突破科層制:基于“政府即平臺”的政府組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型探索

彭慧潔

摘 要：科層制是20世紀(jì)以來世界各國政府普遍采用的組織結(jié)構(gòu)，在提高行政效率與貫徹政策執(zhí)行方面取得了巨大成功。但科層制本身并不是一種完美的制度，科層制的結(jié)構(gòu)化與理性化面對信息化的社會發(fā)展與異質(zhì)化的社會需求時顯得無所適從。在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，中國政府在實踐中探索出了“平臺式組織”——全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺的組織變革新模式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下，“平臺式組織”在超越科層制的束縛、實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、增強政府治理能力方面有其獨特優(yōu)勢。本文以中國科層制政府的組織轉(zhuǎn)型為論述起點，以新公共管理理論為分析框架，探索“平臺式組織”如何突破科層制，實現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：科層制;平臺式組織;政府組織轉(zhuǎn)型;社會需求

0 引言

自20世紀(jì)90年代以來，組織學(xué)界一直致力于解決一個重要問題，即高度穩(wěn)定的科層制組織無法適應(yīng)復(fù)雜多變的外部環(huán)境和及時回應(yīng)公眾需求的問題。而如何改革政府科層制結(jié)構(gòu)使其能夠有效回應(yīng)多樣性的社會需求成為社會關(guān)注和政府改革的聚焦點。

黨的十九大以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為深化政府部門改革的核心議題，而實現(xiàn)治理能力和體系的現(xiàn)代化首先就是深化政府改革——突破科層制結(jié)構(gòu)束縛。隨著中國政府組織變革和政務(wù)實踐的不斷發(fā)展，一種新型的互動方式——“平臺式組織”脫穎而出，為重塑政府組織結(jié)構(gòu)開拓了新渠道。本文將以新公共管理理論為分析起點，探索政府向平臺式組織轉(zhuǎn)型中如何實現(xiàn)對傳統(tǒng)科層制的困境與突破。

1 解局：新公共管理理論下的“平臺式組織”何以可能

在科層制對復(fù)雜社會變化回應(yīng)無力現(xiàn)實情況之下，基于“政府即平臺”理念的政府組織架構(gòu)變革開始成為突破科層制弊端的重要舉措。Tim OReilly最早提出了“政府作為平臺”（Government as a platform ： GAPP）的觀點。該理論將政府本身視為一個平臺，共享的軟件、數(shù)據(jù)和服務(wù)使政府部門之間進行協(xié)調(diào)，并向傳統(tǒng)上部下屬政府部門的公眾開放公共服務(wù)的生產(chǎn)。

新公共管理理論強調(diào)從行政管理到公共管理的轉(zhuǎn)型過渡，依托現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，以政府也是“經(jīng)濟人”的態(tài)度來重塑政府，將政府的職能定義為是“掌舵”而不是“劃槳”，借鑒企業(yè)與顧客的關(guān)系建設(shè)政府與公眾的新型互動模式。新公共管理理論在公民參與、合作生產(chǎn)、管理主義導(dǎo)向下 “像運營企業(yè)一樣運作政府”，運用市場機制解決科層制政府機構(gòu)膨脹、效率低下難題，增強政府對社會的回應(yīng)性。

1.1 平臺式組織的“有效回應(yīng)”

新公共管理理論將政府視為經(jīng)濟人，認為政府部門和私人企業(yè)同樣以追求自身目標(biāo)效益最大化為目標(biāo)?；趯崿F(xiàn)效率和利益最大化的邏輯，突破科層制發(fā)展“平臺式組織”要建立在重塑政府組織結(jié)構(gòu)并有效的執(zhí)行之上。傳統(tǒng)的科層制政府組織面臨的一個嚴重問題就是政府難以精準(zhǔn)捕捉和及時回應(yīng)社會需求，存在制度上的回應(yīng)遲滯與無力。要打破這種回應(yīng)困境需要以效率最大化為導(dǎo)向，依托平臺式組織建設(shè)對政府服務(wù)職能進行動態(tài)分割。

進行模塊化分割的平臺組織建設(shè)以公眾需求為導(dǎo)向，以追求服務(wù)效率最大化為目標(biāo)，將政務(wù)服務(wù)平臺拆解為相互分立的子模塊，讓民眾在政務(wù)平臺組織中獲取并組合所需服務(wù)，實現(xiàn)政府與民眾需求間的直接互動與靈活回應(yīng)。在此基礎(chǔ)之上，政府也能夠借助算法和大數(shù)據(jù)及時觀察、收集、分析用戶數(shù)據(jù)，將用戶辦理業(yè)務(wù)細化成小任務(wù)推送至數(shù)據(jù)共享平臺進行模塊化重組，極大程度上簡化和清晰化了用戶的業(yè)務(wù)要求，有利于政府組織對用戶所急、所需做出及時回應(yīng)。

1.2 平臺式組織的“有效識別”

新公共管理理論主張變革政府，鋒芒直指政府的科層制組織結(jié)構(gòu)，以建立“企業(yè)家政府”為變革目標(biāo)以實現(xiàn)政府服務(wù)效率與效益的統(tǒng)一。而提高服務(wù)效率和效益的前提是快速識別、精準(zhǔn)把握顧客需求。平臺式組織就是從社會需求的精準(zhǔn)化識別出發(fā)，建立以用戶需求為中心的協(xié)同共享的平臺式組織。在平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上開放部門對話通道，讓信息在政府流動共享。由于部門對用戶信息的整體把握能夠保證對用戶業(yè)務(wù)處理的完整性，進而由相關(guān)負責(zé)部門實現(xiàn)對公眾需求的扁平化對接，通過“多對多”的互動模式而無需經(jīng)過鏈條式科層制傳遞通道，實現(xiàn)了對用戶需求的精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)回應(yīng)，搭建起部門之間的連心橋，打造一站式精準(zhǔn)業(yè)務(wù)處理平臺。

1.3 平臺式組織的“有效開放”

新公共管理理論引入私營部門的管理思想，將政府和公眾間的關(guān)系類比為企業(yè)與顧客間的關(guān)系，把公眾作為行政部門的服務(wù)對象，以追求顧客滿意度為政府改善目標(biāo)，著力打造“受顧客驅(qū)使的政府”。新公共管理理論下的平臺式組織建設(shè)就是轉(zhuǎn)變科層制以政府業(yè)務(wù)為中心的行政程序，強化用戶思維，由公眾被動接受固定的服務(wù)提供轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛑鲃舆x擇服務(wù)類型。這就要求平臺式組織建設(shè)過程中增強對用戶的開放性，將公眾需求以群眾的眼光和辦事人的視角來推進政府管理創(chuàng)新和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化。

在平臺式組織建設(shè)過程中，通過動態(tài)的業(yè)務(wù)模塊連接，在部門與部門之間、政府與公眾之間進一步推進信息的公開與透明化，削弱政府與公眾間的信息不對稱，以開放性推平政府與社會間的權(quán)力壁壘，降低公眾參與社會服務(wù)的門檻。

2 實踐：全國一體化政務(wù)平臺建設(shè)的創(chuàng)新性探索

為進一步深化改革，落實“放管服”部署，加快推動實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)在全國范圍內(nèi)“一網(wǎng)辦通，異地可辦”的一體化平臺建設(shè)，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺已經(jīng)于2019年11月18日整體上線試運行。目前全國一體化平臺已聯(lián)通31個?。▍^(qū)、市）、40余個國務(wù)院政務(wù)服務(wù)平臺，接入地方部門300余萬項政務(wù)服務(wù)事項和一大批高頻熱點公共服務(wù)。依托全國一體化平臺，企業(yè)和群眾可以直接通達各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)，通過平臺式組織建設(shè)實現(xiàn)對等級隔離、區(qū)域分立的科層制政府的突破，以模塊化政務(wù)服務(wù)組合提供實現(xiàn)對社會需求的有效回應(yīng)、有效識別和有效開放。

2.1 以線上線下融合，增強“有效回應(yīng)”