贛州市建設用地開發(fā)適宜性評價

北京師范大學地理科學學部 胡夏青

一、引言

土地適宜性評價是土地利用規(guī)劃的基礎，其中建設用地開發(fā)適宜性評價是城市建設用地規(guī)劃空間布局和選址的重要依據[1]，對于當今各級行政單位開展國土空間總體規(guī)劃工作，特別是城市開發(fā)的空間底線管控等工作具有關鍵意義。本文基于區(qū)域調查建立評價指標體系，對江西省贛州市建設用地開發(fā)適宜性進行評價，意在為該市建設用地的空間布局與增量控制等提供一定依據，以期促進社會經濟的健康增長與人地關系的和諧發(fā)展。

二、研究區(qū)概況

贛州市位于江西省南部，是江西省面積最大、人口最多的設區(qū)市。其地處東南丘陵，市域中間為斷陷盆地，總體地勢周高中低、南高北低。由于四周山巒重疊、丘陵起伏，贛州水體眾多，水網密集，其南部山區(qū)為贛江、珠江東江等河流的發(fā)源地。同時，作為其余中西部內陸省份通向東南沿海地區(qū)的重要通道，贛州市擁有較為優(yōu)越的經濟地理位置[2]。因此，贛州市的規(guī)劃建設對于區(qū)域發(fā)展意義深遠，對贛州市進行建設用地開發(fā)適宜性評價也具有重要價值。

三、評價模型與方法

（一）建設用地開發(fā)適宜性評價模型

參考相關研究[1,3]，將建設用地開發(fā)適宜性的評價內容歸納為以下四個方面：土地本身屬性、社會經濟、生態(tài)環(huán)境和政策作用。四個方面分別從不同角度決定土地單元開發(fā)為建設用地的可操作性、成本效益、環(huán)境影響等，進而決定建設用地開發(fā)適宜性。通過建立建設用地開發(fā)適宜性評價模型，可得建設用地開發(fā)適宜性得分，作為土地開發(fā)利用的依據。

依據區(qū)域的實際情況和數據的可獲取性，在四個方面分別選取一系列評價指標（表1）。各指標根據特性可分為定性指標和定量指標，定性指標又可分為剛性指標（如“基本農田保護區(qū)”）和彈性指標（如“地質災害”）兩類。參考《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》等文獻資料[1,4]，對指標進行分級。對于剛性指標，進行0或100的二元賦值；對于彈性指標和定量指標，根據其對開發(fā)適宜性的影響程度進行分級，并在0-100區(qū)間內設置各級別分值。在指標權重方面，層次分析法被廣泛使用于資源評價、環(huán)境標準、資源開發(fā)的權重確定[5]，本文亦將該方法應用至模型的計算中，并通過簡單加權求和得到最終建設用地開發(fā)適宜性得分，公式如下：

表1 建設用地開發(fā)適宜性評價指標體系

需要指出的是，由于部分指標（如“生態(tài)保護紅線”）具有絕對限制性，加權求和計算得分的方法在某些區(qū)域缺乏準確性?；诖?，本文采用“一票否決”的方式，對于各土地單元，若有任何一個評價方面的任何一項指標得分為0，則將其開發(fā)適宜性歸類為“禁止開發(fā)”。

（二）指標選取及解釋

1.土地自身因素

土地自身因素包括地形地貌、地質災害的易發(fā)程度等自然地理特征，是限制土地被作為建設用地開發(fā)的內在條件。贛州市的地形以山地、丘陵、盆地為主，其中山地和丘陵共占贛州市土地總面積的82.89%，山區(qū)面積廣大，對贛州市的建設用地開發(fā)有相當的限制作用。同時，贛州市處于贛江上游流域，地質構造的結果和流水的塑造作用結合，使得區(qū)域內流水侵蝕作用強烈，水土流失問題嚴重，部分地區(qū)易發(fā)山地崩塌、滑坡等地質災害。根據中國地質調查局2017年發(fā)布的《贛南蘇區(qū)地質災害易發(fā)程度分布圖》[6]，可將贛州市劃分為地質災害高易發(fā)區(qū)、中易發(fā)區(qū)、低易發(fā)區(qū)和不易發(fā)區(qū)，并依此進行評價。此外，由于水體不能開發(fā)，因此其不具備建設用地開發(fā)適宜性。

2.社會經濟因素

影響建設用地開發(fā)適宜性的因素不僅包括土地自身的自然地理特征，還包括交通通達性、經濟發(fā)展水平、人口集聚程度等區(qū)域社會經濟因素。它們往往影響著土地作為建設用地開發(fā)的利用價值，進而影響開發(fā)的適宜性。社會經濟因素的影響往往具有相對性和動態(tài)性。交通方面，較高的交通通達性能夠促進人口、物質的流動與交換，使得區(qū)域內的經濟活動更加活躍，同時增強區(qū)域間的聯(lián)系，促進協(xié)調發(fā)展。一般而言，交通要道或交通樞紐附近的建設用地開發(fā)能夠充分發(fā)揮交通資源的作用，帶來較高的經濟效益。但不同類型的交通設施對周邊的土地利用也存在著不同程度的影響，應當分別進行考量。在考察城市的吸引力時，定義城市吸引度指標，反映城市中心對土地單元的作用。城市中心往往是區(qū)域的就業(yè)中心，除了自身經濟發(fā)展水平較高外，對周邊地區(qū)也具有一定的輻射帶動作用。本文以土地單元與最近城市中心的距離評價城市對它的吸引度。此外，區(qū)域的經濟體量與建設用地的開發(fā)聯(lián)系密切。在人口方面，城市擴張應優(yōu)先向人口密度高的地區(qū)發(fā)展，在滿足人口需求的同時，應充分利用集聚帶來的外部規(guī)模經濟效應，促進區(qū)域繁榮。在經濟發(fā)展水平方面，經濟發(fā)達的地區(qū)對建設用地的需求也高于經濟落后的地區(qū)，對前者進行建設用地開發(fā)往往能夠獲得更高的經濟效益，促進城市發(fā)展壯大。

3.環(huán)境因素

建設用地的開發(fā)建立在對自然環(huán)境的一系列利用與改造活動之上，其對生態(tài)系統(tǒng)的影響往往具有一定的滯后性與波及性，因此在進行建設用地開發(fā)適宜性評價時應該在最大限度上保護自然環(huán)境。贛州市許多地區(qū)由于山高坡陡，受贛江上游流水侵蝕作用強烈，水土流失嚴重，對包括農業(yè)生產在內的諸多方面造成威脅。而森林生態(tài)系統(tǒng)具有涵養(yǎng)水源、保持水土的功能，在贛州市水土流失的治理中發(fā)揮著重要作用。因此，建設用地開發(fā)不應大規(guī)模占用林地。本文選取贛州市31個國家級、省級森林公園[7]作為評價參考。

4.政策因素

個人、企業(yè)等行為主體對資源的尋求和對環(huán)境的開發(fā)建立在經濟利益基礎上，而政府站在宏觀的尺度，能夠具有前瞻性地注意到生態(tài)環(huán)境、歷史遺址等的潛在價值與建設開發(fā)可能產生的長遠影響，以通過政策干預防止建設用地無序、過度開發(fā)造成的嚴重后果，保障區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。因此，生態(tài)保護、文物保護等方面的相關政策是評價建設用地開發(fā)適宜性時必須考慮的外部因素?！督魇∩鷳B(tài)保護紅線劃定方案》[9]和《〈中華人民共和國文物保護法〉實施細則》[10]等為本文評估土地單元在政策層面的開發(fā)適宜性提供了依據。

四、評價結果及分析

通過疊加各個評價指標圖層，形成贛州市各適宜性等級建設用地空間分布圖（圖1），并統(tǒng)計得出贛州市各級適宜性土地面積及占比（表2）。

表2 各適宜性等級面積統(tǒng)計表

圖1 各適宜性等級空間分布

（一）數量結構

贛州市適宜進行建設用地開發(fā)的土地面積數量較多，“最適宜”和“較適宜”等級的區(qū)域達到18263km2，超過了市域面積的一半，但“最適宜”等級的區(qū)域面積占比僅為7.38%?！耙话氵m宜”和“不適宜”等級的區(qū)域占比相對較小。此外，有超過30%的土地為“禁止建設”級別，主要是受到政策（生態(tài)保護紅線）的限制。

（二）空間結構

最適宜進行建設用地開發(fā)的區(qū)域與人口密集分布區(qū)相匹配，主要集中在贛州市市轄區(qū)和各區(qū)縣行政中心附近，并呈現(xiàn)出從城市中心向外擴散的趨勢，許多地區(qū)還呈現(xiàn)沿國道、省道等交通要道分布的特點。這類區(qū)域大都地勢低平、不易發(fā)生地質災害且具有較好的社會經濟條件。較適宜和一般適宜進行建設用地開發(fā)的區(qū)域在全市分布較為均勻分散，多處于自然環(huán)境限制作用較小，社會經濟條件一般的區(qū)域。而不適宜進行建設用地開發(fā)和禁止建設的土地主要分布于市域邊緣，所屬區(qū)域大都海拔較高、坡度較陡，植被覆蓋程度高，人類活動相對更不頻繁。結合贛州市已有的建設用地開發(fā)及布局情況，可知贛州市建設用地布局大多與本文評價所得“較適宜”及以上的區(qū)域分布相符，土地總體利用狀況較為合理，但部分地區(qū)的建設程度還不夠高，有待得到進一步開發(fā)；也有部分地區(qū)存在以不適宜開發(fā)的區(qū)域為建設性用地的情況，具有一定的環(huán)境風險。

五、總結與討論

本文針對江西省贛州市的實際情況，構建了一套建設用地開發(fā)適宜性評價體系，并采用該體系對贛州市市域土地進行評價。評價結果顯示：贛州市適宜進行建設用地開發(fā)的土地面積數量較多，但適宜性高的區(qū)域相對較少，且在政策等因素的作用下，有相當一部分土地被禁止進行建設性用地的開發(fā)。為促進區(qū)域經濟進一步增長、提高土地利用效率，贛州應當充分開發(fā)適宜建設的土地資源。與此同時，也應嚴格遵守政策規(guī)定，保護生態(tài)環(huán)境，合理規(guī)劃與開發(fā)建設用地，促進土地的節(jié)約集約利用，促成人地關系的可持續(xù)發(fā)展。