合作治理背景下城市社區(qū)公共精神培育路徑探析

孫麗莎 周進(jìn)萍

〔摘要〕近年來，江蘇省南京市雨花臺區(qū)社區(qū)治理工作依靠“合作治理”的治理模式走在了全國前列。筆者通過對轄區(qū)內(nèi)開展合作治理社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，合作治理與公共精神之間是協(xié)同共生關(guān)系，合作治理平臺的搭建和運(yùn)作為公共精神的培育和生長提供了載體，公共精神的不斷提升也促進(jìn)了合作治理平臺的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。在合作治理背景下，城市社區(qū)公共精神的培育仍存在合作治理平臺搭建困難、社會組織話語權(quán)缺失、社區(qū)主體觀念多元化等方面的問題。因此，應(yīng)該通過發(fā)揮基層黨建的政治引領(lǐng)功能、政府先行的示范作用、社會組織的紐帶作用、社區(qū)居民的主體作用、協(xié)商民主的積極作用等路徑，來培育城市社區(qū)公共精神，實(shí)現(xiàn)高水平的社區(qū)合作治理。

〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)；合作治理；公共精神；培育

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）01-0063-04

黨的十九屆四中全會提出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。社會治理共同體的提出意味著中國社會治理體系和治理能力建設(shè)邁入新的歷史階段，對黨委、政府、社會、公眾在合作治理方面提出了更高要求。社區(qū)是中國社會治理共同體最重要的場域，公共精神是社區(qū)合作治理的內(nèi)在張力和價(jià)值基礎(chǔ)，培育社區(qū)公共精神對實(shí)現(xiàn)高水平的社區(qū)合作治理具有重要意義。

一、江蘇省南京市雨花臺區(qū)社區(qū)合作治理模式的現(xiàn)狀

近年來，南京市雨花臺區(qū)社區(qū)治理工作走在了全國城市社區(qū)治理的前列。2014年，雨花臺區(qū)被民政部確定為第二批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”；2016年底，該項(xiàng)目順利通過了國家驗(yàn)收，“雨花模式”被相關(guān)部門給予肯定；2019年，雨花臺區(qū)又以“創(chuàng)新四聚式‘三社聯(lián)動(dòng)’路徑，打造共建共治共享社區(qū)治理新格局”為主題，再次被民政部確認(rèn)為新一輪全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。兩輪創(chuàng)建主題雖不相同，但“合作治理模式”始終是雨花臺區(qū)社區(qū)治理發(fā)展的基礎(chǔ)模式之一。筆者經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雨花臺區(qū)的翠竹園、雨花社區(qū)、農(nóng)花社區(qū)和景明佳園社區(qū)在“合作治理模式”方面取得了顯著成果。

翠竹園“四方平臺”是雨花臺區(qū)合作治理模式的探索緣起。“四方”分別是居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司和互助中心，四種組織在社區(qū)中既是一個(gè)團(tuán)隊(duì)，又各司其職相互補(bǔ)位?！八姆狡脚_”針對社區(qū)中所存在的問題定期召開聯(lián)席會議，尤其針對社區(qū)建設(shè)中的大事、急事、難事，通過民主協(xié)商討論提出解決方案，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制，妥善解決問題，最終實(shí)現(xiàn)了四方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同共治的和諧狀態(tài)。

雨花社區(qū)在小區(qū)數(shù)量多、性質(zhì)繁、人員雜的情況下，引入了支持型社會組織，承擔(dān)銜接、協(xié)調(diào)社區(qū)各項(xiàng)社會資源的工作。社會組織將多維社區(qū)分解為居民小區(qū)，以“一居一品一特色”作為社區(qū)的基本治理架構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)居民成立了自組織，實(shí)現(xiàn)了自我服務(wù)自我管理。在事關(guān)社區(qū)建設(shè)問題的重大決策上，雨花社區(qū)采取了“政社企居校聯(lián)動(dòng)，多維協(xié)同共治”的合作治理模式，協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)政府、社會組織、企業(yè)、居民、學(xué)校多方聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行多元化、多層次、多領(lǐng)域的協(xié)同合作，帶動(dòng)了社區(qū)治理發(fā)展。

農(nóng)花社區(qū)打造了“1+2+X”社區(qū)治理模式，“1”代表社區(qū)黨總支為核心，“2”代表居委會主導(dǎo)和居民主體，“X”代表物業(yè)公司、社會組織、群團(tuán)組織、轄區(qū)單位等利益相關(guān)方。各方主體定期召開民主懇談會、議事會、黨員評議會，廣泛推進(jìn)基層多元共治。民主懇談會通過“嘗試+創(chuàng)新+居民建議”開辟了社區(qū)治理新路徑；居民議事會聯(lián)合物業(yè)公司、居民代表、黨員代表、社會組織、駐地單位就社區(qū)重大事項(xiàng)集體協(xié)商討論；黨員評議會則是由黨員群眾來評議工作成效。

景明佳園社區(qū)打造了“民情協(xié)商議事平臺”，社區(qū)成立了42人的“民情協(xié)商委員會”，包含民情調(diào)查組、民情協(xié)商組、社區(qū)治理組。社區(qū)黨委書記為會長，社區(qū)民警、物業(yè)負(fù)責(zé)人為副會長，轄區(qū)小學(xué)校長、1名協(xié)調(diào)員、2名居民骨干為委員，老黨員、樓長、居民群眾代表共計(jì)35人為委員會成員。重大事項(xiàng)采用黨員群眾代表大會形式召開協(xié)商會議；局部問題召開片區(qū)黨小組會議協(xié)商；個(gè)別矛盾動(dòng)員社區(qū)有威望的老黨員、老同志進(jìn)行座談?wù){(diào)解；對涉及群眾利益的決策，召開了居民代表聽證會，廣泛征求意見，并定期邀請了街道工委和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參與民情協(xié)商，推動(dòng)問題有效解決。

二、社區(qū)合作治理下的公共精神培育效用

公共精神是社區(qū)善治的基礎(chǔ)支撐。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)合作治理的背景下，各方公共精神的培育效能成效顯著。

（一）黨政部門公共精神的提升

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的公共行政管理理念逐漸向服務(wù)型政府和有限政府轉(zhuǎn)變，黨政部門的工作職能由干預(yù)者、管理者向參與者轉(zhuǎn)變。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，合作治理模式的探索和平臺的搭建，提高了基層黨政部門不斷尋求更科學(xué)高效的為民服務(wù)和為民辦事效率，以民主協(xié)商為特點(diǎn)的合作治理模式，更好地滿足了基層黨政部門加強(qiáng)基層社會治理和社會服務(wù)的需求。合作治理平臺讓黨政部門與服務(wù)對象有機(jī)會以平等的姿態(tài)進(jìn)行民主協(xié)商，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨政部門與基層群眾的聯(lián)結(jié)，減少了誤會和矛盾，增強(qiáng)了理解和信任，有利于為民服務(wù)和為民辦事的職能發(fā)揮，進(jìn)一步激發(fā)了基層黨政部門精益求精做好公共服務(wù)的信心和底氣，促進(jìn)了基層黨政部門公共行政精神的提升。

（二）法人單位公共精神的提升

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)社區(qū)都有各類法人單位，如物業(yè)公司、教育機(jī)構(gòu)、政府派出機(jī)構(gòu)、社會組織等部門。這些法人單位在社區(qū)的引導(dǎo)和動(dòng)員下被納入社區(qū)合作治理平臺，與社區(qū)居民和社區(qū)其他法人單位面對面參與社區(qū)治理。社區(qū)是社會資本的有效載體，法人單位的參與可以增強(qiáng)社會資本在社區(qū)內(nèi)的流動(dòng)和增殖，在拓寬社區(qū)活動(dòng)的資金來源的同時(shí)，增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任感，提升社會影響力，加強(qiáng)多方的溝通和理解。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，物業(yè)公司在合作治理中能更有效的收集居民的意見和建議，也能夠向居民表達(dá)處理問題的困難和阻礙，加強(qiáng)了雙方的互通互諒，有利于問題的解決和關(guān)系的融洽。同時(shí)，在這一過程中，物業(yè)公司的責(zé)任感和主人翁意識不斷增強(qiáng)，物業(yè)管理水平得到了提升。社區(qū)社會組織在社區(qū)的合作治理中不斷潤滑劑和連接器的作用，社會組織在社區(qū)授權(quán)下將轄區(qū)內(nèi)的單位個(gè)體和群眾組織起來，整合各類資源、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、承辦各類活動(dòng)，為社區(qū)各方體驗(yàn)公共精神之利提供了保障，同時(shí)也為自身積累了經(jīng)驗(yàn)和智慧，更好的服務(wù)于社區(qū)治理。

（三）社區(qū)居民公共精神的提升

社區(qū)居民在社區(qū)合作治理平臺上被不斷的賦權(quán)增能，促使其的公共參與精神、公共志愿精神、公共合作意識、民主協(xié)商意識、公共利益觀念和公共價(jià)值觀念等公共精神獲得提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，合作治理平臺的建立給社區(qū)居民提供了更多參與社區(qū)活動(dòng)和社區(qū)治理的機(jī)會。無論參與居民的主動(dòng)性如何，參與行為都在一定程度上提升了社區(qū)居民的參與度，加深了居民與社區(qū)之間的聯(lián)接。隨著社區(qū)活動(dòng)不斷豐富，參與居民不斷增多，參與深度不斷加深，越來越多的社區(qū)居民由被動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與者，由活動(dòng)參與者轉(zhuǎn)化為活動(dòng)志愿者和活動(dòng)組織者。在社區(qū)遇到衛(wèi)生創(chuàng)建、文明創(chuàng)建、清掃積雪等突發(fā)任務(wù)的時(shí)候，社區(qū)居民積極響應(yīng)，成為社區(qū)一支不可或缺的志愿服務(wù)力量；越來越多的居民逐漸認(rèn)識到了社區(qū)活動(dòng)的公共價(jià)值所在，參與活動(dòng)后不再領(lǐng)取紀(jì)念品或者將志愿者積分兌換后捐獻(xiàn)給結(jié)對幫扶的西部貧困人口；越來越多的社區(qū)居民成為熱心居民，走上社區(qū)合作治理平臺，參與社區(qū)協(xié)商議事，幫助社區(qū)收集居民意見或建議。社區(qū)居民公共精神的提升為社區(qū)公共精神的培育提供了豐厚的土壤。

三、社區(qū)合作治理下的公共精神培育困境及成因分析

在基層不斷探索合作治理與公共精神培育路徑的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社區(qū)治理過程中的主體多元化和事務(wù)復(fù)雜化現(xiàn)象不斷凸顯，導(dǎo)致社區(qū)合作治理平臺建設(shè)與公共精神培育面臨著發(fā)展困境。

（一）合作治理平臺搭建困難，導(dǎo)致公共精神培育缺乏載體

社區(qū)治理是社區(qū)多元主體互動(dòng)的過程，合作治理平臺的搭建更需要多元主體的互相信任和深度聯(lián)結(jié)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在合作治理平臺的搭建上還存在著搭建主體單一、參與主體職能不明等情況。長期以來，社區(qū)作為政府職能部門的延伸，過度承擔(dān)了來自上級職能部門的行政管理任務(wù)，無暇顧及社區(qū)治理平臺的搭建。社區(qū)內(nèi)的法人單位，受各自經(jīng)濟(jì)利益、工作職能的牽引，多數(shù)選擇搭便車參與合作治理，但在積極促成合作治理平臺的搭建上顯得力不從心。社區(qū)居民作為社區(qū)治理的核心主體，社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感偏弱。社區(qū)居民之間，居民與社區(qū)之間缺乏充分有效的交流，信任體系不健全，直接限制了合作治理平臺的搭建，進(jìn)而限制了社區(qū)公共精神的培育和成長。

（二）社區(qū)社會組織的能力不足和話語權(quán)缺失，導(dǎo)致公共精神培育缺乏后勁

社區(qū)社會組織無論在社區(qū)治理、合作治理平臺搭建，還是在公共精神培育的過程中都起著至關(guān)重要的作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)存在的社會組織大概有專項(xiàng)社會組織、樞紐型社會組織和自組織三種類型，真正在合作治理平臺搭建上起作用的以樞紐型社會組織居多。樞紐型社會組織在合作治理平臺搭建過程中主要發(fā)揮著整合社會資源、動(dòng)員社會力量、提供技術(shù)支持的作用，但同時(shí)也面臨著矛盾問題復(fù)雜、專業(yè)支持乏力、話語權(quán)力有限等突出問題。樞紐型社會組織基本由社區(qū)出錢購買服務(wù)，受社區(qū)指導(dǎo)和監(jiān)督，對社區(qū)負(fù)責(zé)，但很多情況下社區(qū)對社會組織賦責(zé)有余、授權(quán)不足，導(dǎo)致社會組織在開展工作過程中話語權(quán)有限，加之自身專業(yè)性不足、人力資源緊張和社區(qū)存在感不強(qiáng)等因素，導(dǎo)致社會組織在工作中多扮演著簡單的信息傳達(dá)者角色，工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性不足，在合作治理平臺搭建和公共精神培育上不同程度地出現(xiàn)了心有余而力不足的尷尬局面。

（三）社區(qū)主體觀念多元化，導(dǎo)致公共精神培育缺乏驅(qū)動(dòng)力

解決社區(qū)居民面臨的各種難題是檢驗(yàn)社區(qū)治理有效的重要標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)主體多元化導(dǎo)致社區(qū)治理中解決問題和服務(wù)群眾的制度和資源瓶頸難以破解。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，大多數(shù)居民對社區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心、不參與、不配合，如對換屆選舉、公益活動(dòng)等公共事務(wù)參與熱情低，導(dǎo)致了一些社區(qū)事務(wù)難以推動(dòng)；另一方面，一旦社區(qū)決策與自己的利益有關(guān)時(shí)，如針對在自己的住所附近建垃圾房、停車位等行為，反而過度參與，出現(xiàn)非理性維權(quán)現(xiàn)象，對社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)提出各種質(zhì)疑，甚至進(jìn)行各種莫須有的詆毀；還有一部分居民對社區(qū)自治規(guī)則不認(rèn)同，不執(zhí)行投票產(chǎn)生的決議，尤其是違法搭建、毀綠種菜等行為，由于社區(qū)和居委會沒有執(zhí)法權(quán)，所以很多問題無法解決，進(jìn)而導(dǎo)致公共精神的培育因缺乏一致的驅(qū)動(dòng)力而遭遇瓶頸。

四、社區(qū)合作治理與公共精神培育的協(xié)同共生及培育路徑

社區(qū)公共精神的培育依賴于政府、企業(yè)、社會組織以及公民自身公共精神的共同支持，而合作治理平臺的搭建則提供了一個(gè)載體，將不同主體之間聯(lián)結(jié)起來，通過對不同社區(qū)主體之間公共精神的動(dòng)員，點(diǎn)、線、面帶動(dòng)社區(qū)公共精神的整體培育。

（一）黨建引領(lǐng)———公共精神培育的政治基礎(chǔ)

社區(qū)作為群眾自治組織，從法理上不具備行政建制，但黨組織卻可以把“支部建在連上”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，合作治理平臺搭建中，有效的黨建引領(lǐng)既是夯實(shí)基層黨建群眾基礎(chǔ)的抓手，又為社區(qū)公共精神培育提供了政治基礎(chǔ)。社區(qū)黨組織作為最基層的黨組織架構(gòu)，管理的眾多老黨員成為社區(qū)治理的先鋒隊(duì)，是撬動(dòng)社區(qū)居民公共精神的一支重要力量。許多社區(qū)負(fù)責(zé)人明確表示，社區(qū)的群眾力量是老黨員帶動(dòng)起來的，在活動(dòng)和參與過程中，基本上依靠黨員作為紐帶實(shí)現(xiàn)社區(qū)、組織和居民之間的聯(lián)結(jié)，為搭建合作治理平臺提供最初的公共精神支撐，也為之后的公共精神培育提供最堅(jiān)實(shí)的人力資源保障。黨建引領(lǐng)在發(fā)揮黨員先鋒模范作用和力量聚集效應(yīng)的同時(shí)，可以保證居民聚集和參與方向不跑偏，起到政治引領(lǐng)、示范和監(jiān)督的作用。

（二）政府先行———政府公共精神的示范作用

社區(qū)公共精神培育必須建立在基層政府逐漸從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，樹立真正“以人為本”的施政理念。合作治理平臺作為培育公共精神的載體，其搭建要在政府的先行示范效用之后。只有街道和社區(qū)愿意將公共事務(wù)的協(xié)商決策權(quán)交由社區(qū)公民，甘愿退回到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者和保障者的角色后，才能夠最大限度的激發(fā)居民的積極性和主動(dòng)性，讓治理效能得以最大限度的發(fā)揮。在這一過程中，基層政府要注意增強(qiáng)政府行政人員的公共精神，提升行政人員的責(zé)任感和使命感，以身示范，引導(dǎo)和帶動(dòng)更多的群眾參與社區(qū)治理、踐行公共精神。

（三）社會組織———公共精神培育的關(guān)系紐帶

社區(qū)社會組織通過自身的志愿服務(wù)，在社區(qū)合作治理平臺的搭建中起著穿針引線的作用，在社區(qū)公共精神的培育中扮演著“孵化器”的角色。樞紐型社會組織在搭建合作治理平臺的過程中聚集多元主體、整合社會資源、理清利益矛盾。社區(qū)可通過引入樞紐型社會組織，給予社會組織足夠的話語權(quán)，委托社會組織完成搭建平臺、組織活動(dòng)、凝聚人氣等具體任務(wù)。在這一過程中充分發(fā)揮社會組織的主觀能動(dòng)性，讓社會組織有權(quán)有責(zé)、有邊有界，最大限度地調(diào)動(dòng)其積極性，發(fā)揮其專業(yè)性。社區(qū)自組織是社區(qū)自發(fā)成立的內(nèi)生型社會組織，將零散的社區(qū)居民整合成不同的興趣團(tuán)體，自組織群體的有效調(diào)動(dòng)為社區(qū)公共精神培育提供了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，也是社區(qū)信息傳播的集散地。發(fā)動(dòng)好社區(qū)自組織，可以幫助社區(qū)志愿服務(wù)精神、鄰里互助行為、同理誠信觀念等正能量的傳播，營造良好的鄰里氛圍，為公共精神培育提供和諧友愛的土壤。

（四）社區(qū)居民———公共精神培育的踐行主體

社區(qū)居民是社區(qū)公共生活的主體，也是社區(qū)公共精神培育的主體。居民的公共意識、公共交往、公共參與、公共責(zé)任等公共精神維度相輔相成，每一個(gè)維度的提升都能有效提升社區(qū)居民的公共精神。社區(qū)活動(dòng)是提升居民公共精神最便捷的手段，而合作治理則是提升居民公共精神最有效率的手段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)活動(dòng)設(shè)計(jì)的新穎性、創(chuàng)新性，活動(dòng)信息傳遞的覆蓋面、活動(dòng)實(shí)施場地、設(shè)備質(zhì)量等都會影響社區(qū)居民對社區(qū)活動(dòng)的參與度、好感度及復(fù)參率。合作治理是社區(qū)成員參與社區(qū)決策和治理的渠道，能有效提升居民的公民意識、權(quán)責(zé)意識、治理能力，提升公共精神培育成效。

（五）協(xié)商民主———公共精神培育的重要途徑

協(xié)商民主作為社區(qū)治理中的重要一環(huán)，對社區(qū)善治起著積極有效的作用，其所具備的多元性、程序性、平等性、包容性、公開性、責(zé)任性和集體理性等特征，能夠幫助社區(qū)居民培養(yǎng)出公共精神所需要的良好品質(zhì)。合作治理平臺的搭建給協(xié)商民主提供了載體：一方面，通過賦權(quán)使多元主體都擁有發(fā)言權(quán)，有機(jī)會表達(dá)意見和建議；另一方面，通過賦權(quán)建立平等對話機(jī)制，鼓勵(lì)多元主體有序參與，引導(dǎo)合法合理的訴求。多維度的合作治理平臺民主協(xié)商可以解決社區(qū)中存在的各類問題，既能考慮到大多數(shù)人的訴求也能避免損害小部分人的利益，從而達(dá)到社區(qū)善治的目標(biāo)。

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責(zé)任編輯白慧玲