可再生能源配額制與中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型

汪 輝，趙新剛，任領(lǐng)志，王 楨

(1.華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 102206；2.新能源電力與低碳發(fā)展研究北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 102206；3.華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450003)

一、引 言

2020年，新冠肺炎疫情加速了全球經(jīng)濟(jì)格局的重塑，中國(guó)適時(shí)提出了“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，以應(yīng)對(duì)此“百年未有之大變局”的形勢(shì)。在短期內(nèi)，“雙循環(huán)”的戰(zhàn)略抓手——“新基建”的實(shí)施勢(shì)必帶動(dòng)能源消費(fèi)的增加，進(jìn)而加重中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的壓力。為緩解“雙循環(huán)”戰(zhàn)略與氣候環(huán)境約束的矛盾，提高能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展質(zhì)量已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

中國(guó)制定的氣候目標(biāo)——“2030年碳達(dá)峰和2060年碳中和”使中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型在未來(lái)仍將面臨較為嚴(yán)峻的壓力。一方面，來(lái)源于能源結(jié)構(gòu)(包括能源需求結(jié)構(gòu)和能源供給結(jié)構(gòu))，中國(guó)尚未達(dá)到碳排放峰值，意味著能源消費(fèi)將持續(xù)增長(zhǎng)，能源需求仍面臨較大的上行壓力，而傳統(tǒng)能源發(fā)電依舊占據(jù)我國(guó)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位且短期難以改變；另一方面，中國(guó)的可再生能源技術(shù)和可再生能源制度創(chuàng)新的不足使可再生能源發(fā)電的成本較高，僅依靠政府補(bǔ)貼易于形成“搭便車(chē)”效應(yīng)。面臨轉(zhuǎn)型的壓力，通過(guò)科學(xué)的制度安排實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，對(duì)中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的重要性尤為突出。

盡管在一系列可再生能源政策的支持下，基礎(chǔ)設(shè)施的完善有效地支撐了中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型初步的部署，但脫離可再生能源的商品屬性，短期內(nèi)僅靠政府補(bǔ)貼難以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。長(zhǎng)期而言，可再生能源發(fā)電廠商(簡(jiǎn)稱(chēng)“綠電廠商”)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，不利于可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在上網(wǎng)電價(jià)(Feed-in Tariff,FIT)政策的支持下，可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)已取得顯著發(fā)展，但也造成較大的可再生能源資金補(bǔ)貼缺口[1]，且“鎖定效應(yīng)”產(chǎn)生的路徑依賴(lài)導(dǎo)致風(fēng)電、光伏發(fā)電等成熟發(fā)電技術(shù)已接近于無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)，而海上風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能源發(fā)電和潮汐能發(fā)電等新型技術(shù)發(fā)電的成本仍處于比較劣勢(shì)，不利于可再生能源發(fā)電技術(shù)創(chuàng)新和保障可再生能源發(fā)電技術(shù)來(lái)源的多樣性。

當(dāng)前，中國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)政策已難以有效契合能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展。2019年5月15日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，不僅標(biāo)志著中國(guó)正式從上網(wǎng)電價(jià)向配額制轉(zhuǎn)變，也表明中國(guó)在能源制度層面更強(qiáng)調(diào)依靠市場(chǎng)手段來(lái)推動(dòng)能源低碳轉(zhuǎn)型?；诖耍迩迮漕~制與中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系，有助于全面理解市場(chǎng)化手段下中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的演進(jìn)邏輯，對(duì)中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的演進(jìn)路徑形成科學(xué)的認(rèn)知，并為宏觀政策層面提供決策依據(jù)。

能源低碳轉(zhuǎn)型于一國(guó)而言是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展的綜合性的重大議題，其成功絕非依靠某一種制度安排或單一部門(mén)的努力就能實(shí)現(xiàn)，而需政府部門(mén)全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并發(fā)揮社會(huì)資源的作用。本文僅針對(duì)可再生能源電力行業(yè)展開(kāi)探討，并基于諾斯的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思想研究配額制與能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系[2]。本文可能的貢獻(xiàn)在于：(1)理論角度，基于制度理論闡釋中國(guó)固定上網(wǎng)電價(jià)向配額制轉(zhuǎn)變的制度變遷邏輯；(2)實(shí)踐角度，基于技術(shù)-社會(huì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題的定性分析范式，刻畫(huà)配額制與中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而對(duì)中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的演進(jìn)路徑形成科學(xué)的認(rèn)知，并為宏觀政策層面提供決策依據(jù)。

二、中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的理論框架

(一)能源低碳轉(zhuǎn)型的方向

應(yīng)對(duì)全球氣候變化是能源低碳轉(zhuǎn)型須予以解決的主要問(wèn)題[3][4][5][6][7]。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署將氣候變化歸因于工業(yè)化時(shí)代人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成大氣中溫室氣體濃度迅速增加而導(dǎo)致的氣候變暖問(wèn)題[8]。氣候問(wèn)題與能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)存在直接關(guān)聯(lián)。長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)化石能源的易獲得性和較低使用成本決定“三高”(高消耗、高污染、高碳)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，由其衍生的環(huán)境污染問(wèn)題加劇了溫室氣體的排放，進(jìn)而導(dǎo)致全球氣候變暖。

同時(shí)，由于中國(guó)能源結(jié)構(gòu)“富煤、貧油、少氣”的特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)化石能源的依賴(lài)程度仍舊較大，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)從“高碳”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的快速轉(zhuǎn)變。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2019年中國(guó)碳強(qiáng)度較2005年降低約48.1%，標(biāo)準(zhǔn)煤的消費(fèi)為48.6億噸(煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的57.7%，清潔能源消費(fèi)占比為23.4%，非化石能源消費(fèi)占比為15.3%)(1)碳排放強(qiáng)度數(shù)據(jù)來(lái)源于2020年10月28日生態(tài)環(huán)境部舉行的10月例行新聞發(fā)布會(huì)，其他數(shù)據(jù)來(lái)源于2020年2月28日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，已提前完成《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016～2030)》中的部分目標(biāo)，即到2020年能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以?xún)?nèi)。

然而，實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中應(yīng)對(duì)全球氣候變暖制定的目標(biāo)仍極具挑戰(zhàn)性，即確保全球平均氣溫較工業(yè)化前水平上升幅度控制在2℃以?xún)?nèi)，并努力將氣溫上升幅度控制在1.5℃以?xún)?nèi)[8]。相關(guān)研究表明，在2050年全球溫度上升2℃的情景模擬下，中國(guó)需在2025年前達(dá)到碳排放峰值[9]。該模擬結(jié)果與中國(guó)在2030年前達(dá)到碳排放峰值的目標(biāo)存在較大差異。進(jìn)一步地，若在全球氣溫上升幅度控制在1.5℃以?xún)?nèi)的情景模擬下，那將倒逼中國(guó)的能源低碳轉(zhuǎn)型以更加科學(xué)和合理的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施。

因此，基于《巴黎協(xié)定》的締約承諾和我國(guó)“十四五規(guī)劃”的內(nèi)在要求，中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的方向至少應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)層面：(1)氣候?qū)用?，?yán)格踐行控制全球氣溫上升在2℃以?xún)?nèi)的紅線原則，并以將全球氣溫上升控制在1.5℃以?xún)?nèi)為目標(biāo)，力爭(zhēng)在2025年前達(dá)到碳排放峰值和2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和；(2)環(huán)境層面，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能和提升能源效率，以實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)；(3)能源系統(tǒng)層面，深化能源市場(chǎng)改革，依托市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化可再生能源配置，進(jìn)而通過(guò)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)高碳消費(fèi)向低碳和無(wú)碳消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這三者相互制約、相互影響，氣候目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)相當(dāng)于管控目標(biāo)，充當(dāng)能源低碳轉(zhuǎn)型方向的約束機(jī)制，而能源系統(tǒng)則為能源低碳轉(zhuǎn)型的重要管控對(duì)象和實(shí)施動(dòng)力。

(二)能源低碳轉(zhuǎn)型的影響因素

如前所述，鑒于能源低碳轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和目標(biāo)多維性，其成功并非階段性的轉(zhuǎn)型技術(shù)方案就能實(shí)現(xiàn)。本文基于轉(zhuǎn)型理論[10]，遵循環(huán)境正義、經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平等能源低碳轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求[11][12]，并結(jié)合中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)情形，梳理了影響能源低碳轉(zhuǎn)型的三種因素：

1.環(huán)境和資源承載度。生態(tài)環(huán)境是受“三高”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式影響最大和危害最嚴(yán)重的因素。氣候環(huán)境和資源環(huán)境的承載能力是能源低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實(shí)施的重要依據(jù)[13]。

生態(tài)脆弱性加劇中國(guó)受氣候變化的影響程度。目前，中國(guó)距離達(dá)到碳排放峰值的閾值仍存在一定差距，碳排放總量上升造成氣候變暖的風(fēng)險(xiǎn)依舊很大。氣候變暖的危害短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響較為顯著(如農(nóng)作物減產(chǎn)、居民工作時(shí)間損失等)，中長(zhǎng)期引致的極端天氣和海平面上升對(duì)人類(lèi)的生活甚至生存方式產(chǎn)生威脅。而資源環(huán)境的承載能力在于其耗減成本和惡化成本[14]。一方面，由于資源的稀缺性，長(zhǎng)期低效率的資源利用方式使資源環(huán)境耗減成本產(chǎn)生的轉(zhuǎn)化效益較小；另一方面，資源環(huán)境的惡化成本是對(duì)環(huán)境造成持續(xù)性危害。有鑒于此，在環(huán)境可承載范圍內(nèi)，提升能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展質(zhì)量是減緩氣候變化的有效措施。

2.經(jīng)濟(jì)適應(yīng)度。能源低碳轉(zhuǎn)型的實(shí)施必然建立在一定的經(jīng)濟(jì)成本之上，因此考慮能源低碳轉(zhuǎn)型能否與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)是影響能源低碳轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵因素之一。為避免能源低碳轉(zhuǎn)型的速度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不匹配而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈或政府失靈的現(xiàn)象發(fā)生，需基于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)度實(shí)行具體的能源低碳轉(zhuǎn)型措施。

能源低碳轉(zhuǎn)型屬于公共物品供給的一種形式。一般而言，公共物品供給都存在外部性[15]，而外部性的真實(shí)成本無(wú)法體現(xiàn)在生產(chǎn)行為中，外部性的存在必然造成生產(chǎn)成本的差異，由此導(dǎo)致資源配置的非效率。實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化(Internalization of Externality)是避免因外部性而產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的重要管制手段。

Andrews-Speed(2016)認(rèn)為能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于技術(shù)的改進(jìn)和創(chuàng)新[16]。然而，可再生能源發(fā)電高昂的技術(shù)成本，加之傳統(tǒng)能源發(fā)電的路徑依賴(lài)，使綠電廠商投資的風(fēng)險(xiǎn)性更高。因此，拓寬綠電廠商穩(wěn)定的融資渠道有利于刺激綠電廠商發(fā)展發(fā)電技術(shù)，從而依靠技術(shù)進(jìn)步的“紅利”確保能源低碳轉(zhuǎn)型的成功實(shí)施。例如，上網(wǎng)電價(jià)是政府以補(bǔ)貼形式對(duì)綠電廠商的正外部性進(jìn)行的成本補(bǔ)償[15]，但該政策基于政府補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)的特性偏離了當(dāng)前電力市場(chǎng)化改革的內(nèi)在要求，同時(shí)也造成政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重[1]，導(dǎo)致尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?；谑袌?chǎng)實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化方式是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)釋放市場(chǎng)“紅利”。具體而言，市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能有效揭示商品真實(shí)成本，達(dá)成實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化的重要前提，進(jìn)而依靠市場(chǎng)“紅利”實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的共同發(fā)展。碳排放交易市場(chǎng)的全面推廣已證明基于市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化的有效性。

3.社會(huì)認(rèn)可度。能源低碳轉(zhuǎn)型的實(shí)施需建立在保障社會(huì)公平的基礎(chǔ)上[12][17]。由于缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，傳統(tǒng)高耗能企業(yè)和私人消費(fèi)者作為轉(zhuǎn)型成本的被動(dòng)承擔(dān)者對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型的認(rèn)可度將影響轉(zhuǎn)型的實(shí)施。具體而言，一方面在于與傳統(tǒng)高耗能企業(yè)的博弈，依據(jù)利益相關(guān)者理論，能源低碳轉(zhuǎn)型由高碳結(jié)構(gòu)向低碳和無(wú)碳結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中必然對(duì)傳統(tǒng)高耗能企業(yè)的既得利益產(chǎn)生沖擊，倘若政策實(shí)施不當(dāng)而引起企業(yè)(私人)轉(zhuǎn)型的履約成本過(guò)重，則能源低碳轉(zhuǎn)型的社會(huì)公平性無(wú)法保障，不利于能源低碳轉(zhuǎn)型的過(guò)渡；另一方面在于企業(yè)(私人)對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型的偏好，能源低碳轉(zhuǎn)型的正外部性是抽象的且短期內(nèi)無(wú)法直接體現(xiàn)，缺乏有效的激勵(lì)措施誘發(fā)社會(huì)公眾自發(fā)進(jìn)行能源低碳轉(zhuǎn)型，而企業(yè)(私人)對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型的認(rèn)可度則有利于加速轉(zhuǎn)型的進(jìn)度[18]。

在中國(guó)，能源低碳轉(zhuǎn)型的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的長(zhǎng)期過(guò)程，能源結(jié)構(gòu)無(wú)法實(shí)現(xiàn)從高碳結(jié)構(gòu)向低碳結(jié)構(gòu)的飛躍，尤其是現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭等傳統(tǒng)能源的依賴(lài)程度較高，轉(zhuǎn)型中可再生能源發(fā)電難以與傳統(tǒng)能源發(fā)電直接競(jìng)爭(zhēng)，傳統(tǒng)能源依舊是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支柱。因此，通過(guò)合理引導(dǎo)既得利益的社會(huì)公眾的社會(huì)偏好(Social Preference)來(lái)提升其對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型的認(rèn)可度，將有利于加速中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

(三)能源低碳轉(zhuǎn)型的困境

技術(shù)是社會(huì)生產(chǎn)力的具體體現(xiàn)，而制度是社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的博弈規(guī)則，二者是社會(huì)發(fā)展的最為根本性的要素。為不失研究的一般性和科學(xué)性，本文從技術(shù)壁壘和制度壁壘兩個(gè)維度解析中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展困境。

1.技術(shù)壁壘。諾斯(2008)強(qiáng)調(diào)的制度變遷是制度對(duì)相對(duì)要素價(jià)格變化的一種反應(yīng)[19]，而相對(duì)要素價(jià)格變化的本質(zhì)是生產(chǎn)力變化的結(jié)果，理應(yīng)歸于技術(shù)變遷范疇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，傳統(tǒng)能源電力和可再生能源電力互為替代性商品，替代效應(yīng)的存在使相對(duì)價(jià)格較高的可再生能源電力在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，傳統(tǒng)能源電力是市場(chǎng)主體理性選擇的必然結(jié)果。

進(jìn)一步地，依據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)理論，商品價(jià)格降低來(lái)源于兩個(gè)途徑——供給增加和成本下降。盡管可再生能源具有較強(qiáng)的波動(dòng)性和間歇性，但其總量相對(duì)穩(wěn)定，增加可再生能源電力供給須提高可再生能源向電力資源轉(zhuǎn)化的效率或發(fā)展新型可再生能源發(fā)電技術(shù)。短期內(nèi)市場(chǎng)需求相對(duì)穩(wěn)定，可再生能源電力供給增加，在市場(chǎng)產(chǎn)生新的供需均衡時(shí)電力價(jià)格必然下降。因此，降低可再生能源電力價(jià)格的關(guān)鍵因素之一在于技術(shù)進(jìn)步(提升成熟技術(shù)水平和發(fā)展新型技術(shù))?？稍偕茉醇夹g(shù)進(jìn)步是促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型成本降低的關(guān)鍵誘因[20]。德國(guó)、荷蘭和智利等國(guó)家的能源低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步表明，技術(shù)進(jìn)步引起的可再生能源發(fā)電成本下降有力地支撐了該國(guó)的能源低碳轉(zhuǎn)型[21][22][23]。

中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的技術(shù)壁壘體現(xiàn)在：(1)發(fā)電技術(shù)，可再生能源發(fā)電企業(yè)長(zhǎng)期依靠補(bǔ)貼發(fā)展，高額的補(bǔ)貼使綠電廠商在現(xiàn)行發(fā)電技術(shù)水準(zhǔn)下依舊有利可圖，從而缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)；(2)儲(chǔ)能技術(shù)，儲(chǔ)能技術(shù)的發(fā)展對(duì)平抑可再生能源波動(dòng)性、解決可再生能源消納問(wèn)題意義重大，但當(dāng)前的儲(chǔ)能成本偏高，儲(chǔ)能技術(shù)商業(yè)化推廣的難度較大，目前的儲(chǔ)能規(guī)模仍不足以支持“棄風(fēng)、棄光”等現(xiàn)象的解決。

2.制度壁壘。能源低碳轉(zhuǎn)型的制度壁壘根源于能源“不可能三角”，即能源低碳轉(zhuǎn)型政策難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)成本效率、清潔低碳和供應(yīng)充足三個(gè)目標(biāo)，而這三個(gè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的必要條件。鑒于能源“不可能三角”，現(xiàn)階段依據(jù)社會(huì)發(fā)展需尋求政策與能源“不可能三角”的均衡才是最優(yōu)選擇[24]。

依據(jù)2005～2020年中國(guó)實(shí)施的能源低碳轉(zhuǎn)型相關(guān)政策導(dǎo)向(見(jiàn)表1所示)，我們梳理了不同時(shí)期中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型對(duì)能源“不可能三角”的側(cè)重點(diǎn)：(1)2016年之前，中國(guó)陸續(xù)頒布《中華人民共和國(guó)可再生能源法》和上網(wǎng)電價(jià)等，旨在通過(guò)法律和產(chǎn)業(yè)支持政策促進(jìn)可再生能源發(fā)展及樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展觀念；(2)2016年之后，政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，通過(guò)市場(chǎng)化改革解決發(fā)展困境，建立自愿性綠色證書(shū)交易市場(chǎng)并正式實(shí)施配額制等。2016年是中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)折期，在此之前，政府的能源低碳轉(zhuǎn)型政策實(shí)施側(cè)重于實(shí)現(xiàn)清潔低碳和供應(yīng)充足兩個(gè)目標(biāo)；在此之后，政府的能源低碳轉(zhuǎn)型政策實(shí)施側(cè)重于實(shí)現(xiàn)成本效率和清潔低碳兩個(gè)目標(biāo)。由此造成中國(guó)可再生能源早期發(fā)展速度較快，但發(fā)展水平和質(zhì)量參差不齊的局面。

表1 2005～2020年中國(guó)實(shí)施能源低碳轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策

在此，制度壁壘可理解為通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的障礙。中國(guó)調(diào)和能源低碳轉(zhuǎn)型的制度壁壘遵循“量變到質(zhì)變”的辯證邏輯，提高能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展質(zhì)量成為中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題。當(dāng)前，形成中國(guó)提升能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展質(zhì)量的制度壁壘的根本是如何處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。具體而言，中國(guó)已確立以深化能源電力市場(chǎng)化改革的方式促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型，然而能源低碳轉(zhuǎn)型的正外部性的存在產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈為政府管制提供了管制的必要條件，不當(dāng)?shù)墓苤剖侄螌?dǎo)致的政府失靈后果更甚于市場(chǎng)失靈。因此，政府能否實(shí)現(xiàn)能源電力市場(chǎng)的激勵(lì)性規(guī)制是解決橫亙于中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中制度壁壘的關(guān)鍵。

三、配額制實(shí)施的制度安排

(一)制度背景

美國(guó)于1996年實(shí)行配額制，是世界上最早實(shí)施配額制的國(guó)家(2)美國(guó)正式實(shí)施配額制的法案(Electric Consumers’ Power to Choose Act of 1996)。，其目的是保障最低比例的可再生能源電力消納。美國(guó)已有31個(gè)州(包括華盛頓特區(qū))實(shí)施了配額制和7個(gè)州制定了可再生能源發(fā)電比例目標(biāo)(3)數(shù)據(jù)來(lái)源于2020年4月26日的美國(guó)全美州議會(huì)聯(lián)合會(huì)(https://www.ncsl.org/research/energy/renewable-portfolio-standards.aspx#gu)。，且配額制已成為美國(guó)各州控制溫室氣體排放的最常用的政策工具[25]。

在中國(guó)，配額制作為能源低碳轉(zhuǎn)型的頂層制度設(shè)計(jì)與綠色證書(shū)交易制度(強(qiáng)制性綠色證書(shū)交易)共同實(shí)施[26]，有利于自下而上地促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型。盡管?chē)?guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，基于財(cái)政補(bǔ)貼的上網(wǎng)電價(jià)對(duì)可再生能源發(fā)展的激勵(lì)效果優(yōu)于配額制，但為契合電力市場(chǎng)化改革趨勢(shì)和緩解可再生能源補(bǔ)貼的財(cái)政壓力，2017年中國(guó)實(shí)行自愿性綠色證書(shū)交易。然而，強(qiáng)制性約束措施缺失導(dǎo)致自愿性綠色證書(shū)交易嚴(yán)重缺乏市場(chǎng)流動(dòng)性，使自愿性綠色證書(shū)交易與政策目標(biāo)偏差較大[27]。2018年底，可再生能源累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口達(dá)2331億元，且相關(guān)研究預(yù)計(jì)2020年底將突破3000億元[28]。

囿于現(xiàn)行政策非效率性和可再生能源補(bǔ)貼缺口日益增大的雙重壓力，2019年中國(guó)適時(shí)實(shí)行了配額制，以期基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼綠電廠商發(fā)展和激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，有效支撐中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型。

(二)內(nèi)在邏輯

諾斯等(1971)強(qiáng)調(diào)制度變遷優(yōu)于技術(shù)變遷，但并未否定技術(shù)進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，而是將制度看作為社會(huì)動(dòng)態(tài)發(fā)展的“上層建筑”，技術(shù)等因素共同構(gòu)成社會(huì)發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”?；诖?，我們可解釋中國(guó)從上網(wǎng)電價(jià)向配額制轉(zhuǎn)變的制度邏輯。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼推動(dòng)了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而間接促進(jìn)社會(huì)福利增長(zhǎng)[29]。中國(guó)從上網(wǎng)電價(jià)向配額制的轉(zhuǎn)變這一強(qiáng)制性制度變遷表明上網(wǎng)電價(jià)已難以滿足中國(guó)對(duì)社會(huì)福利增長(zhǎng)的要求[30][31]，通過(guò)配額制實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新是當(dāng)下中國(guó)的最優(yōu)選擇。究其原因在于：(1)政策風(fēng)險(xiǎn)，能源低碳轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜的長(zhǎng)期任務(wù)，通過(guò)大量的財(cái)政投入，短期內(nèi)可顯著減少溫室氣體和空氣污染物的排放，若長(zhǎng)期保持高補(bǔ)貼強(qiáng)度，環(huán)境效益顯著的同時(shí)經(jīng)濟(jì)效益將完全喪失[32]；(2)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，上網(wǎng)電價(jià)是基于價(jià)格的可再生能源支持政策，政府與綠電廠商之間存在信息不對(duì)稱(chēng)，若市場(chǎng)參與者采取策略行為隱瞞自己的真實(shí)生產(chǎn)成本，必將造成難以估量的經(jīng)濟(jì)損失(如可再生能源企業(yè)的暴利和綠電廠商的尋租行為)；(3)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，上網(wǎng)電價(jià)產(chǎn)生的“搭便車(chē)”效應(yīng)和高新可再生能源發(fā)電技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)性已使可再生能源技術(shù)產(chǎn)生路徑依賴(lài)，而多樣化的可再生能源發(fā)電技術(shù)來(lái)源既有利于對(duì)沖可再生能源的波動(dòng)性和間歇性風(fēng)險(xiǎn)，也有利于對(duì)可再生能源的最大化利用。另外，能源低碳轉(zhuǎn)型是世界各國(guó)的共同選擇，上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼模式使一個(gè)國(guó)家(地區(qū))在全球能源低碳轉(zhuǎn)型下處于不公平的地位，也背離全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化的宗旨。

強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的方向決定了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出[33]。中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，無(wú)論采取強(qiáng)制性制度變遷方式(上網(wǎng)電價(jià)和配額制)還是采取誘致性制度變遷方式(自愿性綠色證書(shū)交易)，均與能源低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)有所偏差。實(shí)施基于配額制的綠色證書(shū)交易的既非激進(jìn)式又非漸進(jìn)式的綜合變遷形式，可發(fā)揮綠色證書(shū)市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，為市場(chǎng)參與者提供有效的投資信號(hào)，從而實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的效果。因此，從上網(wǎng)電價(jià)向配額制轉(zhuǎn)變是中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的必然選擇。

(三)路徑選擇

基于配額制的綠色證書(shū)交易是強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合的綜合變遷形式。(1)強(qiáng)制性制度約束。2018年，中國(guó)在《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》中強(qiáng)制性規(guī)定可再生能源消納主體(簡(jiǎn)稱(chēng)“配額主體”)、最低可再生能源消納量及其履約方式，并針對(duì)未能完成消納義務(wù)的配額主體制定懲罰措施。通過(guò)配額制的強(qiáng)制性約束，配額主體需消納規(guī)定比例的可再生能源，從而優(yōu)化了可再生能源的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。(2)誘致性制度激勵(lì)。這主要是針對(duì)可再生能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性作用，激勵(lì)綠電廠商降低生產(chǎn)成本以獲取更大的市場(chǎng)收益，而非依賴(lài)政府補(bǔ)貼主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，綠色證書(shū)是一種金融衍生品，作為兼具商品屬性和金融屬性的金融資產(chǎn)[25]，其流動(dòng)性特征有效拓寬了綠電廠商的融資渠道，從而減少綠電廠商的融資成本。

四、配額制與能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系

(一)技術(shù)創(chuàng)新

在能源低碳轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，技術(shù)創(chuàng)新來(lái)源于多種形式的技術(shù)變遷，而誘致性技術(shù)變遷(Induced Technological Change)產(chǎn)生的有偏技術(shù)進(jìn)步對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型的影響最為顯著[34][35]。誘致性技術(shù)變遷是技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的反應(yīng)，政府可基于政策目標(biāo)調(diào)整經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，從而改變技術(shù)進(jìn)步的過(guò)程。

基于配額制的綠色證書(shū)交易對(duì)可再生能源技術(shù)的發(fā)展具有較強(qiáng)的促進(jìn)作用。一方面是制度層面，基于配額制的綠色證書(shū)交易不僅可滿足配額主體以最低成本履行配額義務(wù)的需求，還可實(shí)現(xiàn)對(duì)綠電廠商的成本補(bǔ)償。當(dāng)綠電廠商的發(fā)電成本越低，通過(guò)出售綠色證書(shū)獲得的收益就越大，因而為綠電廠商發(fā)展技術(shù)、降低生產(chǎn)成本提供經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。另一方面是市場(chǎng)設(shè)計(jì)層面，根據(jù)綠電廠商長(zhǎng)期邊際成本的差異，制定綠色證書(shū)的核發(fā)乘數(shù)(Credit Multipliers)(即考慮可再生能源發(fā)電技術(shù)的差異)，為不同的可再生能源發(fā)電技術(shù)發(fā)放不同數(shù)量的綠色證書(shū)[36]。核發(fā)乘數(shù)的作用在于：首先，有助于克服低成本的綠電廠商獲取超額經(jīng)濟(jì)收益；其次，通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)引導(dǎo)綠電廠商進(jìn)入成本較高的新興可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，從而保障可再生能源電力來(lái)源的多樣性。

因此，基于配額制的綠色證書(shū)交易的實(shí)施，一方面，有利于可再生能源發(fā)電技術(shù)的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新，奠定能源低碳轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)；另一方面，有利于可再生能源發(fā)電技術(shù)的多源化。

(二)市場(chǎng)效率

可再生能源是具有正外部性的商品，為避免外部性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的發(fā)生，需實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化。從能源低碳轉(zhuǎn)型的角度看，由于外部性的存在，可再生能源市場(chǎng)是非效率的，不利于能源低碳轉(zhuǎn)型的推進(jìn)。因此，在實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化的前提下，市場(chǎng)效率是評(píng)估配額制對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型作用的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

科斯(1960)認(rèn)為市場(chǎng)失靈是由于產(chǎn)權(quán)未明晰導(dǎo)致的，明晰產(chǎn)權(quán)并實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)部化是資源有效配置的前提，進(jìn)而通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格反映真實(shí)的社會(huì)成本[37]。庇古稅(Pigouvian Tax)是通過(guò)“污染付費(fèi)和治理受益”的基本邏輯實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化的形式，但政府無(wú)法獲悉私人成本與社會(huì)成本的真實(shí)差異，難以制定征稅(或補(bǔ)貼)的力度?；谂漕~制的綠色證書(shū)交易，首先，界定了綠色證書(shū)的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)；其次，強(qiáng)制性的綠色證書(shū)交易市場(chǎng)能為市場(chǎng)提供必要的流動(dòng)性；最后，在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境下，綠色證書(shū)的排他性和可交易性有利于發(fā)揮綠色證書(shū)市場(chǎng)配置資源的作用。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在可再生能源電力產(chǎn)業(yè)中，電網(wǎng)平價(jià)是完成能源替代、實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，而可再生能源發(fā)電、并網(wǎng)和市場(chǎng)消納這三大問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了平價(jià)上網(wǎng)的進(jìn)程，單純依靠技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的成本優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也難以解決。基于配額制的綠色證書(shū)交易通過(guò)政策強(qiáng)制性地創(chuàng)造了可再生能源電力的需求，由此刺激綠電廠商增加可再生能源電力的供給，并鼓勵(lì)配額主體公平承擔(dān)消納可再生能源電力的責(zé)任。因此，基于配額制的綠色證書(shū)交易形成以能源低碳轉(zhuǎn)型為目標(biāo)、可再生能源電力消納為主導(dǎo)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

此外，在中國(guó)電力市場(chǎng)化改革的背景下，其內(nèi)在要求是綠電廠商能公平參與電力市場(chǎng)化進(jìn)程，完善市場(chǎng)機(jī)制有利于支持電力市場(chǎng)改革。在全國(guó)電力交易體系的基礎(chǔ)上，基于配額制的綠色證書(shū)交易作為電力交易體系的衍生體系可實(shí)現(xiàn)可再生能源的跨區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。因此，基于配額制的綠色證書(shū)交易能有效促進(jìn)可再生能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

圖1顯示的是配額制與中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系。綜合而言，在中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略下，基于配額制的綠色證書(shū)交易的制度安排具有兩個(gè)方面的作用。(1)強(qiáng)制性制度約束。一方面，規(guī)定配額主體和強(qiáng)制消納義務(wù)，有利于可再生能源逐步替代傳統(tǒng)化石能源，從而實(shí)現(xiàn)能源供給的清潔、低碳；另一方面，實(shí)施強(qiáng)制性的綠色證書(shū)交易，明晰綠色證書(shū)的排他性和可交易性的產(chǎn)權(quán)邊界，實(shí)現(xiàn)外部性?xún)?nèi)在化，進(jìn)而有助于發(fā)揮綠電廠商的正外部性效應(yīng)。(2)誘致性制度激勵(lì)。一方面，通過(guò)綠色證書(shū)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，刺激綠電廠商提高技術(shù)水平并降低可再生能源發(fā)電成本，從而實(shí)現(xiàn)以最小成本促進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型；另一方面，制定核發(fā)乘數(shù)，通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)引導(dǎo)綠電廠商進(jìn)入成本較高的新興可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，有效解決可再生能源電力來(lái)源的單一性問(wèn)題。因此，實(shí)施基于配額制的綠色證書(shū)交易，有助于克服中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的技術(shù)壁壘和制度壁壘，從而促進(jìn)中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略發(fā)展。

圖1 配額制與中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系

五、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，基于配額制的綠色證書(shū)交易是中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的一種既非激進(jìn)式又非漸進(jìn)式的綜合變遷方式，通過(guò)協(xié)調(diào)強(qiáng)制性制度約束和誘致性制度激勵(lì)的方向的一致性，使基于配額制的綠色證書(shū)交易對(duì)中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的促進(jìn)效果最優(yōu)化：(1)技術(shù)創(chuàng)新，有利于可再生能源發(fā)電技術(shù)的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新和可再生能源發(fā)電技術(shù)的多源化；(2)市場(chǎng)效率，綠色證書(shū)的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)界定有利于發(fā)揮綠色證書(shū)市場(chǎng)配置資源的作用；(3)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立以能源低碳轉(zhuǎn)型為目標(biāo)、可再生能源電力消納為主導(dǎo)的可再生能源電力產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。因此，基于配額制的綠色證書(shū)交易可有效支撐我國(guó)的能源低碳轉(zhuǎn)型。

但是，依據(jù)我國(guó)配額制、自愿性綠色證書(shū)交易的實(shí)施現(xiàn)狀和國(guó)外基于配額制的綠色證書(shū)交易的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在政府管制和市場(chǎng)設(shè)計(jì)兩個(gè)層面仍存在有待完善之處：

1.政府管制。綠色證書(shū)承載的可再生能源電力具有正外部性，使綠色證書(shū)市場(chǎng)依賴(lài)于政府管制。一是信息管制。成熟的綠色證書(shū)市場(chǎng)兼具金融市場(chǎng)的功能，建立市場(chǎng)信息披露機(jī)制，保障綠色證書(shū)市場(chǎng)的透明性，不僅有利于降低市場(chǎng)參與者的準(zhǔn)入成本和政府管制成本，也有利于降低市場(chǎng)波動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和決策風(fēng)險(xiǎn)。二是價(jià)格管制?？茖W(xué)制定綠色證書(shū)的管制價(jià)格，實(shí)現(xiàn)綠電廠商私人成本與社會(huì)成本差異的有效補(bǔ)償，發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，加速綠色證書(shū)價(jià)格機(jī)制的形成。

2.市場(chǎng)設(shè)計(jì)。我國(guó)自愿性綠色證書(shū)交易的非效率性既與缺少制度強(qiáng)制約束因素有關(guān)，同時(shí)也受制于其市場(chǎng)設(shè)計(jì)的缺陷(如交易模式單一、缺少二級(jí)市場(chǎng)等)。一方面，開(kāi)展綠色證書(shū)雙邊交易模式(目前僅支持電子平臺(tái)集中交易模式，難以滿足消費(fèi)者的需求)，其自由協(xié)商定價(jià)的特點(diǎn)有利于提升綠色證書(shū)市場(chǎng)的流動(dòng)性；另一方面，建立二級(jí)交易市場(chǎng)，發(fā)揮綠色證書(shū)兼具商品屬性和金融屬性的功能，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)市場(chǎng)參與者交易和改善市場(chǎng)效率的效果。