“新安江模式”下的流域生態(tài)補(bǔ)償 可持續(xù)投入機(jī)制研究

彭玉婷

摘? 要：“新安江模式”是全國(guó)首個(gè)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獙?shí)踐成果。而補(bǔ)償資金是水源地生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的關(guān)鍵。本文通過(guò)剖析當(dāng)前安徽省新安江流域生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制中存在的問(wèn)題，提出構(gòu)建市場(chǎng)化多元化的資金制度，及穩(wěn)定的可持續(xù)投入機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新安江模式? 生態(tài)補(bǔ)償? 投入機(jī)制

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償作為全國(guó)首個(gè)跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，自2012年正式啟動(dòng)以來(lái)，三輪試點(diǎn)工作取得了豐碩成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實(shí)踐成果——“新安江模式”。在新安江流域水質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步提升后，已進(jìn)入共建新安江——千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)的新階段，致力于“堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”。而補(bǔ)償資金是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵，是流域生態(tài)補(bǔ)償中各利益相關(guān)者關(guān)注的核心。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)效穩(wěn)定運(yùn)行，推進(jìn)新安江——千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)流域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，亟需構(gòu)建市場(chǎng)化多元化的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，完善生態(tài)補(bǔ)償資金制度，建立穩(wěn)定的可持續(xù)投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從政府推動(dòng)向市場(chǎng)推動(dòng)轉(zhuǎn)變，從綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化。

一、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源現(xiàn)狀

上游水源地在市場(chǎng)化多元化資金機(jī)制方面進(jìn)行了積極探索，資金渠道不斷拓寬，資金規(guī)模有所增加?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源主要渠道：一方面是政府資金——生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)即生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)專項(xiàng)資金。該資金來(lái)源于中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付和兩省地方財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付，但中央財(cái)政資金從第二輪開(kāi)始退坡，到第三輪完全撤出。2010—2019年，中央財(cái)政及皖浙兩省共計(jì)撥付試點(diǎn)專項(xiàng)補(bǔ)償資金45.9億元，其中，中央財(cái)政20.5億元，浙江11億元，安徽14.4億元。此外，還有省市縣（區(qū)）各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼。另一方面是政府資金與市場(chǎng)資金相結(jié)合。一是黃山市創(chuàng)新性地成立了新安江綠色發(fā)展基金，由市信投集團(tuán)、國(guó)開(kāi)證券有限責(zé)任公司與中非信銀（上海）股權(quán)投資管理有限公司共同設(shè)立，基金規(guī)模20億元，其中新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)資金4億元，國(guó)開(kāi)證券募集資金16億元;二是政府和社會(huì)資本合作的公共服務(wù)PPP模式，如黃山市農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目和農(nóng)村生活垃圾治理PPP項(xiàng)目等。另外，政府利用融資模式的亞行貸款新安江綜合治理融資項(xiàng)目。

從資金來(lái)源渠道可以看出，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償資金是以政府資金和財(cái)政資金為主導(dǎo)，這一補(bǔ)償模式為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利實(shí)施提供了重要保障，但同時(shí)也缺乏長(zhǎng)效性和穩(wěn)定性，生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制亟待創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。

二、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）資金供需缺口較大

截至2020年4月，黃山市新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目累計(jì)完成投資177.6億元，上游獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金與生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際投入相比，相差甚遠(yuǎn)。從資金供給看，由于缺乏定價(jià)依據(jù)、水權(quán)不明晰和法律制度不健全，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。從資金需求看，隨著水環(huán)境質(zhì)量提升，生態(tài)效益的增速放緩，邊際效益治理成本增加，加上考核標(biāo)準(zhǔn)不斷提高又增加了治理難度和成本，資金供需矛盾不斷加劇。

（二）資金籌集渠道單一

試點(diǎn)工作進(jìn)入第二輪后，水源地黃山市創(chuàng)設(shè)了新安江綠色發(fā)展基金，拓展了資金來(lái)源渠道。但其資金仍主要來(lái)自于財(cái)政資金和國(guó)有資本，撬動(dòng)社會(huì)資本有限;監(jiān)管嚴(yán)格、使用范圍受限;種子基金多投放到市外，對(duì)本地發(fā)展支撐仍不夠。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償以政府資金為主的模式，不能滿足巨大的資金需求，造成上游地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，增加了資金來(lái)源不穩(wěn)定性，同時(shí)影響補(bǔ)償資金使用效率和生態(tài)治理項(xiàng)目的可持續(xù)性。

（三）生態(tài)補(bǔ)償范圍偏窄

生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t之一是“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償;誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受償”，補(bǔ)償資金應(yīng)依據(jù)生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)程度在政府、企業(yè)、居民之間進(jìn)行合理分配。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償其實(shí)際運(yùn)行仍停留在政府補(bǔ)償階段，實(shí)行的是項(xiàng)目化管理和建設(shè)。直接補(bǔ)償?shù)狡髽I(yè)和居民的資金占比較低，沿岸居民因環(huán)境整治和禁漁期，致富途徑受限。市場(chǎng)化的補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制不健全，未充分體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值，生態(tài)服務(wù)提供者的利益未得到合理保障，造成社會(huì)參與積極性不高，生態(tài)保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力不足。

（四）不同類型補(bǔ)償資金缺乏統(tǒng)籌性

試點(diǎn)資金主要用于農(nóng)村面源污染、截污工程、工業(yè)點(diǎn)源污染治理、生態(tài)修復(fù)工程等項(xiàng)目建設(shè)。上游的森林保護(hù)對(duì)涵養(yǎng)水源具有重要作用，但流域生態(tài)補(bǔ)償中并未涉及。公益林、退耕還林等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高的程度主要依據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政能力。上游黃山市公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年18元/畝，低于省內(nèi)的馬鞍山和安慶，與浙江淳安縣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)（每年45元/畝）的差距更大?！八薄傲帧钡炔煌Y源要素、不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償資金未統(tǒng)籌整合，缺乏整體性和系統(tǒng)性，不利于發(fā)揮政策的集成效應(yīng)。

（五）缺乏長(zhǎng)效穩(wěn)定的資金來(lái)源機(jī)制

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水質(zhì)考核達(dá)標(biāo)情況、補(bǔ)償主體意愿等，不包括水量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏科學(xué)論證。皖浙兩省關(guān)于協(xié)議簽訂的談判過(guò)程復(fù)雜，且相關(guān)利益主體（如企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人）及第三方參與程度較低，造成資金來(lái)源缺乏長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。現(xiàn)有補(bǔ)償方式以“輸血式”補(bǔ)償為主，“造血式”補(bǔ)償少，上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響，與下游地區(qū)的差距日益擴(kuò)大，上下游地區(qū)間生態(tài)保護(hù)義務(wù)與受益權(quán)利不對(duì)等，不利于全流域和諧與可持續(xù)發(fā)展，亟待探索共享共贏的穩(wěn)定投入機(jī)制。

新安江流域治理仍未建立起一套較為長(zhǎng)效穩(wěn)定的可持續(xù)投入機(jī)制，面對(duì)日益增長(zhǎng)的流域生態(tài)保護(hù)資金需求，以及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中存在的困境，亟需構(gòu)建市場(chǎng)化多元化的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，吸引企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等全社會(huì)主體的共同參與，以增強(qiáng)投入機(jī)制的穩(wěn)定性和靈活性，提升補(bǔ)償資金使用效率，保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的利益，調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)主體的積極性。

三、構(gòu)建新安江流域生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)投入機(jī)制的路徑

建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的可持續(xù)投入機(jī)制，應(yīng)踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，著力培育綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)水資源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，建設(shè)綠色金融和資本市場(chǎng)，吸引社會(huì)力量支持，推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，多措并舉，更好地為新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供資金保障，引導(dǎo)流域上下游地區(qū)走向合作共贏，實(shí)現(xiàn)全流域的高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

（一）建立流域上下游協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

跨界流域治理涉及上下游地區(qū)多樣化主體的廣泛利益，區(qū)域協(xié)調(diào)難度較大。應(yīng)積極爭(zhēng)取中央?yún)f(xié)調(diào)，建立新安江流域管理機(jī)構(gòu)，形成穩(wěn)定的流域生態(tài)補(bǔ)償管理、協(xié)商、運(yùn)行機(jī)制，機(jī)構(gòu)人員由中央政府、兩省的省市縣級(jí)政府部門人員構(gòu)成，并充分吸納企業(yè)、農(nóng)戶等利益相關(guān)者代表，及第三方專業(yè)人士等多元化主體參與，在建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)評(píng)測(cè)方法、生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)督管理制度等方面發(fā)揮作用。依據(jù)“山水林田湖草”生態(tài)系統(tǒng)的整體性、統(tǒng)一性，充分發(fā)揮安徽省新安江流域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議制度的作用，與河長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制工作機(jī)制相結(jié)合，推進(jìn)不同資源、不同領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償資金的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和整合。

（二）建立流域水排污權(quán)交易市場(chǎng)

我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)建立排污權(quán)有償使用和交易制度，提出積極推動(dòng)跨區(qū)域排污權(quán)交易，在同一流域內(nèi)推動(dòng)水污染排污權(quán)交易。在黃山市啟動(dòng)新安江流域水排污權(quán)交易的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極爭(zhēng)取向下游推廣，建立跨界水排污權(quán)交易機(jī)制。設(shè)置政府調(diào)控與市場(chǎng)交易協(xié)同模式，發(fā)展排污權(quán)一級(jí)和二級(jí)交易市場(chǎng)，允許排污權(quán)在上游排污企業(yè)內(nèi)部、上下游排污企業(yè)間根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)全流域污染控制的同時(shí)，注重流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓δ堋?/p>

（三）征收水資源附加稅

跨流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的利益主體較多，包括中央政府、流域上下游地方各級(jí)政府、行政部門管理者、上下游企業(yè)、上下游農(nóng)戶等。應(yīng)明確界定水權(quán)，厘清各級(jí)利益相關(guān)者，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償;誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受償”的原則，將各級(jí)政府、國(guó)企、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)人等多元受益者納入補(bǔ)償主體中，補(bǔ)充補(bǔ)償資金來(lái)源。千島湖是杭州市的飲用水水源地，可從新安江水庫(kù)發(fā)電站、下游企業(yè)、市民等水用戶，根據(jù)用水量、用水性質(zhì)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，從自來(lái)水費(fèi)中收取一部分水資源保護(hù)稅，列為一項(xiàng)專項(xiàng)資金來(lái)源，資金在新安江上游地區(qū)之間按一定比例分配。

（四）大力發(fā)展綠色金融

一是建立省級(jí)綠色發(fā)展基金。重慶、河南等省市已設(shè)立了綠色發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)投資基金。2020年7月，國(guó)家在上海設(shè)立了國(guó)家綠色發(fā)展基金。安徽省應(yīng)適時(shí)設(shè)立省級(jí)綠色發(fā)展基金，充分發(fā)揮省財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，采用股權(quán)投資、基金注資等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本流向生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，重點(diǎn)投向生態(tài)功能區(qū)、水源地等。二是杭州與黃山兩市以“飛地模式”共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建立專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，主要投向?yàn)閳@區(qū)內(nèi)符合一定條件的綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)，激發(fā)綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)水源地生態(tài)保護(hù)投入和收益的良性循環(huán)。三是積極探索發(fā)展信托基金。借鑒浙江“善水基金”和“千島湖水基金”的經(jīng)驗(yàn)，將信托基金模式向上游水源地推廣。引入慈善信托架構(gòu)，與公益基金會(huì)合作，農(nóng)民將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等以財(cái)產(chǎn)權(quán)信托方式委托信托公司集中管理，獲得生態(tài)補(bǔ)償金，基金同時(shí)吸納社會(huì)資本，支持流域生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一模式可以讓農(nóng)民獲到實(shí)實(shí)在在的利益，反哺地區(qū)經(jīng)濟(jì)，是構(gòu)建長(zhǎng)效穩(wěn)定的投入機(jī)制的重要途徑。四是利用綠色信貸、綠色金融債券等市場(chǎng)化融資手段，繼續(xù)爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)以及世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融組織的支持，支持水源地有條件的生態(tài)環(huán)保企業(yè)運(yùn)用債務(wù)融資工具進(jìn)行市場(chǎng)融資。

（五）探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，依托優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，發(fā)展由生態(tài)服務(wù)消費(fèi)者付費(fèi)的市場(chǎng)化模式，給生態(tài)產(chǎn)品供給者帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償方式從“輸血型”轉(zhuǎn)向“造血型”，培育綠色發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。科學(xué)認(rèn)知生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值、水生態(tài)系統(tǒng)的多功能價(jià)值，建立科學(xué)的核算標(biāo)準(zhǔn)體系。大力發(fā)展有機(jī)茶葉、天然礦泉水、生態(tài)旅游等特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，打造生態(tài)品牌，體現(xiàn)產(chǎn)品的生態(tài)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。借鑒“國(guó)家森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立新安江流域生態(tài)標(biāo)識(shí)體系，實(shí)施地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)工程，打造新安江流域生態(tài)產(chǎn)品基地和電商平臺(tái)。

（六）爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織的支持

設(shè)立新安江流域水源地公益基金會(huì)，呼吁社會(huì)各界共同關(guān)注和支持水資源生態(tài)保護(hù)，調(diào)動(dòng)社會(huì)生態(tài)保護(hù)者的積極性，廣泛聯(lián)絡(luò)國(guó)內(nèi)外企業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，積極爭(zhēng)取資金、物資、技術(shù)等方面的捐贈(zèng)，投入水源地建設(shè)。加強(qiáng)宣傳，積極與大自然保護(hù)協(xié)會(huì)、阿里巴巴公益基金會(huì)等全球和全國(guó)性環(huán)保NGO開(kāi)展合作，在資金、人才、技術(shù)等方面為新安江水源地生態(tài)保護(hù)提供支持。

（七）推進(jìn)法律法規(guī)制度體系建設(shè)

突破行政邊界限制，推進(jìn)全流域生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)政策、制度體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌新安江——千島湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制示范區(qū)建設(shè)，建立開(kāi)放、共享的合作機(jī)制。一是加強(qiáng)立法，建立流域法治化治理體系，開(kāi)展新安江流域生態(tài)環(huán)境立法，從法律上明確流域上下游的權(quán)利和法律責(zé)任，推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹?。二是加快自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系建設(shè)，健全生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)機(jī)制。在排污權(quán)、水權(quán)等生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)中，需要國(guó)家層面和地方層面在交易平臺(tái)、市場(chǎng)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)章體系等方面的制度支撐。新安江流域可作為試點(diǎn)，進(jìn)行積極探索。三是健全社會(huì)化監(jiān)督制度。除政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理部門，應(yīng)發(fā)展生態(tài)保護(hù)社會(huì)組織，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范管理、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)等方面接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾生態(tài)保護(hù)的積極性。

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（作者單位：安徽省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）

責(zé)任編輯：康偉