為中華民族永續(xù)發(fā)展編纂環(huán)境法典

呂忠梅

【關(guān)鍵詞】習(xí)近平法治思想 生態(tài)文明 法治理論 環(huán)境法典 【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

按照習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上提出的“適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作”的明確要求，推動(dòng)編纂環(huán)境法典具有重大意義。編纂環(huán)境法典，是“十四五”時(shí)期加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)的重大決策，更是中國(guó)邁向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程上具有標(biāo)志意義的法治事件；意味著中國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的法律地位上升到國(guó)家基本典章高度，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律的作用范圍更加廣泛、立法的體系性和科學(xué)性也大大增強(qiáng)。要深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想中的生態(tài)文明法治理論，站在“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”的高度，堅(jiān)持生態(tài)興則文明興的自然歷史觀、良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的基本民生觀、人與自然和諧共生的自然辯證觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀、山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的整體系統(tǒng)觀、建設(shè)美麗中國(guó)全民行動(dòng)的公眾參與觀、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)的世界共贏觀，編纂一部體系嚴(yán)密、規(guī)定嚴(yán)格、保障有力的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的好法典。

編纂環(huán)境法典是新時(shí)代加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求

《中華人民共和國(guó)民法典》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入“法典化時(shí)代”。法典編纂首先是國(guó)家法治建設(shè)的重大決策，然后才是法學(xué)理論和立法技術(shù)的合理選擇。因此，是否應(yīng)該啟動(dòng)以及能夠啟動(dòng)環(huán)境法典的編纂工作，需要我們從國(guó)家戰(zhàn)略與生態(tài)文明法治建設(shè)的高度加以準(zhǔn)確把握。

中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得巨大成就但仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；仡櫺轮袊?guó)成立以來(lái)的環(huán)境保護(hù)歷史，我們走出了一條具有鮮明中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)道路。自1972年中國(guó)政府代表團(tuán)參加聯(lián)合國(guó)第一次人類(lèi)環(huán)境會(huì)議后，中國(guó)就將環(huán)境保護(hù)提上重要議事日程，一直大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。

黨的十八大以來(lái)，為全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，中國(guó)開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性工作，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。一是生態(tài)文明建設(shè)在國(guó)家戰(zhàn)略中的謀劃部署不斷加強(qiáng)，先后納入“五位一體”總體布局、新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略、新發(fā)展理念、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著，綠色經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。三是人民群眾的生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得明顯成效，“十三五”規(guī)劃綱要確定的九項(xiàng)生態(tài)環(huán)境約束性指標(biāo)超額完成，森林覆蓋率、自然保護(hù)地面積明顯提升。四是生態(tài)文明體制改革順利推進(jìn)，出臺(tái)數(shù)十項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)具體改革方案，為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系奠定體制基礎(chǔ)。五是全球環(huán)境治理貢獻(xiàn)日益凸顯，引領(lǐng)全球氣候變化談判進(jìn)程，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)，深入開(kāi)展綠色“一帶一路”建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)成就獲得國(guó)際社會(huì)高度認(rèn)可。

中國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐表明：生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成的辯證統(tǒng)一關(guān)系。建設(shè)生態(tài)文明，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，不僅可以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，而且可以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。但是，當(dāng)前中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍然面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，從量變到質(zhì)變的拐點(diǎn)尚未到來(lái)，生活環(huán)境質(zhì)量與人民群眾的期盼相比、與美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)相比、與全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的要求相比，都還存在較大差距?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，提出了建設(shè)“人與自然和諧共生”現(xiàn)代化的新目標(biāo)，因此，必須加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，更加注重同步推進(jìn)物質(zhì)文明和生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)，應(yīng)對(duì)氣候變化，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，為世界提供生態(tài)環(huán)境治理的中國(guó)方案。

中國(guó)生態(tài)文明立法體系亟待通過(guò)法典編纂實(shí)現(xiàn)“提檔升級(jí)”。用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家環(huán)境治理體系建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)從1950年開(kāi)始，先后頒布《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》《水土保持暫行綱要》等法規(guī)、規(guī)章，既鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用自然資源、發(fā)展生產(chǎn)，又強(qiáng)調(diào)保護(hù)資源、綜合利用。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）確立自然資源國(guó)家所有權(quán)。1978年《憲法》、1982年《憲法》均將保護(hù)環(huán)境確立為國(guó)家責(zé)任。2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將“生態(tài)文明”納入并確立了美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)，明確了國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”的職權(quán)，為深化生態(tài)文明體制改革奠定了憲法基礎(chǔ)。

自1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布實(shí)施始，國(guó)家立法機(jī)關(guān)不斷加快制定污染防治類(lèi)、資源利用與保護(hù)類(lèi)單行法的進(jìn)程，先后制定了40余部法律；與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院制定了60余部環(huán)境行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定了600余部環(huán)境行政規(guī)章，頒布了1200多部國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這些法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鞏固生態(tài)文明體制改革成果、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

但是，隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)和建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化目標(biāo)提出，現(xiàn)行法律、法規(guī)的實(shí)施出現(xiàn)了幾個(gè)明顯問(wèn)題。一是雖然立法數(shù)量多，但重復(fù)率高、矛盾沖突多，法律適用困難。二是在中國(guó)的立法體系中，生態(tài)環(huán)境立法分屬于行政法、經(jīng)濟(jì)法兩個(gè)子系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境立法具有深刻的“部門(mén)主導(dǎo)”烙印。由于在環(huán)境法律實(shí)施領(lǐng)域中缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、根本的精神指引和原則性規(guī)范，而是將整體生態(tài)環(huán)境按照要素和區(qū)域進(jìn)行分割，因此在嚴(yán)重重疊的同時(shí)還存在諸多缺漏。因此，法典編纂給現(xiàn)行環(huán)境法律提供了一個(gè)從分散走向內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的機(jī)會(huì)。

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境體制改革步伐明顯加快，新構(gòu)建的源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的全過(guò)程管理體制大大超越了過(guò)去的污染防治型體制。“十四五”時(shí)期，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)將朝著以降碳為重點(diǎn)的戰(zhàn)略方向邁進(jìn)，這將推動(dòng)減污降碳協(xié)調(diào)增效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，我們更加迫切地需要建立統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。以引領(lǐng)社會(huì)關(guān)系變革為主要功能，是法典化所具備的最大優(yōu)勢(shì)。通過(guò)環(huán)境法典編纂，一方面，可以將生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略具體化，推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式；另一方面，可以克服現(xiàn)行立法存在的分要素立法、分部門(mén)立法、整體性不足、法律實(shí)施困難等弊端，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國(guó)家目標(biāo)提供體系化、協(xié)調(diào)性、便于實(shí)施的法律制度保障。