“勁松模式”的基本經(jīng)驗(yàn)

[摘要] 引入社會資本參與老舊小區(qū)改造，是中央與北京市出臺相關(guān)政策明確的基本要求，在老舊小區(qū)治理實(shí)踐中已有系列創(chuàng)新性的探索。北京朝陽區(qū)勁松街道勁松北社區(qū)試點(diǎn)，成為諸多創(chuàng)新性探索中的典型范本。概括而言，其基本經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：引導(dǎo)參與各方思路轉(zhuǎn)變是優(yōu)化治理的關(guān)鍵，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是共治內(nèi)核，堅(jiān)持群眾為本是內(nèi)生動力，走向持續(xù)善治是基準(zhǔn)價(jià)值維度。

[關(guān)鍵詞] 老舊小區(qū);? 社會資本;? 合作治理

[中圖分類號] C916.2? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2021）08-0079-04

引入社會資本積極參與老舊小區(qū)改造，是城市更新中黨的領(lǐng)導(dǎo)力的一個(gè)關(guān)鍵衡量指標(biāo)，是“十四五”規(guī)劃綱要再次提到的“社會治理共同體”1建設(shè)在老舊小區(qū)治理中的重要體現(xiàn)。在引入社會資本參與老舊小區(qū)更新改造的諸多治理實(shí)踐中，北京市朝陽區(qū)勁松街道勁松北社區(qū)引入民營企業(yè)愿景集團(tuán)的試點(diǎn)項(xiàng)目，成為全國老舊小區(qū)改造中的“網(wǎng)紅項(xiàng)目”，被稱為“勁松模式”，其基本經(jīng)驗(yàn)具有重要借鑒價(jià)值。這一模式寫入了北京市“十四五”規(guī)劃建議。北京市住建委等八部門在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于2021年4月22日印發(fā)了《關(guān)于引入社會資本參與老舊小區(qū)改造的意見》。

引導(dǎo)參與各方思路轉(zhuǎn)變是優(yōu)化治理的關(guān)鍵

從社會資本參與的程度差異來看，老舊小區(qū)改造的系列實(shí)踐可分為3種模式：無社會資本參與、社會資本低階參與和社會資本高階參與。在第一種模式中，政府出資、幾乎代辦一切相關(guān)的改造事宜。在第二種模式中，改造資金主要是政府列支，但在具體操作上有越來越多的政府購買服務(wù)、第三方參與代改代建元素。隨著城市發(fā)展由增量擴(kuò)張向存量更新的轉(zhuǎn)變，隨著公共治理理論與實(shí)踐的新發(fā)展，社會資本參與老舊小區(qū)改造逐步深化，目前已有若干體現(xiàn)一定深度的高階參與實(shí)踐，社會資本不僅出資參與改造，而且參與到改造全過程，這構(gòu)成了高階參與模式。勁松試點(diǎn)項(xiàng)目正是第三種模式的生動體現(xiàn)。這一項(xiàng)目的生成是各方逐步轉(zhuǎn)變思路、不斷推動實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果。

作為試點(diǎn)項(xiàng)目主導(dǎo)者，勁松街道根據(jù)改造的實(shí)際情況，積極轉(zhuǎn)變思路，不斷探索和創(chuàng)新改造模式。此前，勁松的老舊小區(qū)改造與治理和很多老舊小區(qū)一樣，“政府兜底、街道代管”。這一方式的突出問題是“三難三不利于”：年復(fù)一年地投入導(dǎo)致財(cái)政資金難持續(xù)，改造后的管理和維護(hù)不足導(dǎo)致成果難保持，當(dāng)前政府管理中的系列必要約束機(jī)制導(dǎo)致資金使用與工作開展靈活性大、改造與后續(xù)管理和維護(hù)專業(yè)性強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求難滿足;不利于培育用者付費(fèi)意識，不利于深化基層群眾自治，不利于提升政府與市場和社會等多方合作治理的質(zhì)量。這些不足，促使基層政府思變求變，探索基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的可行之道。

與基層政府思路轉(zhuǎn)變相協(xié)同的是企業(yè)管理者、社區(qū)干部的思路轉(zhuǎn)變。企業(yè)方面，適應(yīng)自身發(fā)展由開發(fā)模式向運(yùn)營模式變革的現(xiàn)實(shí)需要。愿景集團(tuán)希望扎實(shí)創(chuàng)造新的盈利模式，并參與到試點(diǎn)項(xiàng)目中。試點(diǎn)項(xiàng)目中的社區(qū)干部們，順應(yīng)形勢、轉(zhuǎn)變思路，認(rèn)識到社區(qū)“三分建，七分管”，也認(rèn)識到在助力“企業(yè)參與的微利可持續(xù)”的同時(shí)要確保借改造優(yōu)化社區(qū)治理、造福社區(qū)群眾。

在各方思路轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，推動了勁松北社區(qū)老舊小區(qū)改造的實(shí)踐創(chuàng)新。2018年7月，勁松街道與愿景集團(tuán)正式就勁松一區(qū)到八區(qū)的改造達(dá)成戰(zhàn)略合作，并選定勁松北社區(qū)作為試點(diǎn)，將其中約占社區(qū)總面積10%的“一街兩園”作為示范區(qū)。2021年，改造范圍擴(kuò)大到整個(gè)勁松北社區(qū)，勁松三區(qū)到八區(qū)的改造工作有序推動中。同時(shí)，延展模式范疇、再探新路徑，通過四方合作推動危舊樓房拆除重建，力爭為《北京市城市更新行動計(jì)劃（2021—2025年）》的制定與實(shí)施提供更多經(jīng)驗(yàn)。

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是共治內(nèi)核

“勁松模式”取得成效的重要原因在于建立起管用的工作機(jī)制，即黨建引領(lǐng)下的朝陽區(qū)相關(guān)部門、勁松街道、勁松北社區(qū)、社區(qū)居民群眾、愿景集團(tuán)五方共治機(jī)制。這一機(jī)制很好地克服了“多個(gè)主體協(xié)調(diào)、多方利益平衡、多點(diǎn)問題解決”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，起到凝心聚力的作用，展現(xiàn)了新時(shí)代基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力。引入社會資本參與老舊小區(qū)改造必須要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)以實(shí)現(xiàn)凝心聚力，這是勁松改造實(shí)踐帶給參與各方的切實(shí)體會，“勁松模式”的內(nèi)核，就是“黨建引領(lǐng)多元共治”。

搭建黨建工作平臺。勁松街道黨工委在試點(diǎn)項(xiàng)目中主動靠前、積極穿針引線。不僅組織推動了老舊小區(qū)問題與治理調(diào)查研究、搜集問題與群眾意見并論證可行性，還專門開設(shè)了宣傳櫥窗，引導(dǎo)愿景集團(tuán)在勁松的項(xiàng)目部成立掛靠于街道黨工委的黨支部，促成物業(yè)公司黨支部的建立。另外，以街道黨工委名義向區(qū)委區(qū)政府報(bào)告，爭取到區(qū)委區(qū)政府的支持，組建了主管副區(qū)長掛帥的工作專班，獲得了區(qū)規(guī)劃、住建、房管等部門的助力。

形成黨建共同體。在勁松街道黨工委與辦事處的主導(dǎo)下，形成試點(diǎn)項(xiàng)目的黨建共同體。勁松北社區(qū)黨委處于統(tǒng)領(lǐng)地位，組織各方面協(xié)調(diào)推進(jìn)改造工作。社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的居民黨支部，主要負(fù)責(zé)議事協(xié)商。掛靠到勁松街道黨工委的愿景集團(tuán)勁松項(xiàng)目部黨支部，主要負(fù)責(zé)制定和改善改造方案并推動改造工作。物業(yè)公司黨支部，主要負(fù)責(zé)開展社區(qū)共建。區(qū)房管局勁松黨支部，主要負(fù)責(zé)解答房屋結(jié)構(gòu)等專業(yè)問題。各方分工協(xié)作，在試點(diǎn)過程中擰成一股繩，積極探索和實(shí)踐。

組織黨員工作隊(duì)伍。在勁松北社區(qū)的試點(diǎn)項(xiàng)目中，百余名黨員工作隊(duì)伍帶頭并發(fā)揮了示范作用。黨員工作隊(duì)伍首先扮演了宣傳員與調(diào)查員的角色，以“黨員+社工”的方式包樓包院、分組入戶宣傳和訪談?wù){(diào)查，做好摸清情況、宣傳引導(dǎo)、情緒疏解等方面的工作。黨員工作隊(duì)伍還扮演了議事員的角色，在每一次的議事協(xié)商中積極發(fā)揮作用。在改造工作進(jìn)入實(shí)施階段后，黨員工作隊(duì)伍又扮演了監(jiān)督員的角色，積極發(fā)現(xiàn)并反饋改造工作中的進(jìn)度與質(zhì)量等方面的問題和信息。同時(shí)，黨員工作隊(duì)伍還扮演了服務(wù)員的角色，積極參與為廣大社區(qū)居民群眾服務(wù)的各項(xiàng)實(shí)際工作，營造了有益于改造工作的整體氛圍。

堅(jiān)持群眾為本是內(nèi)生動力

老舊小區(qū)改造是重大民生工程，引入社會資本參與，將老舊小區(qū)的功能提升和資本市場的對接相融合，旨在更好地助力改造服務(wù)民生，而非改變其民生工程的屬性與定位。這一屬性與定位，從某種意義上規(guī)定了社會資本參與老舊小區(qū)改造必須堅(jiān)持群眾為本，以便切實(shí)地利民惠民。勁松北社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)踐過程中，始終堅(jiān)持群眾為本，體現(xiàn)基層黨組織的初心和使命。正因如此，黨建引領(lǐng)下的五方共治機(jī)制得以更好地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向。在老舊小區(qū)改造工作中，只有切中社區(qū)居民需求的改造，才有可能贏得大家的認(rèn)同與支持。勁松北社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目改造過程中，首先通過一般的基本調(diào)查研究，把握和切中群眾的基本需求，引入諸如蔬菜零售、家政維修、美容美發(fā)等居家過日子所需的商業(yè)設(shè)施。同時(shí)，通過議事會、評審會等更為深入的調(diào)查研究方式，把握和切中了群眾的其他需求，包括智能化、公共空間、社區(qū)文化等。另外，項(xiàng)目改造過程中采用了沉浸式工作方法，項(xiàng)目組成員通過租住在社區(qū)里工作、把自己當(dāng)成社區(qū)群眾的一分子體驗(yàn)生活，更深入更細(xì)致地把握群眾需求。

認(rèn)真傾聽群眾意見建議。隨著工作推進(jìn)，社區(qū)群眾時(shí)不時(shí)地表達(dá)自己的特定需求、提出相應(yīng)的改造意見。對于這些“追加”需求，勁松北社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過程中充分發(fā)揮了社會資本參與的可調(diào)整靈活性，根據(jù)群眾意見適當(dāng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)持續(xù)更新。首先體現(xiàn)為方案的不斷調(diào)整，初步改造方案形成后，又花了大半年時(shí)間反復(fù)修改，甚至在開工后還數(shù)次調(diào)整。其次，試點(diǎn)項(xiàng)目示范區(qū)建成后的調(diào)整，包括增加晾曬被褥的架子、乒乓球場塑化、增設(shè)兒童滑梯、塑膠跑道拐彎防擾民等，進(jìn)行了一兩百項(xiàng)的調(diào)整。當(dāng)然，所有調(diào)整都是在對社區(qū)群眾意見進(jìn)行合理性可行性判斷之后進(jìn)行的。同時(shí)，這些調(diào)整尤其是建成后的調(diào)整，是以微調(diào)整為主推動持續(xù)更新。

組織吸納群眾深度參與小區(qū)改造。由勁松北社區(qū)居委會牽頭，通過廣大居民群眾協(xié)商議事盡可能取得共識，是“勁松模式”的特點(diǎn)之一。在實(shí)踐中，居民群眾參與協(xié)商議事的做法有了新發(fā)展：以前是居民去議事廳提意見，現(xiàn)在則是設(shè)計(jì)人員拿著圖紙帶居民一同踏勘現(xiàn)場、解釋設(shè)計(jì)初衷與效果，把沉浸式工作法所體現(xiàn)的“在群眾中設(shè)計(jì)”做實(shí)做深，也把參與式工作法所體現(xiàn)的“群眾在設(shè)計(jì)中”進(jìn)一步優(yōu)化。社區(qū)居民參與深度的增加，使得人們的參與感增強(qiáng)，進(jìn)而提高了積極性和滿意度，在一定程度上提升了居民參與治理的意愿。

真正讓居民感受到關(guān)愛和溫暖。試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過程中，系列做法體現(xiàn)了對社區(qū)群眾相關(guān)美好感覺的觸動。物業(yè)服務(wù)進(jìn)駐后，半年期的先嘗后買，一定程度上消除了眾多社區(qū)群眾“交費(fèi)但得不到應(yīng)有服務(wù)”的擔(dān)憂。改造過程中對原有理發(fā)、修鞋、水果售賣、保潔等不規(guī)范經(jīng)營，不是簡單粗暴地取締，而是引導(dǎo)其規(guī)范化經(jīng)營，確保了許多社區(qū)老朋友、老熟人繼續(xù)為大家服務(wù)，延續(xù)了社區(qū)原有的溫情，給大家以親切感。對閑置空間進(jìn)行有效改造和運(yùn)用，設(shè)計(jì)了商業(yè)性的部分和非商業(yè)性的部分。對商業(yè)性的部分“不是什么賺錢投什么，而是居民需要什么投什么”，有效降低大家對商業(yè)性的可能的抵觸情緒，給予了大家公益感。

從勁松北社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)踐來看，引入社會資本參與老舊小區(qū)改造過程中，群眾為本、切實(shí)利民惠民是必須始終如一堅(jiān)持的重要原則。一系列堅(jiān)持群眾為本的具體做法，盡管在初期會比較麻煩，會耗時(shí)耗力影響暫時(shí)的效率，但是對于改造工作和后續(xù)管理與維護(hù)工作的順暢度與總體效益來說，是有益而無害的。

走向持續(xù)善治是基準(zhǔn)價(jià)值維度

沒有可持續(xù)性的治理創(chuàng)新，是沒有生命力的創(chuàng)新，甚至不能稱之為創(chuàng)新。勁松北社區(qū)改造試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過程中，從若干方面力促這種改造的可持續(xù)性。各方著眼長效，力求能持續(xù)地善治。

探索恰當(dāng)?shù)纳鐣Y本投資盈利模式，確保社會資本在共擔(dān)成本、參與共商共建共治的同時(shí)共享老舊小區(qū)建設(shè)與治理的成果。社會資本參與老舊小區(qū)改造必須要有相應(yīng)的盈利模式，能取得合理的收益，否則這種參與是很難開啟的，即便開啟了也難以為繼。勁松街道主導(dǎo)下的勁松北社區(qū)改造試點(diǎn)項(xiàng)目，與愿景集團(tuán)合約期為20年。愿景集團(tuán)數(shù)千萬的改造投入預(yù)計(jì)在14年后全部收回，之后實(shí)現(xiàn)微利可持續(xù)運(yùn)營。愿景集團(tuán)投資后的收益來源，首先是區(qū)房管局和勁松街道授予的1600平方米閑置空間運(yùn)營權(quán)，企業(yè)通過在閑置空間建設(shè)便民設(shè)施等方式取得收益，這部分收益約占46%;其次是集團(tuán)旗下物業(yè)管理公司進(jìn)駐后的物業(yè)服務(wù)收入、停車管理收入、多種經(jīng)營收入，分別占約26%、19%、5%;政府的3年扶持資金，約占4%。

重視針對社區(qū)居民的聚心氣活動，助力廣大社區(qū)居民對社會資本的認(rèn)同和支持。引入社會資本參與老舊小區(qū)改造不是一項(xiàng)免費(fèi)福利，而是政府主導(dǎo)下為提升居住品質(zhì)而進(jìn)行的改造模式創(chuàng)新，社區(qū)居民需要履行應(yīng)有的義務(wù)并為獲得的服務(wù)付費(fèi)。為進(jìn)一步提升社區(qū)居民的義務(wù)意識和付費(fèi)意識，需要在社區(qū)建設(shè)與治理的整體框架下，重視針對社區(qū)居民的聚心氣活動。愿景集團(tuán)在參與小區(qū)改造過程中，通過旗下物業(yè)公司積極開展社區(qū)氛圍營造，社區(qū)里每周至少開展一次消夏集市、社區(qū)課堂、文體娛樂等活動，讓大家找回了以往的生活氣息。豐富多彩的聚心氣活動，帶來社區(qū)居民對社會資本的充分認(rèn)同和支持，也進(jìn)一步增強(qiáng)了社區(qū)居民的義務(wù)意識和付費(fèi)意識。

政府主動作為積極作為，為創(chuàng)造更好的社會資本參與老舊小區(qū)改造環(huán)境提供必要支持。老舊小區(qū)改造順應(yīng)了增量擴(kuò)張到存量更新的客觀形勢，也是著眼于群眾迫切需求的民生工程，對社會資本有一定的吸引力。社會資本參與后，順暢地長效化地開展好各項(xiàng)改造與后續(xù)管理和維護(hù)工作，則有賴于政府提供必要支持。在勁松北社區(qū)改造試點(diǎn)項(xiàng)目中，勁松街道不僅按政策規(guī)定提供了3年的扶持、協(xié)調(diào)區(qū)房管局等部門共同為愿景集團(tuán)運(yùn)營閑置空間授權(quán)，還探索閑置空間產(chǎn)權(quán)歸屬、用途變更等政策困境的突破之策，并著手在勁松街道范圍內(nèi)其他老舊小區(qū)實(shí)施改造、拓展改造規(guī)模，以創(chuàng)造產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)的條件。目前，勁松街道還在持續(xù)支持社會資本方深耕細(xì)探、善作善成。一方面，老舊小區(qū)改造時(shí)的群眾工作，往往伴有一部分群眾同另一部分群眾的矛盾、群眾訴求理想狀態(tài)同現(xiàn)實(shí)可行性的矛盾，這些矛盾常由于種種原因匯聚到小區(qū)改造的民生工程中，大家捆綁式地提出了各種不當(dāng)訴求，最后以矛盾的形式表現(xiàn)出來。對此，政府支持社會資本方摸清復(fù)雜情況以治繁、規(guī)范利益訴求以治利、疏導(dǎo)負(fù)面情緒以治氣，進(jìn)而達(dá)到帶領(lǐng)大家同向而行的治心狀態(tài)。另一方面，走向更好的“三治”結(jié)合，是重要目標(biāo)之一。為此，政府支持社會資本方深度參與到改造后的治理工作中，緊密地團(tuán)結(jié)在基層黨組織周圍、密切地聯(lián)系小區(qū)群眾、切實(shí)地鏈接黨和政府與居民及社會組織等社會力量，走向共擔(dān)共商共建共治共享，重塑老舊小區(qū)治理新格局。此外，進(jìn)一步發(fā)揮試點(diǎn)作用，政府支持社會資本方在《關(guān)于引入社會資本參與老舊小區(qū)改造的意見》框架下，探索包括企企合作在內(nèi)的相關(guān)政策精神的具體落地辦法，為更細(xì)化的政策和規(guī)范提供經(jīng)驗(yàn)。

（本文是北京市社會科學(xué)基金2019年度重點(diǎn)項(xiàng)目“北京基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)研究”階段性成果）

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（作者簡介：楊守濤，中共北京市委黨校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副主任、副教授）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊