行政強制執(zhí)行和解制度的解析與實現(xiàn)

龐圣浩

摘 要：行政強制執(zhí)行和解是我國立法制度上的一項創(chuàng)新，體現(xiàn)了強制執(zhí)行權(quán)的“柔性”，以及參與主體間的“平等性”。行政強制執(zhí)行是實現(xiàn)行政決定的關(guān)鍵手段，而行政強制執(zhí)行和解制度更能符合國家治理現(xiàn)代化的需求，進(jìn)一步推動行政執(zhí)法的多元化發(fā)展。但是，由于我國法律對該制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺少對程序、“公共利益”、適用案件類型的明確規(guī)定，因此，完善行政強制執(zhí)行和解的制度設(shè)計迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行和解的實現(xiàn);程序設(shè)計;適用范圍;行政立法

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）04 — 0085 — 03

一、行政強制執(zhí)行和解概述

（一）行政強制執(zhí)行和解的定義

行政強制執(zhí)行和解作為一項制度創(chuàng)新既提高了行政的效率，又保障了個案的正義，具有民主法治的時代特點。但是固有的“行政權(quán)不可處分”〔1〕，對和解制度的適用帶來了理論上的障礙，在現(xiàn)實中也阻礙了其發(fā)展的腳步，直到2012年《行政強制法》才以法律的形式規(guī)定了執(zhí)行和解制度，〔2〕行政強制執(zhí)行和解制度的確立降低了執(zhí)法的成本和風(fēng)險，豐富了行政行為的實施方式。

筆者認(rèn)為，對概念的理解首先要理清該制度的立法目的、以及主體和時間范圍。在此基礎(chǔ)上可定義為：“為了行政目的的實現(xiàn)，在行政強制執(zhí)行中，不損害公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，行政機(jī)關(guān)和相對人達(dá)成和解協(xié)議?！?/p>

（二）行政強制執(zhí)行和解制度確立的意義

1.有利于法律目的的實現(xiàn)

正確的立法目的是行政執(zhí)法行為的合理性所在。行政法從性質(zhì)上來看是控權(quán)法，其目的一方面是規(guī)范公權(quán)力的行使，另一方面是對相對人合法權(quán)益的保護(hù)。以往的行政執(zhí)法方式，難以讓相對人信服，并且缺乏溝通，往往造成案結(jié)事不了，而和解制度的確立，可以最大程度的促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與相對人的協(xié)商和交流，在減少矛盾和沖突的同時還有利于相對人接受和履行行政義務(wù)，從而化解我國“執(zhí)行難”的問題。此外，和解制度兼顧了行政效率和個案的公平正義，符合了實質(zhì)行政的特點，有利于行政目的的快速實現(xiàn)。

2.符合“無訴”的儒家思想、利于社會和諧的構(gòu)建

強制執(zhí)行和解制度體現(xiàn)了“無訴”的儒家思想，“無訴”最早起源于孔子的《論語》：“聽訴，吾猶人也，必也使無訴乎”?！?〕其核心價值是使案件不起訴。儒家思想提倡訴訟時間不宜過長，把“無訴”作為儒家思想的重要體現(xiàn)，不僅為強制執(zhí)行和解制度提供了理論上的支撐，還及時的化解了社會矛盾與糾紛。

目前，我國的社會正發(fā)生轉(zhuǎn)型，隨之而來產(chǎn)生了很多社會矛盾，在行政管理領(lǐng)域最突出的就是執(zhí)行難題。不斷出現(xiàn)的“強硬執(zhí)法”和“頻繁上訴”嚴(yán)重的影響了社會的和諧穩(wěn)定，“無訴”思想的引入和強制執(zhí)行和解制度的設(shè)立，為行政主體和相對人的協(xié)商提供了有效的途徑，避免了矛盾的激化，從而為和諧社會的構(gòu)建打下了基礎(chǔ)。

3.符合政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變、行政行為實施的多元化趨勢

從統(tǒng)治、管理到服務(wù)型政府，體現(xiàn)了我國政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。隨著服務(wù)型政府的確立，政府在行政管理活動中以民為本的發(fā)展觀愈發(fā)的被強調(diào)，要求政府更加“主動地”以人民利益為出發(fā)點，采用相對“柔性”和“多元化”的手段來處理行政機(jī)關(guān)和相對人之間的矛盾與沖突。以往簡單通過行政強制手段實現(xiàn)行政目的的方式已無法滿足新形勢的發(fā)展，現(xiàn)實中出現(xiàn)了許多比如行政約談、行政指導(dǎo)、合作行政等非強制性手段，行政機(jī)關(guān)還采用行政契約的形式加強了與相對人的溝通和協(xié)商，及時有效的化解矛盾，保證了服務(wù)型政府理念的有效落實。行政強制執(zhí)行和解制度的確立采用了柔性的溝通協(xié)商，不僅符合了政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會利益的最大化，而且還解決了我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的手段單一、豐富了行政行為的實施方式。

二、行政強制執(zhí)行和解制度的威脅

（一）執(zhí)行和解的適用類型未明確

《行政強制法》規(guī)定，對于以下兩種情況可以適用執(zhí)行和解，一是當(dāng)事人商定分期履行，具體是指可以將履行時間予以延長。二是當(dāng)事人主動補救的，可以減免部分“滯納金”，〔4〕首先“滯納金”是一種執(zhí)行手段而不是處罰，所以對于“滯納金”可以部分免除，但是對于行政處罰的罰金卻不可予以減免?？偠灾⒎ㄉ喜扇×烁爬ㄐ?、否定性立法，沒有明確具體的列舉出行政強制執(zhí)行和解的適用類型，容易導(dǎo)致相關(guān)主體肆意擴(kuò)大和解的適用范圍。

（二）“公共利益”等不確定法律概念

行政強制執(zhí)行和解的實質(zhì)是行政機(jī)關(guān)和相對人之間的妥協(xié)和讓步，從而達(dá)到公共利益和個人利益的平衡，在協(xié)商過程中，行政機(jī)關(guān)代表著公共利益，但是由于我國未對“公共利益”采取明確列舉的方式，導(dǎo)致了“公共利益”的模糊和不確定。一方面“公共利益”賦予行政主體較大的自由裁量權(quán)，正確的行使行政裁量權(quán)可以更好地實現(xiàn)個案正義，但是在工作人員面對私人利益時，難免會出現(xiàn)濫用權(quán)力。另一方面也為行政主體侵害他人合法利益提供了機(jī)會。因此，應(yīng)明晰法律概念、填補法律漏洞，不僅有利于執(zhí)行和解貫徹落實，還能有效化解當(dāng)事人之間的糾紛。

（三）缺乏對程序的具體規(guī)定

《行政強制法》對行政強制執(zhí)行和解制度的概念作出了詳細(xì)的規(guī)定，但是缺乏對程序的明確，這導(dǎo)致了行政強制執(zhí)行在實踐中缺乏具體的可操作性，比如說沒有規(guī)定行政自行強制執(zhí)行和申請法院執(zhí)行和解的異同、對申請的提起、對和解請求的審查、監(jiān)督機(jī)制等等、這不僅導(dǎo)致了法律目無法實現(xiàn)，也無法保障相對人的合法權(quán)益。

三、行政強制執(zhí)行和解制度的完善

（一）明確行政強制執(zhí)行和解的適用范圍

行政強制執(zhí)行和解制度實際上是公權(quán)力和私權(quán)利之間平衡的達(dá)成，在這個過程中難免會涉及到公權(quán)力的妥協(xié)與讓步，如若不對強制執(zhí)行和解的運用加以限制，將會對公共利益造成損害，所以應(yīng)當(dāng)在行政立法中明確列舉行政強制執(zhí)行和解制度的適用類型。

1.涉及金錢給付的案件。

具體是指相對人應(yīng)給付一定的金錢作為義務(wù)，在履行期間，相對人因為主觀原因不履行，進(jìn)而進(jìn)入強制執(zhí)行程序。首先，此類案件不具有人身專屬性，由相對人履行，在相對人沒有履行能力情況下可以轉(zhuǎn)移給自愿承擔(dān)該義務(wù)的主體。其次，參與者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系簡單僅需要對給付的金錢數(shù)額展開討論。最后法律還規(guī)定，賦予行政主體對罰金的自由減免權(quán)，因此，這類案件在適用和解制度的時候具有實際操作性。相應(yīng)的，筆者個人認(rèn)為在涉及負(fù)擔(dān)行為義務(wù)的案件時，應(yīng)當(dāng)避免行政強制執(zhí)行和解的適用。

2.相對人違法情節(jié)輕微的案件

該類案件是指相對人違法情節(jié)輕微，對公共利益或他人權(quán)益的損害不大，如果適用行政強制執(zhí)行和解制度，不僅可以降低行政成本，節(jié)約司法資源，還可以維持社會秩序的穩(wěn)定。違法犯罪情節(jié)相對嚴(yán)重的案件則不應(yīng)適用和解制度，因為不僅會導(dǎo)致公共利益和個人利益的失衡，還會造成司法的不公。

3.如果強制執(zhí)行會損害公共利益的案件

法治現(xiàn)代化時代，政府的執(zhí)政理念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，以人民的需求為出發(fā)點是服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。因此行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中必須遵循比例原則，權(quán)衡目的和手段，如果采取的強制執(zhí)行手段將極大損害公共利益，那么應(yīng)當(dāng)放棄該強制手段，適用執(zhí)行和解制度化解糾紛。行政主體在執(zhí)行手段上作出了讓步，既符合了執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，也有利于公共利益的實現(xiàn)，同時滿足了各方的需求。

4.行政機(jī)關(guān)作出不當(dāng)行為的案件

不當(dāng)行為是指雖然行政機(jī)關(guān)在做出行為時依據(jù)法律，而且執(zhí)行手段和方法也在規(guī)定之內(nèi)，但由于缺少合理性，一旦執(zhí)行必將損害相對人合法權(quán)益。除此之外，因為合理性僅存在于行政內(nèi)部審查之中，所以我國法律規(guī)定，由上級機(jī)關(guān)來進(jìn)行內(nèi)部審查，視情況作出決定。這表明不當(dāng)行為可以做出一定的妥協(xié)讓步，此時為了避免行政機(jī)關(guān)的過錯造成更大的損害，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)和相對人可以進(jìn)行和解，達(dá)成一個合法合理的“補救”協(xié)議，待協(xié)議履行完畢后，再對相關(guān)的工作人員追責(zé)。

（二）用行政立法規(guī)范強制執(zhí)行和解

行政強制執(zhí)行和解制度體現(xiàn)了《行政強制法》所蘊含的善意，不僅淡化了行政執(zhí)行的強權(quán)色彩，還賦予了一定的“靈活性，”但是善治是執(zhí)行和解實現(xiàn)的必要保障，如果沒有善治，立法的善意則終將落空。此外，行政機(jī)關(guān)的善治目前還面臨不少的障礙，比如，《行政強制法》“對和解制度僅作出了原則性的規(guī)定，還存在“公共利益”等不確定法律概念”，〔5〕此外“善治”隨著民主意識不斷的提高，不僅要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行時保護(hù)被執(zhí)行人的合法權(quán)利，還要求行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制，通過行政立法模式，確保和解制度的有效落實。

行政機(jī)關(guān)作為法律的實現(xiàn)機(jī)關(guān)，不僅要消極的遵循法律規(guī)定，還要主動的根據(jù)社會發(fā)展制定相關(guān)的行政法規(guī)，來明確法律中的相關(guān)概念。行政立法應(yīng)當(dāng)遵循兩項原則，一、要遵守法律優(yōu)先原則，確保法律的絕對權(quán)威，不容侵犯。也即行政立法不得與《行政強制法》相抵觸，應(yīng)當(dāng)貫徹和落實上位法的基本精神和原則，這樣不僅可以使和解制度具有實際的操作性，還可以使行政立法具備法律的統(tǒng)一性。二、行政立法還要遵循法律保留原則，具體是指，法律來規(guī)定涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的重大事項，在沒有法律授權(quán)情況下，行政機(jī)關(guān)不允許私自設(shè)立。法律保留原則實質(zhì)上是國家立法機(jī)關(guān)對行政立法權(quán)的監(jiān)督與控制，確保行政立法權(quán)可以規(guī)范地行使，同時也規(guī)定了“公共利益”等不確定法律概念應(yīng)當(dāng)由立法者根據(jù)比例與合法原則以法律形式規(guī)定，行政立法不得私自定義。

除此之外，筆者個人認(rèn)為，雖然法律上沒有規(guī)定何為“公共利益”，但是我們可以換個角度，以行政立法的形式規(guī)定何為“不損害公共利益”。根據(jù)比例原則，當(dāng)行政機(jī)關(guān)因訂立執(zhí)行和解協(xié)議所保護(hù)的公共利益大于締結(jié)所損害的利益時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不損害公共利益，而當(dāng)手段所產(chǎn)生的損失大于所保護(hù)利益時，應(yīng)當(dāng)為法律所禁止，這樣一來可以準(zhǔn)確地掌握“公共利益”概念，不僅避免了行政侵權(quán)違法行為的發(fā)生，還可以保證執(zhí)行和解的有效落實。

（三）構(gòu)建程序機(jī)制規(guī)范行政強制執(zhí)行和解

前文已經(jīng)論述了執(zhí)行和解的基本輪廓和存在價值，現(xiàn)在有必要明確具體的程序設(shè)計。具體的程序設(shè)計是執(zhí)行和解落實的重要手段，保證了制度的平穩(wěn)運行，但是由于我國執(zhí)行權(quán)的配置比較混亂，僅有部分機(jī)關(guān)具有執(zhí)行權(quán)，所以對程序的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)分情況討論，一、行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的和解，二、機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行的和解。

1.行政機(jī)關(guān)強制執(zhí)行和解程序

此種情況下，行政機(jī)關(guān)具有強制執(zhí)行權(quán)，不以申請法院執(zhí)行為必要條件。由此我們可以總結(jié)出其具體的程序為：機(jī)關(guān)先行催告，被執(zhí)行人仍不履行的機(jī)關(guān)可以做出執(zhí)行的決定，然后進(jìn)入執(zhí)行實施階段。從中不難看出催告、作出決定、執(zhí)行的實施才是和解制度的核心，所以，下文主要從這三個階段展開論述。

催告階段

催告是指行政機(jī)關(guān)對履行期內(nèi)沒有履行義務(wù)的被執(zhí)行人，以書面的形式督促其履行義務(wù)，催告主要包括兩方面的內(nèi)容，一方面要載明具體的行政決定和法律依據(jù)，以及履行的期限、享有的權(quán)利和義務(wù)。另一方面，由于相對人基本的法律知識匱乏，行政機(jī)關(guān)還要主動履行釋明義務(wù)，解答相對人的困惑，以便和解制度的順利執(zhí)行。此外，為了防止行政不作為，需要對行政主體的告知義務(wù)規(guī)定一個期限，即行政主體應(yīng)當(dāng)自進(jìn)入強制執(zhí)行階段的前七個工作日履行告知義務(wù)。

筆者個人認(rèn)為，在程序的發(fā)起階段，為了更好的保護(hù)相對人的合法權(quán)益，應(yīng)倡導(dǎo)立法明確規(guī)定相對人的和解申請權(quán)，由行政機(jī)關(guān)在催告時進(jìn)行權(quán)利的告知。如果相對人提出申請，則由催告的行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行審查，主要審查請求是否符合條件，以及是否會損害到他人的合法權(quán)益，如發(fā)現(xiàn)涉及案外人利益的，應(yīng)當(dāng)及時公告，以確保案外人可以及時到場。

強制執(zhí)行決定階段

因為本文認(rèn)為，行政強制執(zhí)行和解的發(fā)起應(yīng)當(dāng)采用依職權(quán)和依申請相結(jié)合的方法。所以，對于該階段可以采取下列設(shè)計：首先在催告期滿后，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人主觀上有悔改表現(xiàn)或客觀上有履行困難的，行政機(jī)關(guān)可以審查是否符合和解的條件，對于符合條件的，行政機(jī)關(guān)可以提出和解協(xié)議;然后由行政主體和被執(zhí)行人進(jìn)行協(xié)商，如果協(xié)議一致，該協(xié)議自達(dá)成時生效，可作為執(zhí)行的依據(jù)，相反由行政機(jī)關(guān)作出恢復(fù)執(zhí)行的決定;最后，如果經(jīng)審查不符合和解條件的就直接恢復(fù)強制執(zhí)行。

強制執(zhí)行實施階段

假設(shè)前兩個階段，也即執(zhí)行決定和催告階段已經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成和解，那么相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)議的內(nèi)容，強制執(zhí)行的實施階段就不復(fù)存在，只有未達(dá)成和解的情況下，才會恢復(fù)強制執(zhí)行。在強制執(zhí)行實施階段原則上不允許再進(jìn)行和解，因為法律只保護(hù)積極主張權(quán)利的人，不保護(hù)權(quán)利上的睡眠者，但是有原則就有例外，如果行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行催告，或者權(quán)利告知不充分的，那么作為例外，強制執(zhí)行實施階段相對人也可以提出和解的請求。

2.人民法院的強制執(zhí)行和解程序

此種情況下，行政機(jī)關(guān)通過向法院提申請來完成執(zhí)行和解程序，因為這類主體并不具有執(zhí)行權(quán)。所以在程序中，由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行協(xié)商，法院只作為執(zhí)行者存在，并不承擔(dān)和解協(xié)議的內(nèi)容，那么，該程序就由行政機(jī)關(guān)來催告和申請，由法院來審查和執(zhí)行。

在非訴執(zhí)行案件中，催告和行政機(jī)關(guān)的申請階段，法院僅僅作為被動者參與其中，所以，原則上應(yīng)當(dāng)參照行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行和解中的兩階段做法，由行政機(jī)關(guān)去告知權(quán)利義務(wù)、提出申請。但是不同點在于，一旦適用和解程序并啟動后，則由法院的法官對符合和解條件的案件予以權(quán)利和義務(wù)的告知，主動告知當(dāng)事人有權(quán)提出和解申請，并對當(dāng)事人的問題進(jìn)行解釋。此外，為了防止行政不作為，節(jié)約司法資源，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到申請后的前七個工作日履行告知義務(wù)。相對的應(yīng)當(dāng)由法官來審查請材料的真實性，對涉及案外人利益的，由法院來進(jìn)行公告。

對于法院審查裁定和決定執(zhí)行階段，也缺少法律的規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)以行政立法的形式規(guī)定：對于法院審查和決定執(zhí)行階段，也可以進(jìn)行強制執(zhí)行和解，由法官來審查是否符合和解的條件，并向行政機(jī)關(guān)和相對人提出和解的建議，然后由法院來主持調(diào)解，并交上級法院進(jìn)行備案。

結(jié)語

執(zhí)行和解的出現(xiàn)，豐富了行政行為的實施方式，緩和了執(zhí)行中存在的問題，但在實際運用中還存在不少的麻煩，所以仍當(dāng)以具體的程序設(shè)計為抓手完善執(zhí)行和解，本文提出了筆者的個人意見，希望可以促進(jìn)執(zhí)行和解的貫徹落實。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕關(guān)保英，行政強制執(zhí)行和解協(xié)議研究〔J〕. 中州學(xué)刊，2013，（08）.

〔2〕關(guān)保英，行政強制執(zhí)行和解協(xié)議研究〔J〕. 中州學(xué)刊，2013，（08）.

〔3〕張正釗，胡錦光.行政法與行政訴訟法.第三版〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.108.

〔4〕張春曉，論行政強制執(zhí)行中的執(zhí)行和解制度〔D〕.天津：天津師范大學(xué)，2012，20.

〔5〕趙宏偉，王俊強，執(zhí)行和解程序運作之我見〔N〕.人民法院報，2011，03，20（08）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕