淺析行政相對人違反行政協(xié)議時行政機關(guān)的權(quán)利救濟方式

郭恒智

摘要：我國現(xiàn)行《行政訴訟法 》將行政協(xié)議納入了行政案件受理范圍，2020年1月1日實施的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》對行政協(xié)議糾紛中法律的適用作了更加詳細(xì)的規(guī)定，這些法律規(guī)定和司法解釋為行政相對人維護自己的合法權(quán)益提供了明確的指引，此外規(guī)定了行政機關(guān)權(quán)利的救濟方式為非訴執(zhí)行。由于行政協(xié)議的契約性，很多人認(rèn)為應(yīng)該將反向行政訴訟引入我國行政訴訟法，那么是將該理論制度引進(jìn)行政訴訟法還是繼續(xù)以司法解釋指導(dǎo)實踐呢。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;行政機關(guān);行政相對人;權(quán)利救濟

一、行政協(xié)議概述

1.行政協(xié)議的概念

我國《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院受理行政案件的范圍，其中第一款第十一項規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理，從這一規(guī)定我們無法得出立法機關(guān)對于行政協(xié)議的定義，只能得出行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的行為是可訴的，這就使得在司法實踐中出現(xiàn)對行政協(xié)議認(rèn)定不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)同案不同判的問題。因而需要最高人民法院在法律適用方面對行政協(xié)議進(jìn)一步予以界定。

2019年11月12日最高人民法院審判委員會第1781次會議通過的法釋〔2019〕17號即《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定“行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議”，從該條規(guī)定可以得出行政協(xié)議是指行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)的目的，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。

2.行政協(xié)議的特征

第一，主體方面。行政協(xié)議的當(dāng)事人必須有一方是行政主體，享有行政權(quán)力。行政協(xié)議是行政主體為了實現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目的而簽訂的，因此，當(dāng)事人中必有一方是行政主體。行政協(xié)議必須有行政機關(guān)參加并不意味著凡是由行政機關(guān)簽訂的協(xié)議都是行政協(xié)議。行政機關(guān)以民事主體身份簽訂的合同，如與文具店簽訂的購買辦公用品的合同是民事合同;只有以行政主體的身份簽訂合同時，該合同才是行政合同。

第二，目的方面。行政主體簽訂行政協(xié)議目的是實現(xiàn)行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經(jīng)濟利益。如為了合理規(guī)劃國有自然資源的開采，保障國有自然資源發(fā)揮最大效益，與開礦企業(yè)簽訂的國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議。

第三，權(quán)利義務(wù)方面。行政協(xié)議法律關(guān)系中，雙方地位是不對等的，這是與民事協(xié)議的最大區(qū)別。從某種意義上看，這種不對等使得行政協(xié)議雙方趨向于一種管理與被管理的關(guān)系。因此，行政主體對于行政協(xié)議的履行享有行政優(yōu)益權(quán)。具體體現(xiàn)為對協(xié)議履行的監(jiān)督權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。

第四，協(xié)議本質(zhì)方面。行政協(xié)議本質(zhì)上是一種雙方合意達(dá)成的合同，具有契約性。表現(xiàn)在雙方必須嚴(yán)格遵守契約精神，嚴(yán)格履行協(xié)議內(nèi)容。非因法定事由，行政主體應(yīng)堅持信賴?yán)姹Ｗo原則，不得隨意單方面變更協(xié)議內(nèi)容，不得利用職權(quán)侵害另一方合法權(quán)益。任何一方有違約，都應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。協(xié)議訂立后只有出現(xiàn)了由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整，必須變更或解除時，行政主體才能行使單方變更或解除權(quán)。由此造成相對人合法權(quán)益損害的，要予以補償。

第五，糾紛解決方面。雙方當(dāng)事人因履行發(fā)生爭議時，根據(jù)行政法的相關(guān)原則，通過行政救濟方式解決。

二、行政相對人違反行政協(xié)議時行政機關(guān)的權(quán)利救濟方式辨析

1.現(xiàn)行法律及司法實踐中，行政機關(guān)的權(quán)利救濟方式

在法釋〔2019〕17號實施之前，因《行政訴訟法》中沒有關(guān)于行政主體起訴行政相對人的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致司法實踐對此類案件的解決方式不統(tǒng)一。有的法院直接按照民事案件糾紛來處理，有的法院認(rèn)識到行政協(xié)議與民事合同的不同，主體之間是不平等的，不能用民事訴訟來解決行政協(xié)議糾紛，因此用非訴執(zhí)行程序的方式解決。但是啟動非訴執(zhí)行程序的依據(jù)卻又出現(xiàn)了不同。有的法院直接以行政協(xié)議為依據(jù)，裁定予以執(zhí)行;有的法院裁定予以執(zhí)行的依據(jù)是，行政主體先行對行政相對人就其應(yīng)履行的義務(wù)及期限發(fā)出催告，等催告書送達(dá)給行政相對人，行政相對人在催告書規(guī)定的期限內(nèi)未履行其義務(wù)時，行政機關(guān)提供相關(guān)催告材料向法院申請強制執(zhí)行;還有一種裁定予以執(zhí)行的依據(jù)是行政機關(guān)作出的行政決定，行政相對人不履行行政協(xié)議時，行政機關(guān)根據(jù)行政協(xié)議約定作出行政決定，并告知行政相對人如不服決定可提起復(fù)議或行政訴訟，當(dāng)行政相對人在法定期限內(nèi)不履行協(xié)議也不提起行政復(fù)議或行政訴訟，行政主體以行政決定向人民法院申請強制執(zhí)行。

2020年1月1日《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》的實施，為人民法院處理行政相對人違反行政協(xié)議，在滿足何種條件時，人民法院應(yīng)裁定予以強制執(zhí)行提供了明確的指引?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十四條規(guī)定“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行。法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)對行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機關(guān)可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機關(guān)可以向人民法院申請強制執(zhí)行?！笨梢钥闯?，當(dāng)行政相對人違反行政協(xié)議時，行政機關(guān)的權(quán)利救濟是通過非訴執(zhí)行方式實現(xiàn)，而不是將行政協(xié)議當(dāng)作普通民事合同，用民事訴訟的相關(guān)規(guī)定來處理，也就是說行政機關(guān)通過向人民法院申請強制執(zhí)行的方式獲得權(quán)利救濟，當(dāng)行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請滿足以下條件時，法院可予以執(zhí)行：第一，行政協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性;第二，行政相對人未按照協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)行政機關(guān)催告后不履行，行政機關(guān)作出要求其履行協(xié)議的書面決定，并將書面決定送達(dá)至行政相對人;第三，行政相對人收到行政決定后，既不在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或者行政訴訟也不履行義務(wù)。

這一規(guī)定的優(yōu)點有：第一，統(tǒng)一了人民法院裁定予以強制執(zhí)行的條件;第二，賦予了行政相對人提起行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利;第三，給行政相對人自動履行的機會。但學(xué)者也提出了這一規(guī)定有個比較明顯的缺點，人民法院在決定是否予以執(zhí)行時，對行政機關(guān)的書面決定或處理決定不會進(jìn)行實質(zhì)性審查，這就使得行政機關(guān)又是行政協(xié)議的簽訂者，又是決定行政相對人履行協(xié)議的“裁判者”。

2.學(xué)界提出的行政機關(guān)權(quán)利救濟方式——“反向行政訴訟”

所謂反向行政訴訟是指在某些特殊類型的行政案件中，將訴訟程序的啟動權(quán)賦予行政機關(guān)，在結(jié)構(gòu)或形式意義上由行政機關(guān)起訴相對人的制度。由于行政協(xié)議的契約性，當(dāng)行政機關(guān)與行政相對人發(fā)生糾紛時，只有行政相對人可以起訴行政機關(guān)，而行政機關(guān)卻不能通過起訴行政相對人來救濟自己的權(quán)利，這與契約性是不符的，而賦予行政機關(guān)起訴權(quán)，正好符合行政協(xié)議的契約性。此外現(xiàn)行法律及司法解釋賦予了行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的權(quán)利，也賦予了行政相對人提起復(fù)議和訴訟的權(quán)利，但是由于法院對行政機關(guān)決定的審查不是在雙方當(dāng)事人辯論基礎(chǔ)上得出的結(jié)論，因此實體正義不容易實現(xiàn)，但是如果將反向行政訴訟引入《行政訴訟法》，將會更好的保證實體正義的實現(xiàn)。

綜上，反向行政訴訟賦予了行政機關(guān)提起訴訟的權(quán)利，更有利于實現(xiàn)實體正義。然而在現(xiàn)階段，反向行政訴訟尚在理論討論階段，現(xiàn)行《行政訴訟法》并未對其作任何規(guī)定，因此司法實踐中并不能適用這一理論和制度。我們能做的就是更好地解讀現(xiàn)有的法律規(guī)定以及司法解釋，并且在現(xiàn)有法律制度下讓行政主體和相對人權(quán)利救濟渠道更暢通。

三、行政主體以行政非訴執(zhí)行作為自己的權(quán)利救濟方式更符合立法目的及司法實踐

行政非訴執(zhí)行被很多人詬病的主要原因是，不符合行政協(xié)議的契約性;無法保證行政決定及處理決定的實體正義，直接以行政主體的行政決定和處理決定為執(zhí)行依據(jù)，有可能損害相對人的合法權(quán)益;行政機關(guān)在申請法院強制執(zhí)行的前置程序無法保證其合法性。

對于第一個原因：雖然反向行政訴訟更符合行政協(xié)議的契約性，但它與我國行政訴訟法保護行政相對人的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使權(quán)力的立法目的不是很相符，我國行政訴訟法中只有“民告官”的相關(guān)程序規(guī)定，沒有“官告民”的相關(guān)規(guī)定。行政協(xié)議雖有協(xié)議固有的契約性，但它更重要的特性是行政性，正因為簽訂行政協(xié)議的雙方當(dāng)事人地位不平等且協(xié)議目的是為了實現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)，因此行政協(xié)議被納入到了行政訴訟的受案范圍，當(dāng)行政機關(guān)違反行政協(xié)議，行政相對人可以依據(jù)行政訴訟法向人民法院起訴，而行政非訴執(zhí)行作為行政機關(guān)的權(quán)利救濟方式，雖然違背契約性，但與反向行政訴訟相比更符合行政協(xié)議的行政性。

對于第二個原因：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十四條明確規(guī)定了對于行政機關(guān)做出的要求行政相對人履行行政協(xié)議的決定，行政相對人可以提出行政復(fù)議或者訴訟;如果在這一階段行政相對人沒有維護自己的權(quán)益，人民法院依據(jù)行政機關(guān)的決定予以強制執(zhí)行，在執(zhí)行階段，被執(zhí)行人也有提出執(zhí)行異議的權(quán)利或者執(zhí)行異議之訴，若執(zhí)行錯誤，也可以執(zhí)行回轉(zhuǎn)，總之若行政機關(guān)的決定違背了實體正義，行政相對人的合法權(quán)益還是可以得到維護的。

對于第三個原因：人民法院雖然對行政機關(guān)申請執(zhí)行的行政決定不進(jìn)行實質(zhì)審查，但會審查其合法性，合法性審查就包括程序合法，如行政機關(guān)是否對行政相對人進(jìn)行了催告，行政機關(guān)是否送達(dá)了行政決定書，是否對行政相對人告知了其享有的復(fù)議權(quán)或起訴權(quán)，如果這些前置程序不合法或者有瑕疵，人民法院可以裁定不予執(zhí)行。

結(jié)語

沒有完美的法律，完美實施的法律才更接近于完美。我國《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋對行政相對人權(quán)利的維護規(guī)定比較詳盡，但對行政機關(guān)維護其權(quán)利的渠道并無清晰明確的規(guī)定，但《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十四條的規(guī)定彌補了這一缺失，且此條規(guī)定在司法實踐中的完美實施，會讓行政機關(guān)的權(quán)利救濟渠道暢通，且不會影響行政相對人的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

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2.李建飛 1 ， 李月胤 2：《論行政協(xié)議中行政機關(guān)救濟途徑行使程序之完善》[J]，《陜西行政學(xué)院學(xué)報》，2020年5月第34卷第2期，第42頁。

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