建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地制度改革探析

摘要：人地關(guān)系問題長(zhǎng)久以來(lái)是我國(guó)農(nóng)村面臨的重要問題，歷史上，我國(guó)農(nóng)村的人地關(guān)系長(zhǎng)期存在著矛盾。建國(guó)以來(lái)，黨和國(guó)家適時(shí)調(diào)整農(nóng)村土地政策，不斷完善農(nóng)村土地制度，在實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)，進(jìn)而調(diào)整農(nóng)村人地關(guān)系，借此緩解人地關(guān)系矛盾，促進(jìn)人地關(guān)系走向和諧。

關(guān)鍵詞：人地關(guān)系;土地產(chǎn)權(quán);歷史變遷;基本經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題最為全黨工作的重中之重?！辈⑶覐?qiáng)調(diào)要深化農(nóng)村土地制度的改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一方面，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)“三農(nóng)”問題的重視;另一方面，也表明了，解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要從改革土地制度入手，事實(shí)上調(diào)整了農(nóng)村人地關(guān)系。從這個(gè)意義上說(shuō)，梳理我國(guó)農(nóng)村人地關(guān)系的歷史并分析其基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于未來(lái)實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧，解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，具有重要的意義。

一、我國(guó)農(nóng)村人地關(guān)系問題的歷史淵源與時(shí)代特征

人地關(guān)系是自人類產(chǎn)生以來(lái)就存在的人與土地的相互聯(lián)系與影響的關(guān)系，從自然角度來(lái)說(shuō)，人地關(guān)系是人地的比例問題;而從社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)，人地關(guān)系包含了制度和人的問題。我國(guó)農(nóng)村人地關(guān)系在歷史上長(zhǎng)久以來(lái)都存在著矛盾，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，第一，土地功能發(fā)揮不充分。從一般意義上說(shuō)，在社會(huì)發(fā)展初期，人類改造自然的能力有限，因而土地的改良水平較低，不能完全發(fā)揮土地的功能。在中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中，隨著生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高，土地的產(chǎn)出不斷提高，但是仍然難以滿足日益增長(zhǎng)人口需求。第二，土地制度安排不夠合理，周期性的出現(xiàn)土地兼并和動(dòng)亂。從土地產(chǎn)權(quán)角度來(lái)看，封建地主階級(jí)土地所有制至近代沒有得到根本的改變。第三，由于個(gè)體稟賦和時(shí)代的限制，人們雖然做出了自己認(rèn)為的最優(yōu)選擇，但是有時(shí)卻對(duì)土地造成傷害。

近代以來(lái)，伴隨著西方列強(qiáng)入侵中國(guó)，大批農(nóng)民走向破產(chǎn)，“在英美等資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家，破產(chǎn)農(nóng)民的正常出路是，進(jìn)入城市工廠和其他資本主義企業(yè)，變成雇傭工人，變成無(wú)產(chǎn)階級(jí)”。但是近代中國(guó)的資本主義發(fā)展不充分，造成大量的農(nóng)民無(wú)法成為工人。土地日益集中，但是生產(chǎn)力卻并沒有得到發(fā)展，過剩的人口陷入貧困之中，最終造成社會(huì)兩極分化，社會(huì)矛盾加劇。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期對(duì)于農(nóng)村土地的態(tài)度既借鑒了經(jīng)典作家以及蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，也結(jié)合了中國(guó)具體國(guó)情。中共一大綱領(lǐng)中提到“消滅資本家私有制，沒收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會(huì)公有”。中共二大由于受到列寧“東方理論”的影響，開始具體剖析中國(guó)社會(huì)，大會(huì)的綱領(lǐng)指出中國(guó)“尚停留在半原始的家庭農(nóng)業(yè)和手工業(yè)的基礎(chǔ)上面，工業(yè)資本主義化的時(shí)期還是很遠(yuǎn)”，由此制定了最低綱領(lǐng)和最高綱領(lǐng)。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨由幼稚走向成熟，調(diào)整農(nóng)村人地關(guān)系的策略由理論走向?qū)嵺`。建國(guó)前，黨在農(nóng)村的土地政策經(jīng)歷了土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“打土豪，分田地”、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“減租減息”以及解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的土地改革。新中國(guó)成立以后，黨的土地政策得以在全國(guó)推行，對(duì)我國(guó)農(nóng)村人地關(guān)系產(chǎn)生了重要的影響。

二、建國(guó)初期——土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移

建國(guó)初期，在全國(guó)農(nóng)村主要實(shí)行土地改革政策，這一政策是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的延續(xù)，主要解決新的解放地區(qū)的農(nóng)民土地問題。在1949年第一屆在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有制，隨后1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》頒布，實(shí)行土地改革。建國(guó)后的土改工作與建國(guó)前相比進(jìn)行了部分的調(diào)整，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期由于階級(jí)矛盾的尖銳以及戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，在土改中明確要求沒收地主全部的土地和財(cái)產(chǎn)，征收富農(nóng)多余的土地財(cái)產(chǎn)，但在建國(guó)后的土改工作中保留了富農(nóng)經(jīng)濟(jì)以及地主的部分財(cái)產(chǎn)，以減少阻力。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)至建國(guó)初期，土改是這一時(shí)期的主要土地政策，通過土改，基本完成了“耕者有其田”，這個(gè)過程中土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生歸屬發(fā)生變動(dòng)，土地由地主所有變更為農(nóng)民所有，土地私有性制沒有改變，所有權(quán)和使用權(quán)均屬于農(nóng)民。這一改變對(duì)于農(nóng)村人地關(guān)系具有深遠(yuǎn)影響，農(nóng)民得到土地，生產(chǎn)積極性大大加強(qiáng)，土地產(chǎn)出成為農(nóng)民生活中最重要的收入來(lái)源，而這一階段土地功能在某種意義上滿足了人的需求，制度的改變通過土改政策實(shí)現(xiàn)，而農(nóng)民在物質(zhì)和精神的刺激下，存在充分利用土地的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而產(chǎn)生了“努力”勞動(dòng)等行為，推動(dòng)了土地功能的充分發(fā)揮。

三、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期——集體所有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)權(quán)一元模式

土地改革消滅了封建剝削制度，但是并沒有消滅私有制，土改后，土地所有權(quán)和使用權(quán)屬于農(nóng)民。生產(chǎn)力水平雖然得到一定程度的提高，但是由于生產(chǎn)資料奇缺，自然災(zāi)害頻發(fā)，得到土地的農(nóng)民依然貧困，甚至產(chǎn)生失地現(xiàn)象，土地再次出現(xiàn)集中的情況?！霸S多貧農(nóng)，則因?yàn)樯a(chǎn)資料不足，仍然處于貧困地位，有些人欠了債，有些人出賣土地，或者出租土地。這會(huì)自動(dòng)清空如果讓他發(fā)展下去，農(nóng)村中向兩極分化的現(xiàn)象不然一天一天地嚴(yán)重起來(lái)?！币患乙粦羰降男∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)不能滿足社會(huì)主義工業(yè)化的需要而且在政治上對(duì)新生的人民政權(quán)產(chǎn)生了沖擊。因此，走農(nóng)業(yè)集體化道路成為必要的選擇。農(nóng)業(yè)改造的方式是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，成立農(nóng)業(yè)合作社。首先是成立互助組，接下來(lái)，發(fā)展到規(guī)模較大的初級(jí)合作社，這種合作社實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，生產(chǎn)資料依然歸農(nóng)民個(gè)人所有，而經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬于集體。隨后，出現(xiàn)了高級(jí)社，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料的公有制，土地公有，農(nóng)民通過在合作社中集體勞動(dòng)獲得工分，憑借工分取得收入。農(nóng)業(yè)合作化的初期，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上取得較大的成就，生產(chǎn)力水平得到進(jìn)一步提升，一定程度上滿足了國(guó)家工業(yè)化的需要，但是由于國(guó)際國(guó)內(nèi)形式的變化，黨內(nèi)開始出現(xiàn)“左”的思想，出現(xiàn)政策失誤，加之自然災(zāi)害等因素，釀成三年嚴(yán)重困難。政策不得不重新進(jìn)行調(diào)整，人民公社制度被保留下來(lái)，但是不再?gòu)?qiáng)調(diào)“一大二公”，禁止“一平二調(diào)”，采取了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式，從事實(shí)上理解，這是一種類似高級(jí)社的制度，土地公有制和人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)的模式被延續(xù)下來(lái)，這一制度一直保持到改革開放初期。

這一時(shí)期農(nóng)村的人地關(guān)系的調(diào)整是空前的，從土地產(chǎn)權(quán)變來(lái)看，土地所有制度發(fā)生變化，土地私有制為公有制所取代，形成土地集體所有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的模式，這種農(nóng)業(yè)集體化制度在一定程度上克服了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)抵御自然災(zāi)害能力低，生產(chǎn)工具落后，機(jī)械化程度低等一些問題。但是后期由于“左”的錯(cuò)誤，片面的強(qiáng)調(diào)“公有”，挫傷了積極性，結(jié)果造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難。同時(shí)，在這一時(shí)期，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)開始形成，農(nóng)民被束縛到土地上，城市化進(jìn)程暫停下來(lái)，甚至出現(xiàn)了逆城市化的現(xiàn)象。土地公有制得以確立，社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)制度在此時(shí)建立起來(lái)，并得到延續(xù)，土地公有的意識(shí)為農(nóng)民所接受，從而保障了生產(chǎn)資料公有制的要求，并為改革開放后，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的分離提供支撐。

四、改革開放至新世紀(jì)初期（1978-2004）——土地產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”分置

改革開放以后，黨對(duì)農(nóng)村人地關(guān)系的調(diào)整和政策的制定基本遵循農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的總趨向由一元化的集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)向了“兩權(quán)”進(jìn)而“三權(quán)”的分離。1983年，中央一號(hào)文件明確的肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，自此，農(nóng)村開始普遍推行這項(xiàng)制度，通過自負(fù)盈虧式的家戶經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村的生產(chǎn)力得到了發(fā)展，使得土地的所有權(quán)和承包權(quán)相分離。就這個(gè)政策的實(shí)質(zhì)而言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在土地集體所有下的農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式，而這種經(jīng)營(yíng)模式能夠提高農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情，滿足了農(nóng)民對(duì)于自身利益的關(guān)切，1978到1984年農(nóng)業(yè)持續(xù)幾年增收，政策調(diào)整取得顯著成效。

1982到1986年的“中央一號(hào)文件”主要是肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，1991年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立為黨在農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)政策，1993年《中華人民共和國(guó)憲法》修正案，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)入憲法，并在之后的一系列決議中得到反復(fù)確認(rèn)和肯定。在承包期延長(zhǎng)方面，介于農(nóng)民對(duì)于土地承包期到期后土地安排的擔(dān)憂，土地承包期延長(zhǎng)至十五年，后又延長(zhǎng)至三十年，進(jìn)而事實(shí)成為長(zhǎng)久承包，一定程度上安定了農(nóng)民對(duì)于土地政策變動(dòng)的不安進(jìn)而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

這一時(shí)期土地產(chǎn)權(quán)的變化主要是實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)”分置。土地的功能得到進(jìn)一步發(fā)揮，農(nóng)業(yè)的發(fā)展逐步解決了農(nóng)民的溫飽問題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，家戶式的小塊土地經(jīng)營(yíng)的弊端逐漸顯露，這種模式能夠解決溫飽卻不能實(shí)現(xiàn)致富。農(nóng)村的發(fā)展首要是生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要以規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)為主要形式，因此，為實(shí)現(xiàn)土地集中經(jīng)營(yíng)，且避免“公地悲劇”，土地產(chǎn)權(quán)需要進(jìn)一步細(xì)分，進(jìn)而改變生產(chǎn)模式，以生產(chǎn)促發(fā)展。

五、2004年至今——“兩權(quán)”分置轉(zhuǎn)向“三權(quán)”分置

進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村又面臨新的問題。家戶型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對(duì)農(nóng)民收入的提高有限，致使農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村出現(xiàn)了土地拋荒現(xiàn)象，土地功能沒有得到充分發(fā)揮。同時(shí)土地依然是農(nóng)民的最后保障，土地的承包權(quán)成為農(nóng)民的所擁有的權(quán)屬，因此農(nóng)民并不愿放棄土地。農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村空心化，農(nóng)村優(yōu)秀文化凋敝等社會(huì)問題。生態(tài)環(huán)境方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對(duì)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重視以及農(nóng)民環(huán)保意識(shí)提高都促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)的改善，但是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中仍然存在大量使用化肥農(nóng)藥破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象。在這種情況下，人地事實(shí)上產(chǎn)生了新的矛盾。土地產(chǎn)權(quán)需要進(jìn)一步調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)政策開始實(shí)施。2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》，2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，指出了土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，解決農(nóng)村發(fā)展的困境。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》明確指出了要實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分置。隨后在近年的中央一號(hào)文件中又多次確認(rèn)這一發(fā)展方向。

改革開放后，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的分解，既是中國(guó)特色社會(huì)主義保持土地這一重要生產(chǎn)資料公有的政治需要，也是提高生產(chǎn)效率，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的需要。從產(chǎn)權(quán)變動(dòng)來(lái)看，“兩權(quán)”必然要為“三權(quán)”所取代。農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力和一部分非剩余勞動(dòng)力都被吸引到城市工作，城市對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生了虹吸效用，進(jìn)而產(chǎn)生了“誰(shuí)來(lái)種地”的問題，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的分離既解決了誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)的問題，又解決了怎么樣生產(chǎn)的問題，同時(shí)維護(hù)了公有制性質(zhì)和農(nóng)民的利益?！叭龣?quán)”分離催生了農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，在一定程度上了促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。制度的變革影響了農(nóng)民的行為，通過土地流轉(zhuǎn)的形式，實(shí)現(xiàn)了“小生產(chǎn)”到“大生產(chǎn)”的過渡。

六、小結(jié)

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家根據(jù)形勢(shì)不斷制定土地的政策和制度，以期實(shí)現(xiàn)緩解農(nóng)村人地矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展。從歷史發(fā)展來(lái)看，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，尊重客觀規(guī)律是符合農(nóng)村人地和諧要求的。進(jìn)入新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須深入進(jìn)行農(nóng)地改革，調(diào)整好農(nóng)村人與土地的關(guān)系，保證國(guó)家的糧食安全、農(nóng)業(yè)安全，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

參考文獻(xiàn)：

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課題：本文系2020年度天津市黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)科研課題“改革開放以來(lái)農(nóng)村改革歷程及經(jīng)驗(yàn)研究”（DXXTKY20-24）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：佟明湛（1991-），男，滿族，河北唐山人，中共天津市濱海新區(qū)委員會(huì)黨校助理講師，碩士;主要研究方向：中國(guó)化馬克思主義與當(dāng)代中國(guó);電子