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    服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益完善路徑

    2021-09-10 05:12:21何志春馮學(xué)智
    科學(xué)與生活 2021年13期
    關(guān)鍵詞:完善路徑服刑人員

    何志春 馮學(xué)智

    摘要:國(guó)家在懲罰罪犯的同時(shí),也負(fù)有保障罪犯權(quán)利的義務(wù),必須保障罪犯作為人所共有的基本平等權(quán)利。本文分析我國(guó)服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)存在的缺陷,并提出完善路徑,以期對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的建立有所裨益。

    關(guān)鍵詞:服刑人員;基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn);完善路徑

    服刑人員雖然是犯罪人員,但仍是一國(guó)公民,雖受到法律懲罰,但刑罰權(quán)的行使只改變了作為公民的罪犯的權(quán)利狀況,其國(guó)籍和公民資格并沒(méi)有被剝奪,只要他尚未死亡就依然是中華人民共和國(guó)公民,依法享有公民權(quán),就應(yīng)該享有權(quán)利和履行義務(wù),并有權(quán)受到國(guó)家法律的保護(hù)。因此,國(guó)家在懲罰罪犯的同時(shí),也負(fù)有保障罪犯權(quán)利的義務(wù)。本文對(duì)服刑人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益方面存在的問(wèn)題進(jìn)行探討并分析其完善對(duì)策。

    一、存在的主要問(wèn)題

    (一)服刑人員對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益享有不充分

    我國(guó)《憲法》專章規(guī)定了公民的基本權(quán)利。《憲法》第45條規(guī)定,公民在年老時(shí),有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。此條明確了公民依法享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利,服刑人員概不例外。另外,《憲法》第33條規(guī)定公民在法律面前一律平等。上述規(guī)定賦予了服刑人員的法律地位和公民權(quán)利,也是服刑人員享有人權(quán)的根本法律依據(jù)。服刑人員雖在監(jiān)獄服刑,但仍是我國(guó)公民,服刑人員作為公民,除了被依法剝奪的權(quán)利外,可以平等地享有憲法賦予的其他權(quán)利,平等地受到憲法和法律的保護(hù),既然養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利是公民的基本權(quán)利,那也就是服刑人員的基本權(quán)利。

    我國(guó)刑罰體系中并沒(méi)有取消服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)金的具體規(guī)定,在其他社會(huì)保障法律中也沒(méi)有明確規(guī)定剝奪服刑人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利,雖然有的地方政府規(guī)章中規(guī)定了服刑人員在服刑期間的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利暫停行使,但是這只是一種限制性規(guī)定,并不是法律意義上的剝奪。但是這種現(xiàn)實(shí)的體制使服刑人員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)事實(shí)上被剝奪了,究其原因,是人們對(duì)刑罰和監(jiān)獄的固有觀念沒(méi)有改變,對(duì)服刑人員的法律地位存在誤解,認(rèn)為一個(gè)人一旦成為服刑人員就會(huì)失去法律人格和權(quán)利主體地位,作為服刑人員理應(yīng)失去社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利、政治權(quán)利,特別是政治權(quán)利。但事實(shí)上,從法理上來(lái)說(shuō),服刑人員除了人身自由和其他依法被剝奪了的權(quán)利以外,其他權(quán)利不受侵犯。服刑人員被人民法院裁判有罪后,國(guó)家只對(duì)服刑人員處以人身權(quán)利、政治權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處罰,被判處有期徒刑的服刑人員只是其公民權(quán)利受到國(guó)家有期限的部分剝奪。與其他公民相比,服刑人員不能完整地享有憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利,他們的一部分原有權(quán)利已依法被剝奪。

    服刑人員雖然被剝奪了自由,但仍是中華人民共和國(guó)公民,社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利并未明確被剝奪。我國(guó)《憲法》規(guī)定,公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第2條規(guī)定:“國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度,保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。本條確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的完整框架和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。那么,服刑人員是否具備參保資格和享受待遇的條件。在參保資格方面,《憲法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》及其他法律、法規(guī)并未對(duì)服刑人員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利做出禁止性規(guī)定,即第2條同樣適用于監(jiān)獄服刑人員。在享受待遇條件方面,若要?jiǎng)儕Z服刑人員領(lǐng)取退休金權(quán)利,必須是其喪失了享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇條件?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定,享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇必須滿足兩個(gè)條件:一是必須達(dá)到法定退休年齡;二是累計(jì)最低繳費(fèi)滿15年。

    根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律,參保人員在服刑期間,不繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),不計(jì)算繳費(fèi)年限,個(gè)人賬戶予以保留繼續(xù)計(jì)息;服刑之前繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限)予以承認(rèn);服刑期間達(dá)到享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的,期滿后按規(guī)定辦理退休,從期滿后次月起,按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。享受基本養(yǎng)老金人員服刑期間不發(fā)給基本養(yǎng)老金,不參加待遇調(diào)整;期滿后,恢復(fù)服刑前所享受的基本養(yǎng)老金待遇,并參加以后基本養(yǎng)老金調(diào)整,但不補(bǔ)發(fā)服刑期間基本養(yǎng)老金。那么,服刑人員究竟是否享有完整的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利呢?既然如此,為什么當(dāng)服刑人員達(dá)到享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件時(shí),既不參加待遇調(diào)整呢?也不發(fā)放基本養(yǎng)老金,為什么在服刑期間不計(jì)算繳費(fèi)年限呢?服刑期滿后不補(bǔ)發(fā)服刑期間的基本養(yǎng)老金呢?實(shí)際養(yǎng)老金的多少與繳費(fèi)年限長(zhǎng)短密切相關(guān),多繳一年,多得一個(gè)百分點(diǎn)養(yǎng)老金,因此繳費(fèi)年限對(duì)參保人員享受權(quán)利至關(guān)重要。而且,既然允許保留個(gè)人賬戶并準(zhǔn)許繼續(xù)計(jì)息,也就等于承認(rèn)了服刑人員個(gè)人賬戶權(quán)益的財(cái)產(chǎn)私有性,那么期滿后不予補(bǔ)發(fā)的養(yǎng)老金中屬于個(gè)人賬戶權(quán)益的資金又被劃到何處了呢?

    盡管監(jiān)獄法等法律規(guī)定了涉及服刑人員權(quán)益保護(hù)的個(gè)別條款,但僅是就其享有的權(quán)利作了原則性規(guī)定,至于其他合法權(quán)利,只是以“其他未被依法剝奪或者限制的權(quán)利”詞句來(lái)簡(jiǎn)單涵蓋。

    (二)服刑人員未納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍

    按照我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定,服刑人員不納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系覆蓋對(duì)象。服刑人員服刑期間的醫(yī)療保障經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政下?lián)艿姆倘藛T醫(yī)療費(fèi)支出。這樣一來(lái),服刑人員和普通公民適用于兩套不同的醫(yī)保制度體系,也就是雙軌制,兩者之間沒(méi)有銜接和對(duì)接機(jī)制。近年來(lái),全國(guó)各個(gè)監(jiān)獄大多數(shù)服刑人員醫(yī)療經(jīng)費(fèi)超支或嚴(yán)重超支,甚至在某種程度上擠占了其他服刑人員的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)和監(jiān)獄行政辦公經(jīng)費(fèi),給監(jiān)獄管理工作帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。已經(jīng)有一些地區(qū)監(jiān)獄出于經(jīng)費(fèi)不足和人權(quán)保護(hù)等方面考慮開(kāi)始試點(diǎn)探索將服刑人員就醫(yī)納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)范疇。那么,服刑人員參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)有無(wú)法律法規(guī)支持?這仍需討論其參保資格和享受醫(yī)保待遇的條件。我們先看參保資格,《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》(下稱監(jiān)獄法)第54條規(guī)定:“服刑人員的醫(yī)療保健列入監(jiān)獄所在地區(qū)的衛(wèi)生、防疫計(jì)劃”。此外,《社會(huì)保險(xiǎn)法》第23條《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》以及《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律法規(guī)都對(duì)城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保主體資格做出了原則性規(guī)定?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第24條及《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見(jiàn)》的覆蓋范圍則是“所有農(nóng)村居民”。以上法律法規(guī)都沒(méi)有對(duì)服刑人員參保做出禁止性規(guī)定。司法部《監(jiān)獄罪犯生活衛(wèi)生管理辦法》曾提出要求,“根據(jù)實(shí)際情況,逐步將罪犯醫(yī)療保障納入當(dāng)?shù)鼐用窕踞t(yī)療保障體系。”盡管按照全國(guó)各地區(qū)關(guān)于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的普遍性規(guī)定,參保范圍和對(duì)象暫未把服刑人員列入其中,但也沒(méi)有明確規(guī)定服刑人員不能參保。在享受基本醫(yī)保待遇方面,按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第27條規(guī)定,享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇必須滿足兩個(gè)條件:一是必須達(dá)到法定退休年齡;二是累計(jì)最低繳費(fèi)達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限。如果服刑人員滿足這兩個(gè)條件就可以享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇,除非其醫(yī)療待遇超出了《基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄》、《關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)診治項(xiàng)目管理的意見(jiàn)》以及《關(guān)于確定城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施范圍和支付標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定或?qū)儆凇渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第30條關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍的四個(gè)限制性規(guī)定之一。需要強(qiáng)調(diào)的是,服刑人員要全面納入基本醫(yī)保在政策層面和操作層面還面臨幾大難題:一是相關(guān)政策空白,服刑人員加入基本醫(yī)保缺乏有效依據(jù);二是資金約束,辦理基本醫(yī)保后,需按時(shí)足額繳納醫(yī)保費(fèi),這筆不小的開(kāi)支如何解決;三是服刑人員刑滿或保外就醫(yī),醫(yī)保費(fèi)要隨人轉(zhuǎn)移,在具體操作上還有很多問(wèn)題要突破。

    二、服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益完善路徑

    服刑人員的社會(huì)權(quán)益保障是個(gè)綜合性的工作,需要監(jiān)獄進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè),更需要整個(gè)社會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)可度和支持度。同時(shí),該項(xiàng)綜合性工作所需經(jīng)費(fèi)數(shù)目巨大,其經(jīng)費(fèi)來(lái)源如何保證,如果沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)給予保障,則服刑人員的基本社會(huì)權(quán)益保障就無(wú)從談起。鑒于當(dāng)前服刑人員社會(huì)保障權(quán)益現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題,筆者提出如下解決對(duì)策:

    (一)服刑人員應(yīng)納入全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍

    服刑人員應(yīng)充分享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。服刑人員雖是特殊群體,其法律地位與普通公民相異,但其仍是權(quán)利主體,具有法律人格,其合法權(quán)益不可被任意剝奪。服刑人員應(yīng)享有的社會(huì)保障權(quán)利不應(yīng)受到社會(huì)排斥或剝奪。比如,服刑人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金屬于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)范疇,我國(guó)相關(guān)刑事法律中沒(méi)有取消服刑人員養(yǎng)老金的規(guī)定,社保部門(mén)沒(méi)有刑事處罰的主體資格,更沒(méi)有收繳服刑人員養(yǎng)老金的權(quán)利。鑒于此,我國(guó)更應(yīng)該完善服刑人員的社會(huì)保障機(jī)制。

    應(yīng)加強(qiáng)服刑人員的養(yǎng)老權(quán)益保障。刑期較長(zhǎng)的服刑人員,刑期屆滿被釋放后,已經(jīng)不具備勞動(dòng)能力,無(wú)法自行解決養(yǎng)老問(wèn)題。盡管?chē)?guó)家在服刑人員養(yǎng)老和醫(yī)療方面做了相關(guān)規(guī)定,服刑人員刑滿釋放后可以續(xù)交保險(xiǎn)費(fèi)。但許多服刑人員在入獄前沒(méi)有固定工作,沒(méi)有繳納過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn),更別說(shuō)刑滿釋放后續(xù)交養(yǎng)老保險(xiǎn)和領(lǐng)取養(yǎng)老金了。導(dǎo)致服刑人員刑滿釋放后續(xù)交成為一句空話,這部分服刑人員是缺乏養(yǎng)老保障的。筆者認(rèn)為,應(yīng)制定法律法規(guī)允許其使用勞動(dòng)報(bào)酬繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)或者允許其家屬幫其繳納,使服刑人員老有所養(yǎng)。

    由于實(shí)際發(fā)放的養(yǎng)老金數(shù)額與實(shí)際繳費(fèi)年限長(zhǎng)短密切相關(guān),因此繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短對(duì)參保人員享受養(yǎng)老金權(quán)利至關(guān)重要。既然允許保留服刑人員的個(gè)人賬戶并準(zhǔn)許繼續(xù)計(jì)息,等于法律承認(rèn)了服刑人員個(gè)人賬戶權(quán)益的財(cái)產(chǎn)私有性及合法性,則刑期屆滿后應(yīng)予補(bǔ)發(fā)養(yǎng)老金中屬于個(gè)人賬戶權(quán)益的資金。在監(jiān)獄期間應(yīng)允許其本人或其親屬繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),此舉可以最大限度的保障服刑人員期滿后的基本生活,對(duì)國(guó)家和社會(huì)并無(wú)不良影響,于公于私都有利。

    此外,為了解決我國(guó)服刑人員權(quán)利保護(hù)法律規(guī)定過(guò)于原則化、抽象化、不統(tǒng)一等問(wèn)題,應(yīng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中,設(shè)專章規(guī)定服刑人員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障問(wèn)題,對(duì)服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)等權(quán)利、待遇應(yīng)盡量規(guī)定的具體、明確、詳細(xì),增強(qiáng)法律法規(guī)的針對(duì)性和可操作性,完善服刑人員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的具體內(nèi)容,明確社會(huì)保障部門(mén)的職權(quán)清單與職責(zé)清單,建立服刑人員社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的制度性保障。在專門(mén)條款中,一方面要明確規(guī)定服刑人員在監(jiān)獄中享有養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)權(quán)利,允許服刑人員在監(jiān)獄中申請(qǐng)和繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn),以保障服刑人員社保紀(jì)錄的連續(xù)性。另一方面要建立服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶,與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制相接軌。養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳納比例可適當(dāng)調(diào)整,將服刑人員養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會(huì)養(yǎng)老體系統(tǒng)一管理,刑釋之后其個(gè)人賬戶隨本人異動(dòng)而轉(zhuǎn)移。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源于:服刑人員勞動(dòng)報(bào)酬和就業(yè)準(zhǔn)備金;個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄和家庭支援;政府最低生活保障。此外,對(duì)于那些出獄后確實(shí)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生活極度困難的服刑人員,可由國(guó)家兜底,將其納入最低生活保障范圍,使其具備基本的生存條件。

    (二)服刑人員應(yīng)納入全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)

    根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn),將服刑人員就醫(yī)納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)范疇。司法部《監(jiān)獄罪犯生活衛(wèi)生管理辦法》有“根據(jù)實(shí)際情況,逐步將罪犯醫(yī)療保障納入當(dāng)?shù)鼐用窕踞t(yī)療保障體系”相關(guān)內(nèi)容,將服刑人員納入全國(guó)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)范疇,具體可以這樣操作,先地方性立法或以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章形式進(jìn)行立法,等比較成熟后再進(jìn)行國(guó)家層面的立法。并將這些有關(guān)服刑人員社會(huì)保障的法律法規(guī)政策編輯成冊(cè)、公布下發(fā)至監(jiān)獄服刑人員,保障服刑人員的知情權(quán)、健康權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利。監(jiān)獄需要保障每一名服刑人員的身體健康,每年監(jiān)獄花費(fèi)在針對(duì)服刑人員醫(yī)療方面的經(jīng)費(fèi)數(shù)目非常巨大,僅依賴現(xiàn)有的政府財(cái)政撥款是難以為繼的。依據(jù)相關(guān)規(guī)定,監(jiān)獄是不能通過(guò)服刑人員的勞動(dòng)而獲取利益的,這就給服刑人員的健康權(quán)益保護(hù)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。應(yīng)引起監(jiān)獄和政府相關(guān)部門(mén)的高度重視。首先,監(jiān)獄部門(mén)必須依法對(duì)政府撥款實(shí)行嚴(yán)格管理,政府在財(cái)力允許的情況下可適當(dāng)提高對(duì)監(jiān)獄的撥款數(shù)額,同時(shí)還需要調(diào)整相應(yīng)的比例,并且要事先將該部分經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,保障監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)來(lái)源;其次,需要司法部、財(cái)政部、民政部等部門(mén)聯(lián)合牽頭,將相關(guān)工作部門(mén)調(diào)動(dòng)起來(lái),積極籌措資金,支持監(jiān)獄對(duì)服刑人員基本社會(huì)權(quán)益的保障;最后,將服刑人員納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)范疇。通過(guò)繳納一定的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用,把服刑人員的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì),從而避免監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)不足的尷尬現(xiàn)象。

    服刑人員就醫(yī)一直是困擾監(jiān)獄的棘手問(wèn)題。2012年北京市某監(jiān)獄服刑人員就醫(yī)年均每人15.6次,而同期北京市兩千多萬(wàn)常住人口就醫(yī)年均每人才7次左右。如果從服刑人員的勞動(dòng)產(chǎn)出中提取一定的比例為服刑人員購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn),則上述問(wèn)題將會(huì)有效解決。

    保險(xiǎn)的性質(zhì)是“人人為我”“我為人人”,其本身就具備分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的能力,可以由多名身體健康的服刑人員“補(bǔ)貼”某一位需要經(jīng)常就診的服刑人員。當(dāng)然,為了保障醫(yī)療問(wèn)題,服刑人員也可根據(jù)自己的健康狀況自主選擇不同檔次的醫(yī)療保險(xiǎn),同時(shí)監(jiān)獄民警也可以根據(jù)服刑人員過(guò)往的病例為其調(diào)整醫(yī)療保險(xiǎn)檔次,身體狀況差需要經(jīng)常就診的就選擇較高的醫(yī)療保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn),身體狀況好的就選擇最低的保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。這種差異化和區(qū)別化的做法既保證就醫(yī)者,也不會(huì)造成資源浪費(fèi)。

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    作者簡(jiǎn)介

    何志春(1964—),甘肅景泰人,中共甘肅省委黨校政治和法律教研部教授,主要從事民商法學(xué)的教學(xué)與研究。

    馮學(xué)智(1973—)寧夏沙波頭區(qū)人,中共甘肅省委黨校政治和法律教研部教授,主要從事民商法學(xué),行政法學(xué)研究。

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