可再生能源配額制與中國能源低碳轉型

汪 輝，趙新剛，任領志，王 楨

(1.華北電力大學經濟與管理學院，北京 102206；2.新能源電力與低碳發(fā)展研究北京市重點實驗室，北京 102206；3.華北水利水電大學管理與經濟學院，河南 鄭州 450003)

一、引 言

2020年，新冠肺炎疫情加速了全球經濟格局的重塑，中國適時提出了“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，以應對此“百年未有之大變局”的形勢。在短期內，“雙循環(huán)”的戰(zhàn)略抓手——“新基建”的實施勢必帶動能源消費的增加，進而加重中國能源低碳轉型的壓力。為緩解“雙循環(huán)”戰(zhàn)略與氣候環(huán)境約束的矛盾，提高能源低碳轉型的發(fā)展質量已成為中國經濟社會發(fā)展的關鍵問題。

中國制定的氣候目標——“2030年碳達峰和2060年碳中和”使中國能源低碳轉型在未來仍將面臨較為嚴峻的壓力。一方面，來源于能源結構(包括能源需求結構和能源供給結構)，中國尚未達到碳排放峰值，意味著能源消費將持續(xù)增長，能源需求仍面臨較大的上行壓力，而傳統(tǒng)能源發(fā)電依舊占據(jù)我國發(fā)電產業(yè)的主導地位且短期難以改變；另一方面，中國的可再生能源技術和可再生能源制度創(chuàng)新的不足使可再生能源發(fā)電的成本較高，僅依靠政府補貼易于形成“搭便車”效應。面臨轉型的壓力，通過科學的制度安排實現(xiàn)資源的有效配置，對中國能源低碳轉型的重要性尤為突出。

盡管在一系列可再生能源政策的支持下，基礎設施的完善有效地支撐了中國能源低碳轉型初步的部署，但脫離可再生能源的商品屬性，短期內僅靠政府補貼難以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。長期而言，可再生能源發(fā)電廠商(簡稱“綠電廠商”)缺乏技術創(chuàng)新的經濟激勵，不利于可再生能源產業(yè)發(fā)展。在上網電價(Feed-in Tariff,FIT)政策的支持下，可再生能源發(fā)電產業(yè)已取得顯著發(fā)展，但也造成較大的可再生能源資金補貼缺口[1]，且“鎖定效應”產生的路徑依賴導致風電、光伏發(fā)電等成熟發(fā)電技術已接近于無補貼平價上網，而海上風力發(fā)電、生物質能源發(fā)電和潮汐能發(fā)電等新型技術發(fā)電的成本仍處于比較劣勢，不利于可再生能源發(fā)電技術創(chuàng)新和保障可再生能源發(fā)電技術來源的多樣性。

當前，中國的上網電價政策已難以有效契合能源低碳轉型的發(fā)展。2019年5月15日，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，不僅標志著中國正式從上網電價向配額制轉變，也表明中國在能源制度層面更強調依靠市場手段來推動能源低碳轉型?；诖?，厘清配額制與中國能源低碳轉型的關系，有助于全面理解市場化手段下中國能源低碳轉型的演進邏輯，對中國能源低碳轉型的演進路徑形成科學的認知，并為宏觀政策層面提供決策依據(jù)。

能源低碳轉型于一國而言是涉及政治、經濟、文化、社會和生態(tài)發(fā)展的綜合性的重大議題，其成功絕非依靠某一種制度安排或單一部門的努力就能實現(xiàn)，而需政府部門全面統(tǒng)籌協(xié)調并發(fā)揮社會資源的作用。本文僅針對可再生能源電力行業(yè)展開探討，并基于諾斯的制度經濟學思想研究配額制與能源低碳轉型的關系[2]。本文可能的貢獻在于：(1)理論角度，基于制度理論闡釋中國固定上網電價向配額制轉變的制度變遷邏輯；(2)實踐角度，基于技術-社會轉型問題的定性分析范式，刻畫配額制與中國能源低碳轉型的內在關聯(lián)，從而對中國能源低碳轉型的演進路徑形成科學的認知，并為宏觀政策層面提供決策依據(jù)。

二、中國能源低碳轉型的理論框架

(一)能源低碳轉型的方向

應對全球氣候變化是能源低碳轉型須予以解決的主要問題[3][4][5][6][7]。聯(lián)合國開發(fā)計劃署將氣候變化歸因于工業(yè)化時代人類經濟活動造成大氣中溫室氣體濃度迅速增加而導致的氣候變暖問題[8]。氣候問題與能源消費結構存在直接關聯(lián)。長期以來，傳統(tǒng)化石能源的易獲得性和較低使用成本決定“三高”(高消耗、高污染、高碳)的經濟增長方式，由其衍生的環(huán)境污染問題加劇了溫室氣體的排放，進而導致全球氣候變暖。

同時，由于中國能源結構“富煤、貧油、少氣”的特征，經濟發(fā)展對傳統(tǒng)化石能源的依賴程度仍舊較大，短期內難以實現(xiàn)從“高碳”經濟發(fā)展方式向低碳經濟發(fā)展方式的快速轉變。相關數(shù)據(jù)表明，2019年中國碳強度較2005年降低約48.1%，標準煤的消費為48.6億噸(煤炭消費量占能源消費總量的57.7%，清潔能源消費占比為23.4%，非化石能源消費占比為15.3%)(1)碳排放強度數(shù)據(jù)來源于2020年10月28日生態(tài)環(huán)境部舉行的10月例行新聞發(fā)布會，其他數(shù)據(jù)來源于2020年2月28日國家統(tǒng)計局的《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。，已提前完成《能源生產和消費革命戰(zhàn)略(2016～2030)》中的部分目標，即到2020年能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。

然而，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中應對全球氣候變暖制定的目標仍極具挑戰(zhàn)性，即確保全球平均氣溫較工業(yè)化前水平上升幅度控制在2℃以內，并努力將氣溫上升幅度控制在1.5℃以內[8]。相關研究表明，在2050年全球溫度上升2℃的情景模擬下，中國需在2025年前達到碳排放峰值[9]。該模擬結果與中國在2030年前達到碳排放峰值的目標存在較大差異。進一步地，若在全球氣溫上升幅度控制在1.5℃以內的情景模擬下，那將倒逼中國的能源低碳轉型以更加科學和合理的方式進行設計和實施。

因此，基于《巴黎協(xié)定》的締約承諾和我國“十四五規(guī)劃”的內在要求，中國能源低碳轉型的方向至少應體現(xiàn)在三個層面：(1)氣候層面，嚴格踐行控制全球氣溫上升在2℃以內的紅線原則，并以將全球氣溫上升控制在1.5℃以內為目標，力爭在2025年前達到碳排放峰值和2060年前實現(xiàn)碳中和；(2)環(huán)境層面，優(yōu)化產業(yè)結構、淘汰落后產能和提升能源效率，以實現(xiàn)節(jié)能減排目標；(3)能源系統(tǒng)層面，深化能源市場改革，依托市場機制優(yōu)化可再生能源配置，進而通過能源消費結構的優(yōu)化來實現(xiàn)高碳消費向低碳和無碳消費結構轉變。這三者相互制約、相互影響，氣候目標和環(huán)境目標相當于管控目標，充當能源低碳轉型方向的約束機制，而能源系統(tǒng)則為能源低碳轉型的重要管控對象和實施動力。

(二)能源低碳轉型的影響因素

如前所述，鑒于能源低碳轉型的復雜性和目標多維性，其成功并非階段性的轉型技術方案就能實現(xiàn)。本文基于轉型理論[10]，遵循環(huán)境正義、經濟公平和社會公平等能源低碳轉型的內在要求[11][12]，并結合中國能源低碳轉型的現(xiàn)實情形，梳理了影響能源低碳轉型的三種因素：

1.環(huán)境和資源承載度。生態(tài)環(huán)境是受“三高”經濟增長方式影響最大和危害最嚴重的因素。氣候環(huán)境和資源環(huán)境的承載能力是能源低碳轉型戰(zhàn)略實施的重要依據(jù)[13]。

生態(tài)脆弱性加劇中國受氣候變化的影響程度。目前，中國距離達到碳排放峰值的閾值仍存在一定差距，碳排放總量上升造成氣候變暖的風險依舊很大。氣候變暖的危害短期內對經濟活動的影響較為顯著(如農作物減產、居民工作時間損失等)，中長期引致的極端天氣和海平面上升對人類的生活甚至生存方式產生威脅。而資源環(huán)境的承載能力在于其耗減成本和惡化成本[14]。一方面，由于資源的稀缺性，長期低效率的資源利用方式使資源環(huán)境耗減成本產生的轉化效益較?。涣硪环矫?，資源環(huán)境的惡化成本是對環(huán)境造成持續(xù)性危害。有鑒于此，在環(huán)境可承載范圍內，提升能源低碳轉型的發(fā)展質量是減緩氣候變化的有效措施。

2.經濟適應度。能源低碳轉型的實施必然建立在一定的經濟成本之上，因此考慮能源低碳轉型能否與現(xiàn)實的經濟發(fā)展相適應是影響能源低碳轉型成功與否的關鍵因素之一。為避免能源低碳轉型的速度與社會經濟的發(fā)展不匹配而導致市場失靈或政府失靈的現(xiàn)象發(fā)生，需基于中國社會經濟的適應度實行具體的能源低碳轉型措施。

能源低碳轉型屬于公共物品供給的一種形式。一般而言，公共物品供給都存在外部性[15]，而外部性的真實成本無法體現(xiàn)在生產行為中，外部性的存在必然造成生產成本的差異，由此導致資源配置的非效率。實現(xiàn)外部性內在化(Internalization of Externality)是避免因外部性而產生市場失靈的重要管制手段。

Andrews-Speed(2016)認為能源低碳轉型的關鍵在于技術的改進和創(chuàng)新[16]。然而，可再生能源發(fā)電高昂的技術成本，加之傳統(tǒng)能源發(fā)電的路徑依賴，使綠電廠商投資的風險性更高。因此，拓寬綠電廠商穩(wěn)定的融資渠道有利于刺激綠電廠商發(fā)展發(fā)電技術，從而依靠技術進步的“紅利”確保能源低碳轉型的成功實施。例如，上網電價是政府以補貼形式對綠電廠商的正外部性進行的成本補償[15]，但該政策基于政府補貼驅動的特性偏離了當前電力市場化改革的內在要求，同時也造成政府的財政負擔過重[1]，導致尋租現(xiàn)象時有發(fā)生?；谑袌鰧崿F(xiàn)外部性內在化方式是通過競爭性市場釋放市場“紅利”。具體而言，市場的價格發(fā)現(xiàn)功能有效揭示商品真實成本，達成實現(xiàn)外部性內在化的重要前提，進而依靠市場“紅利”實現(xiàn)能源低碳轉型與經濟基礎之間的共同發(fā)展。碳排放交易市場的全面推廣已證明基于市場方式實現(xiàn)外部性內在化的有效性。

3.社會認可度。能源低碳轉型的實施需建立在保障社會公平的基礎上[12][17]。由于缺乏經濟激勵，傳統(tǒng)高耗能企業(yè)和私人消費者作為轉型成本的被動承擔者對能源低碳轉型的認可度將影響轉型的實施。具體而言，一方面在于與傳統(tǒng)高耗能企業(yè)的博弈，依據(jù)利益相關者理論，能源低碳轉型由高碳結構向低碳和無碳結構轉變的過程中必然對傳統(tǒng)高耗能企業(yè)的既得利益產生沖擊，倘若政策實施不當而引起企業(yè)(私人)轉型的履約成本過重，則能源低碳轉型的社會公平性無法保障，不利于能源低碳轉型的過渡；另一方面在于企業(yè)(私人)對能源低碳轉型的偏好，能源低碳轉型的正外部性是抽象的且短期內無法直接體現(xiàn)，缺乏有效的激勵措施誘發(fā)社會公眾自發(fā)進行能源低碳轉型，而企業(yè)(私人)對能源低碳轉型的認可度則有利于加速轉型的進度[18]。

在中國，能源低碳轉型的實施是一個復雜的長期過程，能源結構無法實現(xiàn)從高碳結構向低碳結構的飛躍，尤其是現(xiàn)階段中國經濟發(fā)展對煤炭等傳統(tǒng)能源的依賴程度較高，轉型中可再生能源發(fā)電難以與傳統(tǒng)能源發(fā)電直接競爭，傳統(tǒng)能源依舊是中國經濟社會發(fā)展的重要支柱。因此，通過合理引導既得利益的社會公眾的社會偏好(Social Preference)來提升其對能源低碳轉型的認可度，將有利于加速中國能源低碳轉型的進程。

(三)能源低碳轉型的困境

技術是社會生產力的具體體現(xiàn)，而制度是社會生產關系的博弈規(guī)則，二者是社會發(fā)展的最為根本性的要素。為不失研究的一般性和科學性，本文從技術壁壘和制度壁壘兩個維度解析中國能源低碳轉型的發(fā)展困境。

1.技術壁壘。諾斯(2008)強調的制度變遷是制度對相對要素價格變化的一種反應[19]，而相對要素價格變化的本質是生產力變化的結果，理應歸于技術變遷范疇。從經濟學角度看，傳統(tǒng)能源電力和可再生能源電力互為替代性商品，替代效應的存在使相對價格較高的可再生能源電力在市場競爭中處于劣勢，傳統(tǒng)能源電力是市場主體理性選擇的必然結果。

進一步地，依據(jù)微觀經濟理論，商品價格降低來源于兩個途徑——供給增加和成本下降。盡管可再生能源具有較強的波動性和間歇性，但其總量相對穩(wěn)定，增加可再生能源電力供給須提高可再生能源向電力資源轉化的效率或發(fā)展新型可再生能源發(fā)電技術。短期內市場需求相對穩(wěn)定，可再生能源電力供給增加，在市場產生新的供需均衡時電力價格必然下降。因此，降低可再生能源電力價格的關鍵因素之一在于技術進步(提升成熟技術水平和發(fā)展新型技術)?？稍偕茉醇夹g進步是促進能源低碳轉型成本降低的關鍵誘因[20]。德國、荷蘭和智利等國家的能源低碳轉型的經驗進一步表明，技術進步引起的可再生能源發(fā)電成本下降有力地支撐了該國的能源低碳轉型[21][22][23]。

中國能源低碳轉型的技術壁壘體現(xiàn)在：(1)發(fā)電技術，可再生能源發(fā)電企業(yè)長期依靠補貼發(fā)展，高額的補貼使綠電廠商在現(xiàn)行發(fā)電技術水準下依舊有利可圖，從而缺乏技術創(chuàng)新的動機；(2)儲能技術，儲能技術的發(fā)展對平抑可再生能源波動性、解決可再生能源消納問題意義重大，但當前的儲能成本偏高，儲能技術商業(yè)化推廣的難度較大，目前的儲能規(guī)模仍不足以支持“棄風、棄光”等現(xiàn)象的解決。

2.制度壁壘。能源低碳轉型的制度壁壘根源于能源“不可能三角”，即能源低碳轉型政策難以同時實現(xiàn)成本效率、清潔低碳和供應充足三個目標，而這三個目標是實現(xiàn)能源低碳轉型的必要條件。鑒于能源“不可能三角”，現(xiàn)階段依據(jù)社會發(fā)展需尋求政策與能源“不可能三角”的均衡才是最優(yōu)選擇[24]。

依據(jù)2005～2020年中國實施的能源低碳轉型相關政策導向(見表1所示)，我們梳理了不同時期中國能源低碳轉型對能源“不可能三角”的側重點：(1)2016年之前，中國陸續(xù)頒布《中華人民共和國可再生能源法》和上網電價等，旨在通過法律和產業(yè)支持政策促進可再生能源發(fā)展及樹立可持續(xù)發(fā)展觀念；(2)2016年之后，政府轉變發(fā)展理念，通過市場化改革解決發(fā)展困境，建立自愿性綠色證書交易市場并正式實施配額制等。2016年是中國能源低碳轉型的轉折期，在此之前，政府的能源低碳轉型政策實施側重于實現(xiàn)清潔低碳和供應充足兩個目標；在此之后，政府的能源低碳轉型政策實施側重于實現(xiàn)成本效率和清潔低碳兩個目標。由此造成中國可再生能源早期發(fā)展速度較快，但發(fā)展水平和質量參差不齊的局面。

表1 2005～2020年中國實施能源低碳轉型的相關政策

在此，制度壁壘可理解為通過制度實現(xiàn)能源低碳轉型的障礙。中國調和能源低碳轉型的制度壁壘遵循“量變到質變”的辯證邏輯，提高能源低碳轉型的發(fā)展質量成為中國能源低碳轉型亟需解決的關鍵問題。當前，形成中國提升能源低碳轉型發(fā)展質量的制度壁壘的根本是如何處理政府與市場的關系。具體而言，中國已確立以深化能源電力市場化改革的方式促進能源低碳轉型，然而能源低碳轉型的正外部性的存在產生的市場失靈為政府管制提供了管制的必要條件，不當?shù)墓苤剖侄螌е碌恼ъ`后果更甚于市場失靈。因此，政府能否實現(xiàn)能源電力市場的激勵性規(guī)制是解決橫亙于中國能源低碳轉型進程中制度壁壘的關鍵。

三、配額制實施的制度安排

(一)制度背景

美國于1996年實行配額制，是世界上最早實施配額制的國家(2)美國正式實施配額制的法案(Electric Consumers’ Power to Choose Act of 1996)。，其目的是保障最低比例的可再生能源電力消納。美國已有31個州(包括華盛頓特區(qū))實施了配額制和7個州制定了可再生能源發(fā)電比例目標(3)數(shù)據(jù)來源于2020年4月26日的美國全美州議會聯(lián)合會(https://www.ncsl.org/research/energy/renewable-portfolio-standards.aspx#gu)。，且配額制已成為美國各州控制溫室氣體排放的最常用的政策工具[25]。

在中國，配額制作為能源低碳轉型的頂層制度設計與綠色證書交易制度(強制性綠色證書交易)共同實施[26]，有利于自下而上地促進能源低碳轉型。盡管國際發(fā)展經驗表明，基于財政補貼的上網電價對可再生能源發(fā)展的激勵效果優(yōu)于配額制，但為契合電力市場化改革趨勢和緩解可再生能源補貼的財政壓力，2017年中國實行自愿性綠色證書交易。然而，強制性約束措施缺失導致自愿性綠色證書交易嚴重缺乏市場流動性，使自愿性綠色證書交易與政策目標偏差較大[27]。2018年底，可再生能源累計補貼資金缺口達2331億元，且相關研究預計2020年底將突破3000億元[28]。

囿于現(xiàn)行政策非效率性和可再生能源補貼缺口日益增大的雙重壓力，2019年中國適時實行了配額制，以期基于市場競爭補貼綠電廠商發(fā)展和激勵技術創(chuàng)新，有效支撐中國能源低碳轉型。

(二)內在邏輯

諾斯等(1971)強調制度變遷優(yōu)于技術變遷，但并未否定技術進步對經濟增長的作用，而是將制度看作為社會動態(tài)發(fā)展的“上層建筑”，技術等因素共同構成社會發(fā)展的“經濟基礎”?；诖耍覀兛山忉屩袊鴱纳暇W電價向配額制轉變的制度邏輯。

長期以來，政府對可再生能源的補貼推動了可再生能源產業(yè)的發(fā)展，從而間接促進社會福利增長[29]。中國從上網電價向配額制的轉變這一強制性制度變遷表明上網電價已難以滿足中國對社會福利增長的要求[30][31]，通過配額制實現(xiàn)制度創(chuàng)新是當下中國的最優(yōu)選擇。究其原因在于：(1)政策風險，能源低碳轉型是一項復雜的長期任務，通過大量的財政投入，短期內可顯著減少溫室氣體和空氣污染物的排放，若長期保持高補貼強度，環(huán)境效益顯著的同時經濟效益將完全喪失[32]；(2)市場風險，上網電價是基于價格的可再生能源支持政策，政府與綠電廠商之間存在信息不對稱，若市場參與者采取策略行為隱瞞自己的真實生產成本，必將造成難以估量的經濟損失(如可再生能源企業(yè)的暴利和綠電廠商的尋租行為)；(3)技術風險，上網電價產生的“搭便車”效應和高新可再生能源發(fā)電技術的風險性已使可再生能源技術產生路徑依賴，而多樣化的可再生能源發(fā)電技術來源既有利于對沖可再生能源的波動性和間歇性風險，也有利于對可再生能源的最大化利用。另外，能源低碳轉型是世界各國的共同選擇，上網電價的補貼模式使一個國家(地區(qū))在全球能源低碳轉型下處于不公平的地位，也背離全球共同應對氣候變化的宗旨。

強制性制度變遷和誘致性制度變遷的方向決定了經濟產出[33]。中國能源低碳轉型的經驗表明，無論采取強制性制度變遷方式(上網電價和配額制)還是采取誘致性制度變遷方式(自愿性綠色證書交易)，均與能源低碳轉型的目標有所偏差。實施基于配額制的綠色證書交易的既非激進式又非漸進式的綜合變遷形式，可發(fā)揮綠色證書市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，為市場參與者提供有效的投資信號，從而實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的效果。因此，從上網電價向配額制轉變是中國能源低碳轉型的必然選擇。

(三)路徑選擇

基于配額制的綠色證書交易是強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結合的綜合變遷形式。(1)強制性制度約束。2018年，中國在《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》中強制性規(guī)定可再生能源消納主體(簡稱“配額主體”)、最低可再生能源消納量及其履約方式，并針對未能完成消納義務的配額主體制定懲罰措施。通過配額制的強制性約束，配額主體需消納規(guī)定比例的可再生能源，從而優(yōu)化了可再生能源的消費結構。(2)誘致性制度激勵。這主要是針對可再生能源生產結構，通過發(fā)揮市場的競爭性作用，激勵綠電廠商降低生產成本以獲取更大的市場收益，而非依賴政府補貼主導產業(yè)發(fā)展。此外，綠色證書是一種金融衍生品，作為兼具商品屬性和金融屬性的金融資產[25]，其流動性特征有效拓寬了綠電廠商的融資渠道，從而減少綠電廠商的融資成本。

四、配額制與能源低碳轉型的關系

(一)技術創(chuàng)新

在能源低碳轉型的進程中，技術創(chuàng)新來源于多種形式的技術變遷，而誘致性技術變遷(Induced Technological Change)產生的有偏技術進步對能源低碳轉型的影響最為顯著[34][35]。誘致性技術變遷是技術對經濟激勵的反應，政府可基于政策目標調整經濟激勵機制，從而改變技術進步的過程。

基于配額制的綠色證書交易對可再生能源技術的發(fā)展具有較強的促進作用。一方面是制度層面，基于配額制的綠色證書交易不僅可滿足配額主體以最低成本履行配額義務的需求，還可實現(xiàn)對綠電廠商的成本補償。當綠電廠商的發(fā)電成本越低，通過出售綠色證書獲得的收益就越大，因而為綠電廠商發(fā)展技術、降低生產成本提供經濟動機。另一方面是市場設計層面，根據(jù)綠電廠商長期邊際成本的差異，制定綠色證書的核發(fā)乘數(shù)(Credit Multipliers)(即考慮可再生能源發(fā)電技術的差異)，為不同的可再生能源發(fā)電技術發(fā)放不同數(shù)量的綠色證書[36]。核發(fā)乘數(shù)的作用在于：首先，有助于克服低成本的綠電廠商獲取超額經濟收益；其次，通過乘數(shù)效應引導綠電廠商進入成本較高的新興可再生能源發(fā)電領域，從而保障可再生能源電力來源的多樣性。

因此，基于配額制的綠色證書交易的實施，一方面，有利于可再生能源發(fā)電技術的動態(tài)創(chuàng)新，奠定能源低碳轉型的基礎；另一方面，有利于可再生能源發(fā)電技術的多源化。

(二)市場效率

可再生能源是具有正外部性的商品，為避免外部性導致市場失靈的發(fā)生，需實現(xiàn)外部性內在化。從能源低碳轉型的角度看，由于外部性的存在，可再生能源市場是非效率的，不利于能源低碳轉型的推進。因此，在實現(xiàn)外部性內在化的前提下，市場效率是評估配額制對能源低碳轉型作用的重要標準之一。

科斯(1960)認為市場失靈是由于產權未明晰導致的，明晰產權并實現(xiàn)外部性內部化是資源有效配置的前提，進而通過市場價格反映真實的社會成本[37]。庇古稅(Pigouvian Tax)是通過“污染付費和治理受益”的基本邏輯實現(xiàn)外部性內在化的形式，但政府無法獲悉私人成本與社會成本的真實差異，難以制定征稅(或補貼)的力度?；谂漕~制的綠色證書交易，首先，界定了綠色證書的強制性產權；其次，強制性的綠色證書交易市場能為市場提供必要的流動性；最后，在競爭性的市場環(huán)境下，綠色證書的排他性和可交易性有利于發(fā)揮綠色證書市場配置資源的作用。

(三)產業(yè)發(fā)展

在可再生能源電力產業(yè)中，電網平價是完成能源替代、實現(xiàn)能源低碳轉型的標志，而可再生能源發(fā)電、并網和市場消納這三大問題嚴重阻礙了平價上網的進程，單純依靠技術進步帶來的成本優(yōu)勢和市場競爭也難以解決?；谂漕~制的綠色證書交易通過政策強制性地創(chuàng)造了可再生能源電力的需求，由此刺激綠電廠商增加可再生能源電力的供給，并鼓勵配額主體公平承擔消納可再生能源電力的責任。因此，基于配額制的綠色證書交易形成以能源低碳轉型為目標、可再生能源電力消納為主導的長效發(fā)展機制。

此外，在中國電力市場化改革的背景下，其內在要求是綠電廠商能公平參與電力市場化進程，完善市場機制有利于支持電力市場改革。在全國電力交易體系的基礎上，基于配額制的綠色證書交易作為電力交易體系的衍生體系可實現(xiàn)可再生能源的跨區(qū)域利益補償機制。因此，基于配額制的綠色證書交易能有效促進可再生能源電力產業(yè)發(fā)展。

圖1顯示的是配額制與中國能源低碳轉型的關系。綜合而言，在中國能源低碳轉型戰(zhàn)略下，基于配額制的綠色證書交易的制度安排具有兩個方面的作用。(1)強制性制度約束。一方面，規(guī)定配額主體和強制消納義務，有利于可再生能源逐步替代傳統(tǒng)化石能源，從而實現(xiàn)能源供給的清潔、低碳；另一方面，實施強制性的綠色證書交易，明晰綠色證書的排他性和可交易性的產權邊界，實現(xiàn)外部性內在化，進而有助于發(fā)揮綠電廠商的正外部性效應。(2)誘致性制度激勵。一方面，通過綠色證書市場的競爭性和價格發(fā)現(xiàn)功能，刺激綠電廠商提高技術水平并降低可再生能源發(fā)電成本，從而實現(xiàn)以最小成本促進能源低碳轉型；另一方面，制定核發(fā)乘數(shù)，通過乘數(shù)效應引導綠電廠商進入成本較高的新興可再生能源發(fā)電領域，有效解決可再生能源電力來源的單一性問題。因此，實施基于配額制的綠色證書交易，有助于克服中國能源低碳轉型的技術壁壘和制度壁壘，從而促進中國能源低碳轉型戰(zhàn)略發(fā)展。

圖1 配額制與中國能源低碳轉型的關系

五、結 語

綜上所述，基于配額制的綠色證書交易是中國能源低碳轉型的一種既非激進式又非漸進式的綜合變遷方式，通過協(xié)調強制性制度約束和誘致性制度激勵的方向的一致性，使基于配額制的綠色證書交易對中國能源低碳轉型的促進效果最優(yōu)化：(1)技術創(chuàng)新，有利于可再生能源發(fā)電技術的動態(tài)創(chuàng)新和可再生能源發(fā)電技術的多源化；(2)市場效率，綠色證書的強制性產權界定有利于發(fā)揮綠色證書市場配置資源的作用；(3)產業(yè)發(fā)展，建立以能源低碳轉型為目標、可再生能源電力消納為主導的可再生能源電力產業(yè)長效發(fā)展機制。因此，基于配額制的綠色證書交易可有效支撐我國的能源低碳轉型。

但是，依據(jù)我國配額制、自愿性綠色證書交易的實施現(xiàn)狀和國外基于配額制的綠色證書交易的發(fā)展經驗，在政府管制和市場設計兩個層面仍存在有待完善之處：

1.政府管制。綠色證書承載的可再生能源電力具有正外部性，使綠色證書市場依賴于政府管制。一是信息管制。成熟的綠色證書市場兼具金融市場的功能，建立市場信息披露機制，保障綠色證書市場的透明性，不僅有利于降低市場參與者的準入成本和政府管制成本，也有利于降低市場波動性風險和決策風險。二是價格管制?？茖W制定綠色證書的管制價格，實現(xiàn)綠電廠商私人成本與社會成本差異的有效補償，發(fā)揮市場價格發(fā)現(xiàn)功能，加速綠色證書價格機制的形成。

2.市場設計。我國自愿性綠色證書交易的非效率性既與缺少制度強制約束因素有關，同時也受制于其市場設計的缺陷(如交易模式單一、缺少二級市場等)。一方面，開展綠色證書雙邊交易模式(目前僅支持電子平臺集中交易模式，難以滿足消費者的需求)，其自由協(xié)商定價的特點有利于提升綠色證書市場的流動性；另一方面，建立二級交易市場，發(fā)揮綠色證書兼具商品屬性和金融屬性的功能，實現(xiàn)激勵市場參與者交易和改善市場效率的效果。