公路融資模式引發(fā)交通體制改革探討

尚玉龍

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1998年國(guó)家啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施拉動(dòng)戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)的公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展迅速?！笆晃濉?期間我國(guó)公路建設(shè)任務(wù)仍然艱巨，預(yù)計(jì)每年投入在3 500億元左右。面對(duì)如此巨大的投資，如何籌措資金，加強(qiáng)管理，理順投融資體制，提高資金利用的效益和效率，已經(jīng)成為當(dāng)前探索改革發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：新疆公路;融資模式;探索;改革方向

中圖分類(lèi)號(hào)：F283;F542.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0 引言

新疆公路建設(shè)一直繞不開(kāi)建設(shè)資金這個(gè)制約因素，筆者認(rèn)為新疆公路建設(shè)從1994年到目前為止經(jīng)歷了三次大的建設(shè)資金變化，每次公路建設(shè)資金籌集模式的變化都會(huì)引起交通行業(yè)體制的改革。

1 公路融資模式引發(fā)交通體制改革進(jìn)程

1.1 1994—1998年

自1994年新疆引進(jìn)世界銀行（包含亞洲開(kāi)發(fā)銀行項(xiàng)目）貸款修建第一條高等級(jí)公路-吐烏大公路項(xiàng)目后，掀開(kāi)了利用外資貸款項(xiàng)目建設(shè)高速公路的序幕。1994—1998年利用世界銀行資金，新疆開(kāi)工建設(shè)了吐魯番—烏魯木齊—大黃山第一條高等級(jí)公路，引進(jìn)了土木工程建設(shè)的FIDIC條款，中外監(jiān)理公司共同參與公路交通建設(shè)，先后利用世行資金建設(shè)了烏魯木齊-奎屯高速公路、奎屯-賽里木湖公路建設(shè)項(xiàng)目等高速公路。

利用世行資金解決了國(guó)家公路建設(shè)資金不足的問(wèn)題，新疆的高速公路從無(wú)到有，公路交通行業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，隨之在國(guó)家層面積極推行工程建設(shè)項(xiàng)目法人制、工程監(jiān)理制、政府監(jiān)督制度、合同管理制度四項(xiàng)制度，規(guī)范了公路建設(shè)市場(chǎng)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)蓬勃的發(fā)展，交通系統(tǒng)體制也由公路局建設(shè)為主體，變?yōu)楦叩燃?jí)公路管理局以高速公路建設(shè)為主的另一家建設(shè)主體，同時(shí)兩家單位基本是建、管、養(yǎng)、運(yùn)一體;這樣的體制基本規(guī)避建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)的有關(guān)質(zhì)量缺陷修復(fù)為主的矛盾糾纏。這一時(shí)期國(guó)省干線的主要建設(shè)任務(wù)都由自治區(qū)級(jí)交通行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，各地州負(fù)責(zé)市政道路和縣鄉(xiāng)公路建設(shè)[1]。

1.2 2011年

2011年開(kāi)始采用中央車(chē)購(gòu)費(fèi)補(bǔ)助+交通行政主管部門(mén)國(guó)內(nèi)銀行貸款模式為主開(kāi)展公路建設(shè)。2011年后恰逢國(guó)家13.5計(jì)劃第一年，新疆公路交通建設(shè)資金來(lái)源主要是中央車(chē)購(gòu)稅等補(bǔ)助+交通行政主管部門(mén)在國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款模式解決，這個(gè)期間新疆交通建設(shè)開(kāi)始爆炸式發(fā)展，開(kāi)始了多條高速公路建設(shè)，例如G30烏魯木齊繞城高速（東線）公路項(xiàng)目、G3012阿克蘇到喀什高速公路、G30賽里木湖至果子溝公路項(xiàng)目等，公路建設(shè)由于爆炸式發(fā)展，面對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的匱乏，多省交通行業(yè)部門(mén)對(duì)新疆開(kāi)始了項(xiàng)目代建模式，極大幫助解決了新疆交通建設(shè)相對(duì)人才較少、經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題，極大改善了新疆各地的交通出行環(huán)境，為新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了四通八達(dá)交通設(shè)施基礎(chǔ)。2011年后全新疆基本形成了公路交通建、養(yǎng)分離的格局，此時(shí)公路養(yǎng)護(hù)、管理等行業(yè)也得到了較快發(fā)展，從通行公路的路況里程、等級(jí)條件、養(yǎng)護(hù)設(shè)備、養(yǎng)護(hù)管理設(shè)施都得到了很大的提高。

這一時(shí)期國(guó)省干線的主要建設(shè)任務(wù)基本還是由自治區(qū)級(jí)交通行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，各地州負(fù)責(zé)市政道路和縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的模式。

1.3 2018—2021年

2018年至今為防止金融風(fēng)險(xiǎn)新疆公路建設(shè)開(kāi)始非官方多種融資渠道開(kāi)始公路建設(shè)模式。2018年后為防止金融風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)國(guó)家政策調(diào)整，新疆公路建設(shè)的融資渠道開(kāi)展以中央車(chē)購(gòu)稅補(bǔ)助+多種融資模式，除BOT模式外，主要采用各地政府組建交投公司貸款融資、EPC、PPP等模式。例如G30烏魯木齊—奎屯四改八公路項(xiàng)目、G7大黃山到烏魯木齊四改八公路項(xiàng)目、G30小草湖到烏魯木齊高速公路項(xiàng)目等都是有中央車(chē)購(gòu)稅補(bǔ)助+交投公司貸款籌資取得;2021年6月30日即將通車(chē)的G7新疆段梧桐大泉至木壘段采用PPP模式，由政府與中鐵建組建SPV公司建設(shè)這條道路等。

這一時(shí)期，一改自治區(qū)交通行業(yè)部門(mén)牽頭公路建設(shè)的模式，改為新疆各地州政府采用多種模式建設(shè)行政范圍內(nèi)的國(guó)省干線模式，充分煥發(fā)了全社會(huì)參與交通建設(shè)的模式，交通建設(shè)在目前也得到了空前發(fā)展的局面，融資建設(shè)模式多樣化，隨之養(yǎng)護(hù)管理也是多樣化。PPP模式的項(xiàng)目采用建設(shè)期+30年養(yǎng)護(hù)收費(fèi)營(yíng)運(yùn)模式，由交投公司貸款融資項(xiàng)目采用建、管、養(yǎng)、運(yùn)一體化等，基本解決了建設(shè)、管養(yǎng)運(yùn)分離造成交工質(zhì)量缺陷相互扯皮現(xiàn)象[2]。

2 公路融資存在的問(wèn)題

為了能夠有效應(yīng)對(duì)1998年的亞洲金融風(fēng)暴，國(guó)家徹底實(shí)行財(cái)政策略。以擴(kuò)大內(nèi)需為核心，將十一五期間逐漸淡出，逐漸建設(shè)長(zhǎng)期建設(shè)的國(guó)債投資發(fā)現(xiàn)規(guī)模。在1998—2002年國(guó)債投資過(guò)程當(dāng)中，公路建設(shè)約投入資金880億元人民幣。根據(jù)有關(guān)人員預(yù)測(cè)，未來(lái)公路建設(shè)國(guó)債資金在國(guó)債中資金比例會(huì)逐漸下降，一直到9%左右。隨著國(guó)債發(fā)行總量不斷建設(shè)，對(duì)未來(lái)公路建設(shè)造成嚴(yán)重的影響，投入到公路建設(shè)的政府資源會(huì)大部分減少。由于國(guó)債發(fā)行量建設(shè)不僅會(huì)引起其他資源來(lái)源，還會(huì)影響到公路交通固定預(yù)算資產(chǎn)投資，尤其會(huì)引導(dǎo)國(guó)內(nèi)銀行對(duì)公路交通的貸款金額。在2003年我國(guó)人大代表大會(huì)有明確指出，經(jīng)過(guò)這些年的充分發(fā)展，燃油稅方案已經(jīng)完善，將會(huì)選擇最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)運(yùn)行。到那時(shí)燃油稅會(huì)徹底替代公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)輸附加費(fèi)、公立養(yǎng)路費(fèi)等交通費(fèi)用。在徹底普及燃油稅制度以后，整個(gè)交通運(yùn)輸稅收系統(tǒng)會(huì)以燃油稅為主體，牌照稅和車(chē)輛購(gòu)置稅作為載體。由于取消原有的公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用和公路建設(shè)費(fèi)用，政府可以將這些費(fèi)用自己通過(guò)財(cái)政撥款來(lái)實(shí)施。政府則將信息化技術(shù)融入到支付當(dāng)中，采用國(guó)際通用的轉(zhuǎn)移支付方式，不僅能夠讓地區(qū)獲得較大的利益，還能在兩個(gè)地區(qū)之間進(jìn)行有利協(xié)調(diào)。這種模式可能會(huì)存在撥付款不及時(shí)、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障度低等問(wèn)題，并且雖然經(jīng)過(guò)費(fèi)改稅以后，大幅度減少征收環(huán)節(jié)、提高效率、降低費(fèi)用，但其撥款環(huán)節(jié)反而大大增加。在新制度建立以后，稅務(wù)部門(mén)將征收稅費(fèi)統(tǒng)一存入國(guó)家財(cái)政，將資金層層撥給各級(jí)的財(cái)政部門(mén)。再由財(cái)政部門(mén)分發(fā)給各地區(qū)交通部門(mén)，尤其是將養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅后，將資金轉(zhuǎn)為財(cái)政性資金無(wú)法進(jìn)行擔(dān)保撥款，導(dǎo)致公路在籌資階段會(huì)喪失對(duì)養(yǎng)路費(fèi)作為擔(dān)保向銀行申請(qǐng)貸款的資格，在某方面來(lái)說(shuō)極大限制了公路建設(shè)貸款融資的途徑，對(duì)交通管理和運(yùn)營(yíng)造成嚴(yán)重的影響。并且由于在新稅費(fèi)制度背景下，財(cái)權(quán)和事權(quán)是處于分離狀態(tài)，原歸地方所得的公路客貨運(yùn)輸附加費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等都成為燃油稅，交由中央政府管理，這給地方工作積極性造成嚴(yán)重影響。

3 投融資體系改革中所要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題

3.1 合理劃分國(guó)有各投資主體職責(zé)

從我國(guó)目前公路建設(shè)情況來(lái)看，由于我國(guó)國(guó)有投資數(shù)量較大，而政府工作核心主要是在地方和國(guó)家的社會(huì)服務(wù)和行政管理量方面，如果只靠政府管理很難提高國(guó)有投資效益很難提高。因此政府必須要協(xié)調(diào)好投資各方面的職責(zé)，確保其具有科學(xué)性和實(shí)用性。由于投資主體主要由國(guó)有企業(yè)、地方政府、中央政府三種組成。投資項(xiàng)目按照追求利益方向不同，可以分為經(jīng)營(yíng)性、基礎(chǔ)性、公益性三個(gè)方面，對(duì)于一些三個(gè)方面以外的投資項(xiàng)目，比如：非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路，主要是由政府決策部門(mén)外包給建筑單位建設(shè)，但建設(shè)完成后在由政府部門(mén)組織人員進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和管理。對(duì)經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，比如：高速公路，則是完全由政府部門(mén)作為主導(dǎo)，政府部門(mén)人員設(shè)計(jì)出科學(xué)的計(jì)劃書(shū)，采用自行運(yùn)營(yíng)、投資建設(shè)，但其作為國(guó)有資產(chǎn)的掌握者，政府對(duì)利潤(rùn)有非?？量痰囊螅⑶乙侠硪?guī)劃地方政府和中央政府的投資權(quán)利，地方政府主要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的公路建設(shè)項(xiàng)目，而中央政府則負(fù)責(zé)多個(gè)地區(qū)、多個(gè)流域內(nèi)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有密切聯(lián)系的公路建設(shè)，要具有較強(qiáng)的全局觀[3]。

3.2 健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制

在參與政府投資公路建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，要以公正、民主等原則作為項(xiàng)目決策制度，提高對(duì)項(xiàng)目的掌控力，會(huì)給區(qū)域造成重要影響。要提前對(duì)關(guān)鍵項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃，采用論證方式，提高項(xiàng)目前提工作力度，構(gòu)建政府投資公路項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。政府投資項(xiàng)目技術(shù)要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度情況和資金數(shù)量等進(jìn)行評(píng)價(jià)，構(gòu)建健全的集體決策和審批制度，建立集資金分配、項(xiàng)目審批為一體的制度，降低個(gè)人對(duì)項(xiàng)目審批和決策的影響[4]。在應(yīng)對(duì)政府重要公路建設(shè)投資過(guò)程當(dāng)中，要采用聽(tīng)證制度，針對(duì)投資項(xiàng)目不同時(shí)期的重點(diǎn)和內(nèi)容，對(duì)投資項(xiàng)目的管理階段化和決策階段進(jìn)行監(jiān)督檢查和定期聽(tīng)證。對(duì)政府公路建設(shè)項(xiàng)目外包機(jī)構(gòu)相關(guān)資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估和驗(yàn)證。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制融入到咨詢?cè)u(píng)估當(dāng)中，制定合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范。建立業(yè)績(jī)考核制度和咨詢結(jié)構(gòu)誠(chéng)信評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格約束咨詢結(jié)構(gòu)評(píng)估規(guī)范[5]。徹底實(shí)施公路建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)家評(píng)價(jià)制度，讓其接受社會(huì)人民的監(jiān)督。尤其是一些十分重要的公路建設(shè)和項(xiàng)目當(dāng)中，要首先征求同級(jí)人民代表大會(huì)審批，再在有關(guān)媒體展示，尋求到人民群眾和社會(huì)各界人士的意見(jiàn)，再給予實(shí)施，充分保證公路建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量。

4 結(jié)語(yǔ)

新疆交通由于公路建設(shè)資金籌集模式的改變是引發(fā)交通行業(yè)體制改革主要原因。如何把握交通行業(yè)格局發(fā)展順應(yīng)時(shí)代發(fā)展脈搏，需要認(rèn)真研究中國(guó)社會(huì)發(fā)展方向，正確借鑒國(guó)內(nèi)外交通行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，保障交通行業(yè)的健康發(fā)展助力于新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。考慮到新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較內(nèi)地省份還是有一定差距，首先自治區(qū)級(jí)的交通建設(shè)、養(yǎng)護(hù)部門(mén)依然是新疆交通穩(wěn)健發(fā)展的壓艙石，也是一旦出現(xiàn)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、營(yíng)運(yùn)效果偏差的應(yīng)急力量，亦是行業(yè)檢查指導(dǎo)的專(zhuān)業(yè)力量;新疆除收費(fèi)公路外還有相當(dāng)數(shù)量的非收費(fèi)的國(guó)省干線和邊境道路需要建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理，如何把專(zhuān)業(yè)建設(shè)養(yǎng)護(hù)行業(yè)做的更專(zhuān)更精，將是下一步思考和落實(shí)的事項(xiàng)，也是更好適應(yīng)行業(yè)發(fā)展改革的最好舉措。

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