，經(jīng)濟增長和城市政績?！?h3>房企的必爭之地

從土地供應(yīng)方面看，主城將以城市更新為主，原則上以修繕保護為主，控制主城城市天際線，控制容積率，非必要不得新建，新建需要報批。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷表示，實施城市更新行動，要由過去大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。

對于房企而言，城市更新不僅是土地來源之一，也是重要的利潤增長點。將城市更新作為企業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略布局已成為多數(shù)企業(yè)的共識。

對房地產(chǎn)業(yè)而言，行業(yè)已從增量市場逐步向存量市場轉(zhuǎn)變，城市更新既能降低拿地成本，又能拓寬獲地渠道，已然成為房企的必爭之地。

克而瑞統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，百強房企中已有約47%的企業(yè)涉足城市更新領(lǐng)域，其中排名前五十的房企涉足占比超六成。

在拿地方面，由于2021年上半年全國重點22城實施“雙集中”土地供應(yīng)新政，激烈的競爭導致企業(yè)利潤空間過低。排名前十的房企紛紛調(diào)整拿地策略，放緩了在公開市場的拿地節(jié)奏。

然而，地產(chǎn)導向的城市更新推動城市空間重構(gòu)的同時，也產(chǎn)生了公共利益受損等一系列問題。如何平衡歷史風貌保護、經(jīng)濟效益和民生改善，是城市更新過程中需要面對的問題。

“城市更新的工作剛剛起步。”黃艷表示，下一步將推進城市更新試點，探索城市更新的方法路徑，推出一批示范項目，積極、妥善、有序地實施城市更新行動。

劃出“底線”

“要控制大規(guī)模拆除。在老城區(qū)中，除違法建筑和經(jīng)過專業(yè)機構(gòu)鑒定為危房的，不能夠大規(guī)模、成片、集中地拆除現(xiàn)有建筑?！?/p>

這條規(guī)定也規(guī)范了很多企業(yè)參與城市更新的行為，至少亂拆除的行為面臨約束。這一點在近期住建部的城市更新政策中有所體現(xiàn)。

事實上，有些國家的舊城區(qū)格局和城市特色風貌可保持幾十年甚至數(shù)百年不變。需要更新時，對一小塊局部區(qū)域進行修補、織補。

8月31日，國新辦召開新聞發(fā)布會，住建部在答記者問時劃定了城市更新的4條底線。

除了控制大規(guī)模拆除外，還控制大規(guī)模增減。該內(nèi)容對房企等項目開發(fā)形成了約束，也和大拆的紅線形成了呼應(yīng)，沒有大建的空間，勢必也會抑制房企大拆的沖動。

通過立法方式，有助于保障多方主體權(quán)益。本次劃出的底線強調(diào)，在城市更新中要尊重居民意愿。這意味著，城市更新要以人為本，要多推廣就地就近安置的模式，真正促進城市更新深入人心。

此外，城市更新和租賃市場有關(guān)聯(lián)。易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進認為：“本次提出要在城市更新中也注意租金的穩(wěn)定，有利于防范在城市更新中因為不正確的工作方式導致租房成本增加?！?/p>