中國現(xiàn)代政府府際關(guān)系協(xié)調(diào)及優(yōu)化發(fā)展探究

摘要：“府際關(guān)系”是不同層級政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也是現(xiàn)代化國家治理體制中的重要內(nèi)容。中國人口眾多、疆域遼闊，從中央到地方各級政府的層級之多、涉獵范圍之廣，在世界范圍內(nèi)都是少之又少的。傳統(tǒng)央地治理方式不能滿足中國特殊的國情現(xiàn)狀和政府治理需求，在涉及跨區(qū)域的突發(fā)事件中，能否最大化的調(diào)動府際關(guān)系的靈活性和能動優(yōu)勢，成為我國治理體系和治理能力是否現(xiàn)代化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，基于此，中國現(xiàn)代府際關(guān)系的相關(guān)研究和探討也成為提高現(xiàn)代政府治理水平，提升國家行政績效發(fā)展的重要關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：中國府際關(guān)系;政府治理;府際治理優(yōu)化

正文：府際關(guān)系，亦稱作“政府間關(guān)系”，既可以指國內(nèi)不同層級政府之間和政府不同部門之間的權(quán)力分工關(guān)系，也可以指國家各級政府之間的交往合作、交流互動的關(guān)系。中國對于政府關(guān)系、權(quán)力分配、條塊治理的研究和改革從未停止，中國府際關(guān)系縱向與橫向間的交錯聯(lián)系也一直處在動態(tài)變化中，但也由于中國復(fù)雜國情和權(quán)力難以確切劃分的現(xiàn)實情況，使得我國府際關(guān)系在具體運行過程中存在諸多問題。接下來，本文將首先具體分析現(xiàn)代社會中府際關(guān)系的現(xiàn)狀和問題，并以突發(fā)事件中府際關(guān)系的合作治理為例，探索長遠視角下府際關(guān)系的協(xié)調(diào)和優(yōu)化策略。

一、中國現(xiàn)代社會府際關(guān)系的現(xiàn)狀

改革開放以來，中央再次對行政權(quán)力進行劃分，一方面加快“權(quán)力下放”的政策進程，普遍增強全國各省市地區(qū)的政府行政自主權(quán);另一方面，重視打造經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟開放區(qū)，通過給予較高的政策優(yōu)待并鼓勵當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新管理，加快行政改革的步伐[1]。從發(fā)展現(xiàn)狀來說，中國目前的行政體制已經(jīng)打破傳統(tǒng)的中央全面集權(quán)制度，地方政府也獲得比較大的行政自主權(quán)力，但是與此同時，中國的府際關(guān)系也出現(xiàn)了不少問題。

研究府際關(guān)系的現(xiàn)狀主要從橫向與縱向兩大角度入手。從縱向角度來說，中央政府與地方政府，上級政府與下級政府之間權(quán)力分置和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌問題尤為關(guān)鍵。在現(xiàn)代社會治理中，常常存在“權(quán)力界限”模糊的尷尬情況，以中央和地方政府為例，中央政府與地方政府的權(quán)力交接邊緣存在一段模棱兩可的交疊，中央的集權(quán)作用在這一段被削減，而地方政府在這里的權(quán)力運行也缺乏有效的監(jiān)管和制約，這些政府權(quán)力掣肘間所造成的權(quán)力縫隙容易給了不法之徒和某些黑惡勢力滲透腐蝕的空間。這是府際關(guān)系的縱向治理上一個很大的問題，如何做好政治分權(quán)和行政集權(quán)，如何把握中央選擇性集權(quán)的和地方分權(quán)的雙重優(yōu)勢而減少弊端也成為我們重點思考和亟待解決的問題關(guān)鍵。

府際關(guān)系的橫向角度主要關(guān)注地方政府間的合作和競爭關(guān)系。中央政府十分鼓勵下級政府之間建立良好的交互關(guān)系，能夠優(yōu)勢互補、互利共贏，從而在傳統(tǒng)科層制和新公共管理碎片化治理之間探求新的出路。但是各級政府都具有趨利性動機，不斷追求本級政府的效益最大化，容易忽視區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌和規(guī)劃，這也卻給府際關(guān)系的發(fā)展帶來威脅。其中最嚴(yán)重的一個現(xiàn)狀是惡性競爭和地域排擠問題的出現(xiàn)，惡性競爭最常見的形式是違背經(jīng)濟規(guī)律的蓄意囤積資本和地方保護主義勢力的抬頭，某些地方政府為了吸引資本的流入落戶，爭相出臺優(yōu)惠且低于國家規(guī)定的稅收和土地政策，并提高省際貿(mào)易壁壘以保護本地產(chǎn)品的市場競爭力，這不免極大的影響了區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展。一些地區(qū)將地方經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r與官員考核相掛鉤，更加刺激了政府官員為了自身的政治晉升而忽略地方實際需求進行盲目發(fā)展，造成大量的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。除此之外，由于區(qū)域發(fā)展背景和實力的差異，現(xiàn)行的地方分權(quán)中存在區(qū)別對待和部分地區(qū)的政策優(yōu)待，這所造成的地方政府之間的權(quán)利和利益分配不均，影響了政府間的合作態(tài)度和戰(zhàn)略確定[2]。如一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府在享受已有的發(fā)展資源和政府優(yōu)惠政策的同時，出于進一步增強自身經(jīng)濟、政治發(fā)展的考量會偏向于尋找發(fā)展水平類似的地區(qū)進行合作，而拒絕一些較落后地區(qū)的互助請求，與中央政府“以先進帶落后”的初衷不符，造成地區(qū)間的分化更加嚴(yán)重，從而影響接下來府際交流的可能性[3]。

二、突發(fā)事件下府際關(guān)系的關(guān)系和治理研究——以新冠肺炎疫情防控過程為例

上文中，我們主要從常態(tài)化的客觀視角分析了目前中國現(xiàn)代社會中府際關(guān)系的現(xiàn)狀和縱向和橫向中分別存在的比較嚴(yán)重的問題。而這些問題產(chǎn)生的一個假定條件是整個國內(nèi)社會處在一個平穩(wěn)安定的狀態(tài)下，且國內(nèi)的發(fā)展水平具備一定的后果處理和應(yīng)急能力，這給各級政府留下了競爭和協(xié)商的廣泛空間。而這種默認(rèn)的思維想法也給府際關(guān)系優(yōu)化發(fā)展的探索之路帶來局限性和瓶頸。接下來，我們將著眼公共突發(fā)事件，探索外來刺激因素下，府際關(guān)系的突發(fā)應(yīng)急能力和協(xié)調(diào)合作能力的優(yōu)化體現(xiàn)，從而提煉出更具有廣泛適用性的優(yōu)化措施。

2020年初迅速爆發(fā)和蔓延的新冠肺炎疫情是一次突發(fā)重大衛(wèi)生事件，中央迅速引起高度重視，通過緊急有效的疫情防控手段和舉國上下各級政府及人民的通力配合，在較短時間內(nèi)取得了疫情控制的顯著成效，在這其中，一種不同于常規(guī)狀態(tài)下的府際協(xié)調(diào)關(guān)系也發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。首先，我們著眼于中央政府在這次疫情危機中的主導(dǎo)地位和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。疫情爆發(fā)以來，中共中央、國務(wù)院迅速針對疫情防控物資調(diào)度、生活必需品市場供應(yīng)保障、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)防控、疫情防控有關(guān)財務(wù)保障工作、疫情防控期間訴訟服務(wù)、申訴、刑事案件辦理等等的方方面面做了細致入微的通知和指導(dǎo)，并結(jié)合疫情發(fā)展?fàn)顩r及時跟進通知和統(tǒng)一指導(dǎo)，通過詳細的文件規(guī)范了疫情防控工作中各級政府和部門的工作開展，對違反、阻礙疫情防控工作需要的行為明確了嚴(yán)格的處罰措施。中央政府的這一舉措充分展現(xiàn)了其選擇性集權(quán)的控制力和支配力，劃分了突發(fā)事件下各級政府的行政權(quán)力和管理范疇，在各政府部門間也做出了權(quán)力運行的明確規(guī)定，并強調(diào)了違規(guī)行為的處理措施，給各級政府工作的開展設(shè)置了遵紀(jì)底線和權(quán)力限制。除此之外，中央政府在疫情防控治理過程中充分落實了統(tǒng)一調(diào)度的全局觀念，正確處理好了上級政府和下級政府縱向間的權(quán)力分配問題，對全國防疫物資的統(tǒng)一調(diào)配、火神山、雷神山醫(yī)院建設(shè)中的“中國速度”、方艙醫(yī)院的集中規(guī)劃和建設(shè)，這些都充分體現(xiàn)出中央政府和地方政府的密切配合以及政策長傳下達的落實效率之高。

從府際關(guān)系的橫向視角來看，新冠疫情所引發(fā)的全國性重大突發(fā)公共危機事件需要全國各政府間的配合協(xié)助，既要強化湖北等重點疫區(qū)地方政府的責(zé)任履行，又需要省際間不同層級政府做好協(xié)調(diào)和協(xié)作。其中，“對口支援”作為疫情防控中的一種應(yīng)急管理手段，是在區(qū)域和行業(yè)間結(jié)對開展跨邊界合作的有效形式，也是具有中國特色的一種疫情救助機制。通過不同區(qū)域政府工作和醫(yī)療團隊的對接，發(fā)揮出地方政府間橫向?qū)谥г畽C制的活力，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，能夠“一方有難，八方支援”的集中核心力量辦大事。

總體來說，在初期的新冠肺炎疫情防控過程中，國家有意識的調(diào)整并發(fā)揮了府際關(guān)系的積極作用，通過中央和地方政府之間的高效配合、地方各級政府之間的協(xié)調(diào)支援，充分發(fā)揮省際跨區(qū)域協(xié)作的治理優(yōu)越性，初步建立起全國范圍內(nèi)網(wǎng)格化的府際關(guān)系體系，增強了政府間的雙向互動和合作效率。不可否認(rèn)，在這次疫情防控治理中國家中央政府的角色承擔(dān)和管理效能都得到了較好的發(fā)揮，也體現(xiàn)出突發(fā)事件下我國應(yīng)激處理能力的提升和治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的進步。目前，進入后疫情時代，防控常態(tài)化趨勢日益顯著，疫情防控常態(tài)化建設(shè)更加要求中國府際關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，深化區(qū)域間的交流合作。

誠然，突發(fā)性事件畢竟還是“少數(shù)”，更多的政府間的交流和協(xié)作是在常規(guī)化的日常事務(wù)的處理過程中，但是，我們研究突發(fā)事件下府際協(xié)調(diào)和治理的關(guān)系并不是沒有必要，在肯定突發(fā)事件下政府作為和高效治理能力的同時，更要加以反思這樣的“府際關(guān)系的優(yōu)良狀態(tài)”僅僅存在于危機應(yīng)對和應(yīng)急回饋之中嗎？如何將濃縮在這次疫情防控中的府際關(guān)系的優(yōu)化策略常態(tài)化、從而真正建立起規(guī)范統(tǒng)一的府際關(guān)系治理體系，促進我國現(xiàn)代化政府的轉(zhuǎn)型目標(biāo)的切實實現(xiàn)，成為我們下面將要探討的重點問題。

三、府際關(guān)系協(xié)調(diào)與優(yōu)化發(fā)展策略研究

在結(jié)合新冠肺炎疫情防控中府際關(guān)系優(yōu)化和成效結(jié)果的分析后，我們對中國現(xiàn)代社會府際關(guān)系現(xiàn)存問題有了新的解釋和發(fā)展出路探究。

按照現(xiàn)狀矛盾的分析路徑，先從府際關(guān)系的縱向維度入手，在疫情防控中，上級政府制定和發(fā)布了大量的通知文件，規(guī)范了防控過程中的各項具體要求，這成為下級政府能夠有效行使權(quán)力、發(fā)揮職能的重要依托。而在中央選擇性集權(quán)和地方分權(quán)的府際關(guān)系建設(shè)過程中，一定要加強法律規(guī)范和制度要求的建設(shè)，厘清權(quán)力界限和職責(zé)范疇，健全體制機制，通過合理的權(quán)力分置使得中央政府既能夠保持權(quán)威性和統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)能力，也使地方政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有足夠的自治權(quán)和行政權(quán)，充分發(fā)揮區(qū)域特色，協(xié)調(diào)好上級政府和下級政府之間的關(guān)系，使權(quán)力的交接過程通暢清晰，打破權(quán)力雜糅的困境。

在橫向維度上，“對口支援”政策既是國家的強制要求，也是各個省市政府的主動選擇。在這樣的大規(guī)模傳播和擴散威脅中，沒有哪一個省市可以“置身事外”。比如華中華南地區(qū)，這些區(qū)域政府在響應(yīng)國家號召控制疫情跨區(qū)域傳播的同時，也會受到如勞動力大量減少、停產(chǎn)停工造成經(jīng)濟貿(mào)易停滯等連帶問題的困擾，它們對于疫情重點地區(qū)的對口支援不僅是在幫助支援地區(qū)的困境恢復(fù)，更是在創(chuàng)造國家整體疫情防控工作推進發(fā)展的大環(huán)境，這樣它們才能夠有條件進行有序的復(fù)產(chǎn)復(fù)工，刺激經(jīng)濟的復(fù)蘇。這樣的國家整體觀念和全局統(tǒng)籌的戰(zhàn)略眼光在平穩(wěn)安定的社會生活中常常被忽略，而產(chǎn)生對于“支援政策”“經(jīng)濟帶動計劃”之類政策的片面抵觸和消極實踐。通過這樣一次外來刺激和威脅，橫向城市政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到府際關(guān)系中有效協(xié)調(diào)與通力協(xié)作的重要意義，要積極探索區(qū)域整合發(fā)展的新策略和跨界公共議題的共同參與，加強聯(lián)合治理和區(qū)域合作。

在這一過程中，縱向和橫向府際關(guān)系中的網(wǎng)格化治理模式也越發(fā)明晰，建設(shè)發(fā)展還要重視優(yōu)化府際間的聯(lián)動協(xié)作機制，破解“塊塊”和“條塊”間的分割[4]。具體來說，在中央或上級政府部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，合理配置各個地方政府和相關(guān)職能部門的資源模塊，各級政府通過聯(lián)動協(xié)作機制，合作落實國家大政方針，建構(gòu)嚴(yán)絲合縫的國家行政操作體系。網(wǎng)格化治理的重要關(guān)鍵還在于信息流通和資源共享，在現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展的今天，信息傳遞的高效便捷一方面為府際合作和政府信息共享提供了有利條件，另一方面，信息資源在社會中進行廣泛傳播、政府信用平臺的建設(shè)也加強了人民和政府之間的聯(lián)系，從而反作用于府際合作的訴求和必然性，以期更好的解決社會公共問題。府際關(guān)系的優(yōu)化發(fā)展也對政府中的行政官員提出更高的要求，政府部門及其行政人員需要樹立起政府間協(xié)作和交流的意識，增強執(zhí)行能力和應(yīng)對反應(yīng)力，提高自身行政素養(yǎng)。同時，也要強化對官員的有效激勵，完善責(zé)任問責(zé)監(jiān)督制度，有效遏制一些地方政府部門和官員的不作為現(xiàn)象。

現(xiàn)代社會的政府治理過程中府際關(guān)系間的合作和協(xié)調(diào)越發(fā)重要，中國府際合作的領(lǐng)域和范圍越來越廣，關(guān)系也更加復(fù)雜多樣。本文以新冠肺炎疫情防控這次突發(fā)事件中，中央政府和地方政府的治理策略著手，探究并提煉出具有普遍適用性的優(yōu)化建議，一定程度上有助于現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建和行政體制改革的進一步推進。但是，現(xiàn)實社會中政府之間的政治、經(jīng)濟問題復(fù)雜程度遠遠超出我們的想象，且一直處在一個動態(tài)變化的過程中，并不是一成不變的可以嵌套模板，還是要具體問題具體分析，在現(xiàn)實實踐中摸索探尋府際關(guān)系協(xié)調(diào)和優(yōu)化的最適合的調(diào)整方案。同樣，府際關(guān)系的優(yōu)化發(fā)展也不可急于求成，在根本目標(biāo)和政策覺悟的指引下，在堅定治理體系和治理能力在向現(xiàn)代化趨勢不斷進步地信念下，府際關(guān)系走向法制化和制度化的最優(yōu)發(fā)展仍然任重而道遠。

參考文獻：

[1] 邊曉慧，張成福.府際關(guān)系與國家治理：功能、模型與改革思路[J].中國行政管理，2016（05）：14-18.

[2] 陳修穎，湯放華.城鄉(xiāng)一體化背景下地方府際關(guān)系重構(gòu)與政府職能轉(zhuǎn)型[J].經(jīng)濟地理，2014，34（12）：78-84+132.

[3] 顏德如，岳強.中國府際關(guān)系的現(xiàn)狀及發(fā)展趨向，2012

[4] 張緊跟.府際治理：當(dāng)代中國府際關(guān)系研究的新趨向[J].學(xué)術(shù)研究，2013（02）：38-45.

作者簡介：

羅語軒（2000-），女，漢族，江蘇南京人，蘇州大學(xué)本科在讀，行政管理方向