鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的探索
--以江西省編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)踐為例

■ 王建輝/甘曉輝/伍 婷/王文君

（江西省國(guó)土空間調(diào)查規(guī)劃研究院，南昌 330013）

0 引言

“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃有別于傳統(tǒng)村莊規(guī)劃，不僅將鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)土空間規(guī)劃的核心理念融入其中，更注重對(duì)實(shí)踐的反思，以解決村莊的實(shí)際需求為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)面向管理和實(shí)施，不斷提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性[1]。江西省探索村莊規(guī)劃編制路徑時(shí)，注重務(wù)實(shí)有效的工作方法和高效可行的技術(shù)創(chuàng)新，是兼具理論研究和實(shí)踐操作的有益探索，對(duì)各地編制村莊規(guī)劃具有一定的借鑒意義。

1 村莊規(guī)劃編制研究與實(shí)踐背景

1.1 政策背景：構(gòu)建實(shí)用的村莊規(guī)劃編制體系迫在眉睫

2019年5月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》正式印發(fā)，使村莊規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的法定地位得以明確，村莊規(guī)劃成為管理村域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。2019年6月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確提出要編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，這對(duì)引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)全面振興具有重要的指導(dǎo)作用；2020年，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，提出要“全域全要素編制村莊規(guī)劃”；此后，自然資源部多次發(fā)文要求加快編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃。本文在解讀政策文件的基礎(chǔ)上認(rèn)為，“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃不是村莊建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的簡(jiǎn)單疊加，而是要整合原有各部門體系下的不同規(guī)劃成果，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草沙等資源要素，既著眼于村莊土地利用安排、建設(shè)用地配置、公服設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治，又重視村域范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和歷史文化資源保護(hù)，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃體系內(nèi)容沖突、銜接不順等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”[2]?！皩?shí)用”中的“實(shí)”是針對(duì)實(shí)際問(wèn)題，以滿足需求為導(dǎo)向而規(guī)劃；“用”是指能夠操作和實(shí)施，滿足村民需求，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)國(guó)土資源管控的要求[3]。新一輪實(shí)用性村莊規(guī)劃將會(huì)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定推進(jìn)，因此構(gòu)建實(shí)用的規(guī)劃體系，全面對(duì)接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)落地實(shí)施、指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)、助力農(nóng)村發(fā)展，是新形勢(shì)下村莊規(guī)劃迫切要解決的問(wèn)題。

1.2 理論研究：局限于融合框架層面或單一的技術(shù)設(shè)計(jì)探索

關(guān)于村莊規(guī)劃編制的研究大體可分為三個(gè)階段：2015年以前，側(cè)重土地利用規(guī)劃或建設(shè)規(guī)劃的單獨(dú)探索；2016-2018年，基于“多規(guī)合一”的部門聯(lián)動(dòng)研究村莊規(guī)劃編制；2019年以后，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的逐步完善，主要探索全域全要素實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。前期研究主要圍繞編制思路、內(nèi)容、程序、方法及實(shí)施保障等方面展開(kāi)，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，關(guān)于“多規(guī)合一”“實(shí)用性”規(guī)劃等方面的探索實(shí)踐及理論研究成為熱點(diǎn)，然而，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置層面的限制，大部分研究及實(shí)踐仍然局限于“多規(guī)協(xié)調(diào)”的框架內(nèi)。胡殷通過(guò)對(duì)我國(guó)“多規(guī)并存”現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)多規(guī)融合下村莊規(guī)劃編制方法、思路、框架和定位進(jìn)行了研究[4]；朱敏提出村莊規(guī)劃的“多規(guī)合一”需要將工作重點(diǎn)落實(shí)到縣域?qū)用妫诳h級(jí)層面進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌，逐步將村莊發(fā)展的目標(biāo)、空間管控的分類等細(xì)化到村莊規(guī)劃[5]；王穎靚基于鄉(xiāng)村振興視角，圍繞土地利用開(kāi)展村莊規(guī)劃研究[6]；王兵則著眼于耕地和基本農(nóng)田保護(hù)方面，強(qiáng)調(diào)村級(jí)規(guī)劃要從生態(tài)、環(huán)境及農(nóng)業(yè)發(fā)展方面對(duì)非建設(shè)用地的利用進(jìn)行管控、管理并監(jiān)督[7]；徐文潔、何匯域等分別以山東省和重慶市為實(shí)證案例展開(kāi)研究，從提高規(guī)劃技術(shù)響應(yīng)方面討論提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性[8-9]；伍志凌等對(duì)村莊規(guī)劃編制的關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行探索研究[10]。總體來(lái)說(shuō)，目前對(duì)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的研究與實(shí)踐仍處于探索期，很多研究?jī)H停留在“多規(guī)合一”的融合體系框架層面，或是圍繞某一地區(qū)或聚焦某一具體技術(shù)環(huán)節(jié)展開(kāi)研究，對(duì)整體的規(guī)劃編制思路、規(guī)劃邏輯、編制技術(shù)仍不甚明晰。

1.3 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：重在多規(guī)整合，與實(shí)用性要求還有差距

目前全國(guó)各地基于自身情況開(kāi)展村莊規(guī)劃編制實(shí)踐活動(dòng)，江西、四川、廣西等多個(gè)省份于2019年陸續(xù)發(fā)布了村莊規(guī)劃的編制要點(diǎn)、技術(shù)指南和編制規(guī)程等，雖然大部分技術(shù)指導(dǎo)文件對(duì)村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容進(jìn)行了明確，包含城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等部門規(guī)劃的核心內(nèi)容，但“多規(guī)”的實(shí)質(zhì)性融合不足。實(shí)踐中，由于規(guī)劃編制技術(shù)思路未完全明確，同時(shí)上位規(guī)劃不完善，導(dǎo)致村莊規(guī)劃編制存在編制慢、質(zhì)量低、報(bào)審難等問(wèn)題。雖有個(gè)別地區(qū)針對(duì)過(guò)渡時(shí)期開(kāi)展了實(shí)用性規(guī)劃編制探索，但具有樣板性、開(kāi)創(chuàng)性的規(guī)劃實(shí)踐成果不多。由于規(guī)劃實(shí)踐多是自下而上進(jìn)行，以規(guī)劃協(xié)調(diào)為主，重在多規(guī)的差異整合，與新時(shí)期“實(shí)用性”規(guī)劃的要求還有距離。

2 江西省推進(jìn)村莊規(guī)劃編制實(shí)踐探索與啟示

2.1 實(shí)踐探索

為貫徹落實(shí)《通知》要求和銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，全國(guó)各地都在積極推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作，江西省按照“試點(diǎn)探索，不斷完善，實(shí)用為先，有序推進(jìn)”的工作思路推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，已發(fā)布《村莊規(guī)劃編制工作指南》等技術(shù)文件、《加強(qiáng)實(shí)用性村莊規(guī)劃工作助推鄉(xiāng)村振興的通知》等政策文件、《“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃專項(xiàng)行動(dòng)方案》等具體方案。這些文件對(duì)江西省村莊規(guī)劃編制具有指導(dǎo)性作用，可以保障各地編制工作分類有序推進(jìn)。目前，江西省計(jì)劃單獨(dú)編制村莊規(guī)劃的行政村中已編和在編規(guī)劃的占比達(dá)70%。

2.1.1 探索“五分法”工作路徑，務(wù)實(shí)推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作

江西省村莊規(guī)劃編制工作基于理論創(chuàng)新與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，創(chuàng)新性提出推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃“五分法”[11]：以管理實(shí)用為導(dǎo)向，按照是否單獨(dú)編制村莊規(guī)劃“分級(jí)”實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管控依據(jù)覆蓋；以內(nèi)容簡(jiǎn)化為導(dǎo)向，結(jié)合村莊類型，根據(jù)“分類菜單”明確村莊規(guī)劃重點(diǎn)編制內(nèi)容；以成果簡(jiǎn)明為導(dǎo)向，推行“村民公示版”“評(píng)審論證版”“報(bào)批備案版”，“分版”滿足管理端、專家端、村民端需求；以村民主體為導(dǎo)向，在規(guī)劃編制前做好村民動(dòng)員、編制中全程參與、編制后公示宣講，“分步”編制參與式村莊規(guī)劃；以編管結(jié)合為導(dǎo)向，按村域范圍、村莊建設(shè)邊界兩個(gè)“分層”，明確村域、村莊建設(shè)邊界的編制內(nèi)容和管制要求。管理實(shí)用、內(nèi)容簡(jiǎn)化、成果簡(jiǎn)明、村民主體、編管結(jié)合等務(wù)實(shí)舉措，體現(xiàn)了規(guī)劃的科學(xué)引領(lǐng)性，讓村莊規(guī)劃真正成為“能看懂、能落地、能操作、能監(jiān)督”的規(guī)劃。

2.1.2 統(tǒng)一部門認(rèn)識(shí)和層級(jí)規(guī)劃，在規(guī)劃傳導(dǎo)上實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

在國(guó)土空間規(guī)劃體系逐步完善的背景下，各地已將“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)核發(fā)建設(shè)許可的法定依據(jù)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)等部門規(guī)劃體系合一。江西省聚焦鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作。2022年，由江西省自然資源廳聯(lián)合省發(fā)展和改革委員會(huì)、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)用性村莊規(guī)劃工作助推鄉(xiāng)村振興的通知》，要求以鄉(xiāng)村振興的五大任務(wù)為主線做好各部門的規(guī)劃融合和協(xié)同，實(shí)現(xiàn)發(fā)展思路的統(tǒng)一。在傳導(dǎo)機(jī)制設(shè)計(jì)上，明確各層級(jí)規(guī)劃的任務(wù)邊界，構(gòu)建“縣-鄉(xiāng)-村”三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃縱向傳導(dǎo)和“縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃-實(shí)用性村莊規(guī)劃”橫向銜接體系[3]?？v向傳導(dǎo)上，縣級(jí)層面，指導(dǎo)開(kāi)展村莊布點(diǎn)和分類，統(tǒng)籌好村莊、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等總體布局[12]；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，在落實(shí)縣級(jí)規(guī)劃管控基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展資源要素配置，明確村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求；村莊層面,落實(shí)“三區(qū)三線”底線邊界，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域鄉(xiāng)村建設(shè)控制規(guī)劃細(xì)化和落實(shí)，科學(xué)設(shè)計(jì)村莊發(fā)展[13]。橫向銜接上，銜接縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，實(shí)用性村莊規(guī)劃作為面向鄉(xiāng)村地區(qū)的系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)指導(dǎo)村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。

2.1.3 面向村民和社會(huì)多維主體，在成果應(yīng)用上體現(xiàn)“實(shí)用性”

面向村民、社會(huì)團(tuán)體等多維主體，以方便使用為出發(fā)點(diǎn)編制實(shí)用性規(guī)劃。一是面向村民，基于村民真實(shí)訴求解決實(shí)際問(wèn)題。江西省早在2019年開(kāi)展“50+1”村莊規(guī)劃試點(diǎn)工作時(shí)就明確要求規(guī)劃團(tuán)隊(duì)做實(shí)駐村調(diào)研，通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議、入戶訪談等形式“聽(tīng)民聲、匯民智、重民意”；同時(shí)，全面摸清村莊實(shí)情，突出問(wèn)題導(dǎo)向，側(cè)重補(bǔ)齊村莊短板設(shè)施、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊建設(shè)管控等要求。二是面向社會(huì)主體，在資金安排、用地保障、政策支持等方面響應(yīng)需求。明確以政策性金融為主體、商業(yè)性金融為補(bǔ)充的資金整合渠道，以村莊規(guī)劃為抓手，整合江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村振興局關(guān)于宅基地改革、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等專項(xiàng)資金，明確項(xiàng)目資金來(lái)源，保障項(xiàng)目落地實(shí)施；建立多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、宅基地改革等工作銜接，支持保障鄉(xiāng)村振興過(guò)程中各項(xiàng)建設(shè)的用地需求；同時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶村、全域土地綜合整治試點(diǎn)等有需求的村莊，明確過(guò)渡期內(nèi)在滿足要求前提下，可以先行審批村莊規(guī)劃，保障各部門正常有序開(kāi)展分類鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)。

2.2 經(jīng)驗(yàn)啟示

在總結(jié)江西省5400余個(gè)村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)和近16萬(wàn)個(gè)自然村的分類工作、51個(gè)行政村的試點(diǎn)編制工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)部門對(duì)村莊規(guī)劃進(jìn)行為期三年的跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前江西省村莊規(guī)劃編制仍存在以下問(wèn)題，包括：規(guī)劃質(zhì)量不高，引領(lǐng)作用不夠；部門融合不足，管理合力不強(qiáng)；限制因素較多，實(shí)施推進(jìn)難度大；政策融合不到位，用地破解乏術(shù)等。而解決這些問(wèn)題最直接有效的方式就是提高編制技術(shù)層面的響應(yīng)程度，創(chuàng)新村莊規(guī)劃的編制技術(shù)。這一結(jié)論與多個(gè)省市的實(shí)踐研究結(jié)論相吻合[1,9-10]，并被省內(nèi)各地市反饋的經(jīng)驗(yàn)做法所證實(shí)。

3 江西村莊規(guī)劃編制技術(shù)創(chuàng)新與案例

村莊規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系面向建設(shè)和管控的詳細(xì)規(guī)劃，被認(rèn)為是整個(gè)體系的重心，需要更多、更加復(fù)雜的規(guī)劃技術(shù)支撐。

3.1 建立發(fā)展與治理并重的邏輯更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

隨著國(guó)家各項(xiàng)政策的不斷完善，村莊規(guī)劃編制要求與實(shí)施管控政策需要隨著最新政策而調(diào)整，村莊規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也需要不斷探索提升。2019年，江西省圍繞“多規(guī)合一”省級(jí)村莊規(guī)劃試點(diǎn)編制《江西省村莊規(guī)劃編制工作指南》和《江西省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南》1.0版本，初步統(tǒng)一全省村莊規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；2020年，結(jié)合市縣國(guó)土空間規(guī)劃開(kāi)展村莊規(guī)劃評(píng)估，修訂前期規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)布《江西省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南》2.0版本，明確推行“菜單式”村莊規(guī)劃；2022年，結(jié)合前兩個(gè)版本標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用反饋和工作實(shí)踐，制定《江西省“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》3.0版本，新版技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性。新版技術(shù)規(guī)程基于發(fā)展導(dǎo)向，配套出臺(tái)村莊建設(shè)邊界劃定技術(shù)規(guī)則，合理規(guī)劃村莊建設(shè)發(fā)展空間區(qū)域范圍；突出以村莊分類引導(dǎo)有序發(fā)展[12]，將集聚提升類村莊進(jìn)一步細(xì)分為集聚發(fā)展類和整治提升類；針對(duì)原來(lái)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)注不夠問(wèn)題，設(shè)置產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間引導(dǎo)章節(jié)[14]；建立縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌的指標(biāo)預(yù)留機(jī)制，增設(shè)地塊圖則落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市保障，統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。此外，基于空間治理需要，提出建立自然資源保護(hù)、修復(fù)與利用的全過(guò)程管控治理體系，將落實(shí)“五條控制線”、國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)等作為規(guī)劃的“基本配置內(nèi)容”；突出鄉(xiāng)村建設(shè)高品質(zhì)的空間治理，針對(duì)文化保護(hù)類村莊，突出傳承和彰顯地域文化特色，將農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升等作為村組設(shè)計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，探索推動(dòng)鄉(xiāng)村治理水平向城市看齊，鼓勵(lì)因地制宜建立鄉(xiāng)村自治模式[15-16]。

3.2 構(gòu)建規(guī)劃管控依據(jù)全覆蓋的規(guī)劃體系

實(shí)用性村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)提升國(guó)土資源管控效率，由“重建設(shè)引導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“全域管控+建設(shè)引導(dǎo)”相結(jié)合，江西省推行“村莊規(guī)劃管控依據(jù)全域覆蓋”，推進(jìn)規(guī)劃編制工作[17]。首先，實(shí)現(xiàn)管控范圍全覆蓋，單獨(dú)編制村莊規(guī)劃的以村莊規(guī)劃為管控依據(jù)，暫無(wú)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制需求和條件的村莊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面以行政村為單元編制村莊規(guī)劃通則。村莊規(guī)劃通則只需要明確“五線”，落實(shí)“三指引”等內(nèi)容（“五線”為永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、村莊建設(shè)邊界、歷史文化保護(hù)控制線、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線等管控底線，“三指引”即村莊建設(shè)管控和風(fēng)貌指引、公共和基礎(chǔ)設(shè)施配套指引、國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)指引）。其次，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管控全覆蓋，在落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、建設(shè)用地邊界控制等管控要求的基礎(chǔ)上，突出以劃定規(guī)劃分區(qū)為抓手，重點(diǎn)劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、林業(yè)發(fā)展區(qū)、一般農(nóng)業(yè)區(qū)6大主導(dǎo)分區(qū)，疊加旅游風(fēng)景、歷史文化保護(hù)等復(fù)合功能區(qū)，力求實(shí)現(xiàn)村域山水林田湖草全要素管控。

3.3 提出兼顧保護(hù)與建設(shè)的方案編制思路

江西省鼓勵(lì)在新時(shí)代鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)背景下探索開(kāi)展“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制。首先，踐行生態(tài)文明和高質(zhì)量發(fā)展理念，立足鄉(xiāng)村與土地、資源三者間的關(guān)系，通過(guò)村莊規(guī)劃加強(qiáng)空間優(yōu)化和資源保障，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)村空間布局。其次，結(jié)合上位規(guī)劃要求及資源稟賦現(xiàn)狀，凸顯生態(tài)優(yōu)勢(shì)和文化底蘊(yùn)，落實(shí)好耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等底線，同時(shí)挖掘鄉(xiāng)村文化的獨(dú)特價(jià)值，劃好歷史文化保護(hù)線，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)將生態(tài)、文化價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，筑牢鄉(xiāng)村地區(qū)各類建設(shè)活動(dòng)的安全屏障。以江西省贛州市為例，贛州市在推進(jìn)歷史文化資源活化利用方面作出很多嘗試，通過(guò)制定《贛南鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌營(yíng)造指引》手冊(cè)，引導(dǎo)本地區(qū)保護(hù)傳承歷史文化遺跡和景觀風(fēng)貌，延續(xù)贛南鄉(xiāng)土文脈，同時(shí)有力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。贛縣區(qū)白鷺鄉(xiāng)白鷺村為國(guó)家級(jí)歷史文化名村，多年來(lái)因保護(hù)任務(wù)過(guò)大而無(wú)法安排文旅產(chǎn)業(yè)用地和村民建設(shè)用地，導(dǎo)致發(fā)展受阻、人地矛盾突出。在編制村莊規(guī)劃過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣谫Y源本底和村民訴求重點(diǎn)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，劃好歷史文化保護(hù)控制線（包含145畝核心保護(hù)區(qū)和1375畝建設(shè)管控地帶）的同時(shí)，在村莊建設(shè)邊界內(nèi)安排42畝用地布局旅游產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，151畝用地支持村民宅基地建設(shè)，以打造村容整潔、風(fēng)景優(yōu)美的特色旅游景區(qū)和村民幸福生活的和美鄉(xiāng)村。

3.4 形成“剛性+彈性+自治”的實(shí)施機(jī)制

從規(guī)劃對(duì)象看，村莊規(guī)劃包含面向全域和面向建設(shè)兩個(gè)層面，全域?qū)用嬉鋵?shí)上位規(guī)劃的管控原則，建設(shè)層面包括法定管制內(nèi)容和符合村莊實(shí)際情況的彈性規(guī)劃內(nèi)容，本質(zhì)上是一種引導(dǎo)性的規(guī)劃[3]。江西省探索在管控原則框架下建立全民參與的“剛性+彈性+自治”的規(guī)劃體系，重點(diǎn)探討了規(guī)劃實(shí)施彈性機(jī)制。一是落實(shí)上位國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)村域資源的剛性管控要求，有序開(kāi)展村莊建設(shè)活動(dòng)。二是立足省情特點(diǎn)探索規(guī)劃實(shí)施彈性管理機(jī)制[18]。江西省多數(shù)村莊處于發(fā)展初期，對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)走向和特色規(guī)劃缺乏考慮，因此因村制宜突出重點(diǎn)，以“菜單式”預(yù)留規(guī)劃內(nèi)容，以“預(yù)留指標(biāo)+用途留白”謀劃未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)發(fā)展所需的用地儲(chǔ)備，以建設(shè)邊界線內(nèi)外差異化機(jī)制增強(qiáng)實(shí)施彈性，是當(dāng)前江西省應(yīng)對(duì)村莊發(fā)展不確定性、滿足中長(zhǎng)遠(yuǎn)需要采取的規(guī)劃策略。三是搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體，發(fā)揮村民主體責(zé)任意識(shí)，以“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享”方式，形成村民、村委會(huì)、地方政府、設(shè)計(jì)師、社會(huì)力量五方聯(lián)動(dòng)。

3.5 探索保障規(guī)劃落地的多種技術(shù)方法

3.5.1 出臺(tái)村莊建設(shè)邊界劃定技術(shù)規(guī)范

2022年，江西省自然資源廳辦公室印發(fā)《江西省村莊建設(shè)邊界劃定技術(shù)規(guī)則》，明確在確保村莊現(xiàn)狀建設(shè)用地以最新國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)及部省認(rèn)定的城鎮(zhèn)村屬性現(xiàn)狀為203的村莊建設(shè)用地（簡(jiǎn)稱“203”）規(guī)模不突破的前提下，結(jié)合村莊用地布局，優(yōu)化村莊建設(shè)邊界（圖1）。以贛州市贛縣區(qū)夏潭村為例，村莊地形為典型贛南山地，村莊原“203”布局內(nèi)由于地形原因?qū)е潞芏嗫臻g無(wú)法安排建設(shè)，且邊界穿過(guò)林、田實(shí)地物，導(dǎo)致邊界不清晰，村委會(huì)無(wú)法辨識(shí)管理。為盤活邊角閑置地，保障合理的宅基地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在村莊原“203”現(xiàn)狀規(guī)模520.65畝的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)地逐地塊踏勘，拆除雜房、危房和整治騰挪村莊內(nèi)部低效或閑置土地約157.8畝，同時(shí)安排新增宅基地、配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)用地、留白用地共計(jì)119.4畝，最終清晰地劃定村莊建設(shè)邊界429.9畝。

圖1 村莊建設(shè)邊界實(shí)現(xiàn)路徑和劃定技術(shù)路線

3.5.2 增設(shè)重點(diǎn)地塊詳細(xì)管控圖則

明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地和留白用地等，在規(guī)劃分區(qū)管控基礎(chǔ)上增加重點(diǎn)地塊編制控制圖則，按照《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》細(xì)化至三級(jí)地類，明確土地界址、面積、用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等管控要求，夯實(shí)下一步集體建設(shè)用地入市規(guī)劃基礎(chǔ)，破解城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外用地難以明確規(guī)劃依據(jù)的難題[13]。

3.5.3 探索推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治方法

江西省明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元推進(jìn)全域土地綜合整治，并在村莊規(guī)劃中將國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)作為村莊規(guī)劃的必選內(nèi)容，一方面將盤活的流量指標(biāo)優(yōu)先用于滿足本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍建設(shè)用地需求，另一方面將補(bǔ)充的耕地指標(biāo)用于統(tǒng)籌落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域耕地占補(bǔ)進(jìn)出平衡任務(wù)[19]。聚焦“國(guó)土整治+”，從以下五方面推動(dòng)全域國(guó)土綜合整治：一是結(jié)合最新年度國(guó)土變更調(diào)查、房地一體確權(quán)登記數(shù)據(jù)和農(nóng)村宅基地改革政策，摸準(zhǔn)村域內(nèi)存量建設(shè)用地潛力和耕地后備資源分布，形成村莊規(guī)劃“一張底圖”；二是用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”政策，與村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)、村民充分溝通，明確可實(shí)施“增減掛”的項(xiàng)目區(qū)[15]，盤活的流量指標(biāo)優(yōu)先用于保障村莊內(nèi)部建設(shè)及鄉(xiāng)村振興一二三產(chǎn)融合發(fā)展需求，形成要素指標(biāo)“一本賬”；三是落實(shí)好耕地占補(bǔ)進(jìn)出“雙平衡”，結(jié)合建設(shè)占用耕地和因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及的耕地流出規(guī)模，深挖村域內(nèi)的宜耕后備資源，合理安排土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)；四是統(tǒng)籌安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，提升耕地和永農(nóng)基本農(nóng)田質(zhì)量，推廣好“水稻+N”休閑農(nóng)業(yè)模式，拓展農(nóng)業(yè)多元化收益，保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給；五是跟進(jìn)全域生態(tài)保護(hù)修復(fù)，用好用活全域生態(tài)修復(fù)相關(guān)政策，引入社會(huì)資本參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化。以撫州市黎川縣十里村為例，該村資源稟賦較好，村域內(nèi)有5A級(jí)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)，但由于資金短缺和保護(hù)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致土地資源利用率低，產(chǎn)業(yè)未能形成良性發(fā)展。為統(tǒng)籌解決分戶安置、產(chǎn)業(yè)用地缺失和基礎(chǔ)配套差等問(wèn)題，規(guī)劃以“國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)項(xiàng)目”與“旅游規(guī)劃布局”相結(jié)合的方式加以解決。通過(guò)擬建設(shè)104.25畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和整理2.85畝農(nóng)村道路（表1），實(shí)施“水稻+N(漁、蝦、鱉等)”種養(yǎng)結(jié)合的特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，打造村莊農(nóng)耕休閑體驗(yàn)區(qū)；通過(guò)森林修復(fù)、礦山生態(tài)修復(fù)、河道防護(hù)等措施重塑村域自然景觀，其中森林修復(fù)緊密結(jié)合林下經(jīng)濟(jì)作物種植，既通過(guò)林相改造提升了生態(tài)價(jià)值，同時(shí)提高了公益林經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

表1 十里村國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工程項(xiàng)目情況

4 結(jié)語(yǔ)

本文從研究鄉(xiāng)村振興、國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)村莊規(guī)劃編制的新要求出發(fā)，回顧了江西省在村莊規(guī)劃編制實(shí)踐過(guò)程中的主要做法，分析了面臨的系列問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)：做好村莊規(guī)劃編制的技術(shù)創(chuàng)新對(duì)提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性非常重要。基于此，提出一套實(shí)用性村莊規(guī)劃編制初步探索方案：一是為應(yīng)對(duì)村莊發(fā)展的動(dòng)態(tài)性，不斷完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；二是基于村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)向全域管控與建設(shè)引導(dǎo)并重的導(dǎo)向，構(gòu)建管控依據(jù)全覆蓋的規(guī)劃體系；三是從全域統(tǒng)籌構(gòu)建保護(hù)發(fā)展并重的方案邏輯；四是考慮未來(lái)發(fā)展，探索完善規(guī)劃實(shí)施彈性；五是應(yīng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系在中、上位規(guī)劃缺失等條件的限制，探索多種技術(shù)方法保障規(guī)劃落地。希冀這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)創(chuàng)新可以為全國(guó)村莊規(guī)劃編制提供思路借鑒。與此同時(shí)，伴隨著新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和理論研究的不斷深入，如何更好地編制 “多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃仍有待我們進(jìn)一步深入探究。