美軍武器裝備作戰(zhàn)需求生成機制分析與思考

肖永樂，程 翔

（甘肅省酒泉市十四支局，甘肅酒泉 735018）

0 引言

武器裝備作戰(zhàn)需求是指未來一定時期內(nèi)作戰(zhàn)對武器裝備建設(shè)的基本要求，是制定武器裝備建設(shè)規(guī)劃的主要依據(jù)，貫穿于武器裝備建設(shè)的全過程，作用于武器裝備的全系統(tǒng)、全要素、全壽命［1］。作戰(zhàn)需求的重大變化來源于未來作戰(zhàn)形態(tài)的深刻變革，圍繞未來體系作戰(zhàn)任務，提出科學、精確、滿足戰(zhàn)爭要求的作戰(zhàn)能力需求，是實現(xiàn)作戰(zhàn)需求在武器裝備體系發(fā)展全過程發(fā)揮牽引作用的關(guān)鍵。武器裝備作戰(zhàn)需求如何發(fā)起、怎樣形成，其生成機制問題需要高度關(guān)注。作戰(zhàn)需求生成機制一般是指軍事需求的提出、分析、論證、評估與確認的組織、方式、方法、手段等的統(tǒng)稱。美軍重視以需求牽引裝備體系構(gòu)建和裝備系統(tǒng)發(fā)展，建立了完善的裝備需求生成機制，打造出“基于能力”的“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”（joint capabilities integration and development system，JCIDS），實現(xiàn)了作戰(zhàn)要求向裝備方案的精確轉(zhuǎn)化。我國武器裝備作戰(zhàn)需求生成迫切需要加強頂層設(shè)計，堅持需求牽引，開發(fā)符合我國特點、規(guī)范高效的作戰(zhàn)能力需求生成系統(tǒng)，科學提出作戰(zhàn)需求，建立健全需求牽引裝備發(fā)展的運行機制。

本文主要介紹了美軍武器裝備作戰(zhàn)需求生成機制，對比分析了我國在武器裝備作戰(zhàn)需求生成機制方面的問題，運用系統(tǒng)工程化的思想對武器裝備作戰(zhàn)需求生成問題進行了探討。

1 美軍作戰(zhàn)需求生成機制

美軍十分重視軍事需求的生成和管理，歷經(jīng)近30年的發(fā)展演化，已經(jīng)建立起成熟的機構(gòu)和制度、形成了規(guī)范專業(yè)的需求開發(fā)與管理程序、方法。美軍現(xiàn)行的需求產(chǎn)生機制是以參聯(lián)會聯(lián)合需求監(jiān)督委員會為主導，以國防部各部局需求主辦部門為主體的JCIDS。

1.1 組織體系

JCIDS 的組織體系見圖1［2］。參聯(lián)會副主席領(lǐng)導的聯(lián)合需求監(jiān)督委員會是裝備需求生成機制組織與管理的最高審查與決策機構(gòu)。聯(lián)合需求監(jiān)督委員會下設(shè)初審官、功能能力委員會和聯(lián)合能力委員會等機構(gòu)，作為其輔助決策和辦事機構(gòu)，履行其需求審查與決策職能。國防部各部局的需求主辦部門，對內(nèi)負責各部局內(nèi)部的需求管理，對外負責向聯(lián)合需求監(jiān)督委員會提交需求草案。

圖1 “聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”的組織體系Fig.1 Organization of joint capability integration and development system

1.2 分析程序

JCIDS 以聯(lián)合概念體系為指導，采用基于能力的軍事需求分析方法，按照功能領(lǐng)域分析、功能需求分析、功能解決方案分析及后期獨立分析等結(jié)構(gòu)化步驟，工作流程包括《聯(lián)合能力文件》、《初始能力文件》、《能力發(fā)展文件》和《能力生產(chǎn)文件》四種能力文件的制定、確認和審批過程［3］，最終完成軍事能力差距與能力需求的分析，給出覆蓋裝備，聯(lián)合條令、機構(gòu)、訓練、領(lǐng)導和培訓、人員以及設(shè)施等全領(lǐng)域的聯(lián)合能力開發(fā)方案（包括裝備解決方案及非裝備解決方案）。而每一種能力文件的制定和審批的程序大致相同，都要經(jīng)過3 個步驟：一是需求的分析過程，由需求主辦部門分析制定能力文件草案；二是初審官初步審查過程；三是確認和批準過程，最終形成《聯(lián)合變更建議文件》、《初始能力文件》等需求文件，分別進入知識管理/決策支持數(shù)據(jù)庫和相應的采辦程序，如圖2所示［4］。

圖2 JCIDS的分析過程Fig.2 Analysis of JCIDS

1.3 審批過程

需求主辦部門在完成能力文件草案的編制后，把能力文件草案提交JCIDS 的知識管理/決策支持數(shù)據(jù)庫，初審官正式啟動能力文件初審工作。初審官將根據(jù)能力文件草案所涉及的具體能力領(lǐng)域，對能力文件草案實施評審，如圖3所示。

圖3 JCIDS的審查和批準過程Fig.3 Review and approval of JCIDS

1.4 外部關(guān)系

JCIDS 與“規(guī)劃計劃預算與執(zhí)行系統(tǒng)”（planning，programming， budgeting and execution system，PPBES）以及“國防采辦系統(tǒng)”（defense acquisition system，DAS）共同構(gòu)成美軍“大采辦”三大決策保障系統(tǒng)［5］，如圖4所示，三者緊密聯(lián)系、相互作用。JCIDS提出的軍事需求，要受到PPBES 從資源條件上和DAS 從技術(shù)條件上的審議和認可；PPBES 的計劃、預算編制，必須以另外兩大系統(tǒng)對軍事需求和計劃進展情況的審定結(jié)論為依據(jù)；DAS 在決定武器裝備計劃是否向前推進時，不僅要考慮技術(shù)的成熟程度，同時還要考慮需求是否有變化、經(jīng)費是否有保障［6］。

圖4 美國國防部決策保障系統(tǒng)Fig.4 DOD decision support system

2 美軍裝備作戰(zhàn)需求生成機制特點分析

JCIDS從源頭上保證了擬發(fā)展裝備能夠滿足聯(lián)合作戰(zhàn)要求，有力地促進了裝備與非裝備的協(xié)調(diào)發(fā)展，極大地提高了裝備體系建設(shè)的頂層設(shè)計能力。主要特點分析如下：

1）始終堅持基于能力的指導思想引領(lǐng)。“9.11”事件后，美軍JCIDS 采用“基于能力”的需求確定方法，通過利用自身綜合能力來應對不確定的、寬泛的威脅，對抗未知威脅，實現(xiàn)裝備建設(shè)出發(fā)點由“基于威脅”向“基于能力”轉(zhuǎn)變[7]，并將這一指導思想貫徹于裝備需求產(chǎn)生的全過程。

2）創(chuàng)新構(gòu)建自上而下的需求生成模式。JCIDS采取的是“自上而下”的裝備需求模式，該模式以國家安全戰(zhàn)略為指南，根據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)概念確定作戰(zhàn)環(huán)境和能力需求，并在跨軍種的范圍內(nèi)探索能力的實現(xiàn)途徑，使得裝備需求產(chǎn)生始終置于“聯(lián)合作戰(zhàn)”之下，從源頭上保證了所發(fā)展的裝備具有“與生俱來”的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。

3）科學采用面向方案的分析過程方法。JCIDS分析以發(fā)展某種能力為導向，探索彌補能力差距以及實現(xiàn)能力需求的各種解決方案或方案組合。能力方案包含裝備開發(fā)或改進措施，以及改進條令、編制、訓練、領(lǐng)導與教育、人員和設(shè)施等非裝備途徑[8]。

4）嚴密組織作戰(zhàn)需求文件的審查把關(guān)活動。在運行機制上，JCIDS設(shè)置了初審官、聯(lián)合能力委員會和8 個功能能力委員會。初審官對能力文件草案進行初審和分類，聯(lián)合能力委員會加強對聯(lián)合能力的審查，對聯(lián)合需求監(jiān)督委員會提供支持。通過完整細致的審查形式，提高了能力提案的規(guī)范性和科學性。

5）高度重視作戰(zhàn)需求文檔的規(guī)范化、標準化。JCIDS 采用了美國國防部體系結(jié)構(gòu)（department of defense architecture framework，DoDAF）中的相關(guān)產(chǎn)品模型和工具描述需求，對能力列表、任務清單、關(guān)鍵性能屬性等各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行了規(guī)范化和標準化，并對各種需求文檔的內(nèi)容和格式進行了規(guī)范，保證了文檔信息的快速獲得且便于理解。

6）充分發(fā)揮作戰(zhàn)需求對裝備采辦的強力牽引作用。JCIDS 強調(diào)需求對采辦過程的牽引作用。JCIDS與PPBES、DAS 共同構(gòu)成了美軍決策支持的制度體系。三者之間相互協(xié)調(diào)、相互制衡，形成了制度間的耦合。這種合理的制度安排，在運行機制上強化和保證了需求對裝備采辦和資源配置的牽引和指導作用。

3 啟示與思考

開發(fā)符合我國特點、滿足時代要求、規(guī)范高效的作戰(zhàn)能力需求產(chǎn)生系統(tǒng)，是一項重大而緊迫的現(xiàn)實任務。借鑒美軍裝備作戰(zhàn)需求生成機制，對研究和探索具有中國特色武器裝備需求生成機制，加快實現(xiàn)我國裝備軍事需求開發(fā)和管理的科學化、規(guī)范化和制度化，具有現(xiàn)實意義。

1）建立權(quán)威的裝備作戰(zhàn)需求生成機構(gòu)。我國的裝備作戰(zhàn)需求管理基本由各軍種獨立開展，缺乏頂層的裝備需求管理機構(gòu)對各軍種進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。在各軍種內(nèi)部，該工作主要由裝備部門負責，作戰(zhàn)部門參與度不夠。一是建議設(shè)立頂層的跨軍種的裝備需求領(lǐng)導、決策部門，作為審批裝備作戰(zhàn)需求的最高決策機構(gòu)，負責根據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)需求對各軍種重大項目進行統(tǒng)一決策；各軍種可設(shè)置專門的裝備作戰(zhàn)需求管理部門，負責自身需求生成管理工作，同時為最高決策機構(gòu)提供支持。二是為確保裝備建設(shè)滿足作戰(zhàn)任務需要、作戰(zhàn)能力需求，建議設(shè)立以作戰(zhàn)部門為主體，裝備部門、科研部門共同參與的裝備作戰(zhàn)需求生成管理機構(gòu)；作戰(zhàn)部門根據(jù)作戰(zhàn)任務、作戰(zhàn)能力提出裝備作戰(zhàn)需求，并在裝備建設(shè)的各個環(huán)節(jié)參與決策、指導、監(jiān)督，以確保裝備發(fā)展始終滿足作戰(zhàn)需求。

2）構(gòu)建規(guī)范的裝備作戰(zhàn)需求程序。裝備作戰(zhàn)需求的生成包括需求論證、審查、確認等過程，環(huán)節(jié)多、因素復雜，需要反復迭代，不斷修改完善。裝備作戰(zhàn)需求程序的生成過程不規(guī)范，容易導致最終生成的裝備需求方案與作戰(zhàn)能力需求脫節(jié)。目前我國尚缺乏健全、嚴密的裝備作戰(zhàn)需求相關(guān)程序性法規(guī)，作戰(zhàn)需求生成工作的開展在程序上有一定的隨意性，建立規(guī)范的裝備作戰(zhàn)需求生成程序是確保我國裝備需求滿足作戰(zhàn)需求的基礎(chǔ)?？梢圆扇∽陨隙碌姆绞?，從國家軍事戰(zhàn)略方針、軍隊建設(shè)規(guī)劃出發(fā)，結(jié)合面臨的軍事威脅、作戰(zhàn)對象與戰(zhàn)場環(huán)境、任務使命等，對作戰(zhàn)能力需求逐層分解細化，通過一系列的分析活動來形成裝備作戰(zhàn)需求方案。具體分析程序可規(guī)范為作戰(zhàn)概念分析、作戰(zhàn)任務需求分析、作戰(zhàn)能力需求分析、能力解決方案分析、方案綜合評估等。針對過去重點關(guān)注最終方案審查的方式，應強化對需求分析過程中相關(guān)文件的審查；加強迭代過程中對裝備需求變更的監(jiān)督與控制，確保在反復修改過程中作戰(zhàn)需求的牽引與指導作用能夠貫穿始終。

3）組建復合型裝備需求論證隊伍。武器裝備作戰(zhàn)需求論證是對軍事與技術(shù)結(jié)合的研究，涉及面廣、專業(yè)性強。涉及軍事理論研究、作戰(zhàn)仿真研究、裝備運用研究、裝備管理研究、裝備技術(shù)研究等領(lǐng)域，建立一支復合型高水平武器裝備需求生成隊伍十分重要，應由以下各領(lǐng)域?qū)＜医M成：一是軍事理論專家，從軍事理論研究院、所挑選，需深刻理解國家軍事戰(zhàn)略方針、軍隊建設(shè)規(guī)劃，掌握外部威脅環(huán)境、最新作戰(zhàn)概念等，在裝備作戰(zhàn)需求論證中，提供戰(zhàn)略層面的輸入，開展聯(lián)合作戰(zhàn)概念分析，為作戰(zhàn)任務需求分析、作戰(zhàn)能力需求分析提供支撐；二是作戰(zhàn)指揮人才，從頂層作戰(zhàn)部門、戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)部門等單位挑選，需掌握作戰(zhàn)體系構(gòu)成、作戰(zhàn)方法、作戰(zhàn)面對的戰(zhàn)場環(huán)境等，以作戰(zhàn)概念分析文件為輸入，開展作戰(zhàn)任務和作戰(zhàn)能力需求分析、非裝備解決方案分析，同時為作戰(zhàn)概念、能力解決方案等提供輔助支持；三是裝備專家，從軍隊裝備部門、國防工業(yè)部門等單位挑選，主要從事作戰(zhàn)能力、作戰(zhàn)任務需求向裝備需求的轉(zhuǎn)化工作，負責有關(guān)需求生成籌劃和管理工作；四是科技專家，從國防工業(yè)部門、科研院所等單位挑選，主要參與裝備解決方案的分析，提供關(guān)鍵技術(shù)設(shè)想及可行性分析，對武器裝備的性能、功能等關(guān)鍵指標進行論證；五是仿真技術(shù)專家，主要負責作戰(zhàn)推演、武器裝備仿真等工作，通過仿真手段對裝備需求方案的科學性進行檢驗、驗證。

4）形成科學的裝備作戰(zhàn)需求管理體系。以權(quán)威的管理機構(gòu)、規(guī)范的工作程序、專業(yè)的人才隊伍為基礎(chǔ)，構(gòu)建基于現(xiàn)代系統(tǒng)工程理論的武器裝備作戰(zhàn)需求工程化管理體系，實現(xiàn)對作戰(zhàn)需求生成的產(chǎn)生、分析、描述、驗證、跟蹤、變更等活動的精確化控制和系統(tǒng)化管理，是解決當前我軍武器裝備作戰(zhàn)需求生成中深層次矛盾的科學途徑。一是構(gòu)建權(quán)責分明、關(guān)系協(xié)調(diào)的工作體系：自上而下建立需求工作體系，形成頂層各部門按級負責、歸口管理、職責清晰、分工合作的工作關(guān)系，促進需求工作順利開展，推動需求研究不斷深化；建立作戰(zhàn)部門與裝備部門的協(xié)調(diào)機制，理清作戰(zhàn)部門與裝備部門在裝備建設(shè)中的責任、權(quán)利和相互關(guān)系，加強相互溝通和協(xié)調(diào)，確保需求牽引落到實處。二是構(gòu)建裝備作戰(zhàn)需求法規(guī)體系：在頂層發(fā)布裝備作戰(zhàn)需求工作規(guī)范，以法規(guī)形式明確工作職責、制度以及相互關(guān)系；規(guī)定作戰(zhàn)需求工作基本內(nèi)容、程序、方法和要求。三是完善武器裝備作戰(zhàn)需求生成的方法體系：加強需求管理工具的建設(shè)，開發(fā)功能強大、使用方便的管理工具，為需求管理向科學、規(guī)范發(fā)展提供條件支撐。

4 結(jié)束語

美軍JCIDS 構(gòu)成了嚴密的裝備作戰(zhàn)需求論證組織體系和成熟的運行機制，實現(xiàn)了作戰(zhàn)需求向裝備方案的精確轉(zhuǎn)化，對我國裝備作戰(zhàn)需求生成機制有很大的借鑒和參考價值。我國應在裝備作戰(zhàn)需求生成的管理體制、程序方法、人才隊伍建設(shè)等方面用力，打造適應我國國情的裝備作戰(zhàn)需求生成機制。